PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)現(xiàn)狀、問(wèn)題與優(yōu)化建議

摘 要：在對(duì)PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的再認(rèn)知基礎(chǔ)上，分析了PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)應(yīng)用現(xiàn)狀情況，發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目物有所值應(yīng)用于PPP項(xiàng)目前期立項(xiàng)決策中存在的一些問(wèn)題，進(jìn)而提出相應(yīng)的優(yōu)化建議，其目的促進(jìn)PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)工作日臻完善。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;物有所值;應(yīng)用現(xiàn)狀優(yōu)化建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.19.051

1 對(duì)PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的再認(rèn)知

PPP項(xiàng)目作為政府和社會(huì)資本合作建設(shè)的項(xiàng)目，其運(yùn)作機(jī)理是將政府與社會(huì)資本合作雙方不同的戰(zhàn)略目標(biāo)、營(yíng)運(yùn)能力、資本結(jié)構(gòu)與服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行整合，達(dá)到合力建設(shè)工程和提供服務(wù)，共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與分享收益的目的。政府部門(mén)以其政策主導(dǎo)發(fā)起項(xiàng)目，向社會(huì)資本提供利潤(rùn)渠道，社會(huì)資本以其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中形成高效專(zhuān)業(yè)的管理能力來(lái)勝任相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，雙方發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢(shì)，形成互保局面：具有排他性的公共服務(wù)領(lǐng)域，在政府的引導(dǎo)下促使社會(huì)資本得以順利流入，以政府作為政策風(fēng)險(xiǎn)的保障后盾，降低風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)得以獲得可視效益。

PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)旨在實(shí)現(xiàn)政府公共資源配置效率最優(yōu)化，以此來(lái)決定政府是否采用PPP模式進(jìn)行PPP項(xiàng)目采購(gòu)。地方各級(jí)政府部門(mén)在進(jìn)行公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的初期，需要進(jìn)行項(xiàng)目論證來(lái)判斷政府和社會(huì)資本融合是否較傳統(tǒng)模式更有優(yōu)勢(shì)，即更具效益性。而物有所值評(píng)價(jià)是PPP是否真正的“物有所值”，其產(chǎn)生的效益相較于政府投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)差異為多少，是物有所值評(píng)價(jià)體系需要做出的回應(yīng)。一言以蔽之，PPP物有所值評(píng)價(jià)的作用在于：采用引入社會(huì)資本方式來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的PPP項(xiàng)目是否比政府自行建設(shè)更具有效益。

2 PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)現(xiàn)狀分析

物有所值評(píng)價(jià)自上世紀(jì)90年代興起，其后在全球范圍內(nèi)得到迅速發(fā)展。英國(guó)作為物有所值評(píng)價(jià)理論的奠基者和推動(dòng)者，近年來(lái)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量與數(shù)量都在全球處于領(lǐng)先地位，PPP項(xiàng)目經(jīng)過(guò)一次升級(jí)后，由PFI（Private-Finance-Initiative）進(jìn)化成PF2（Private-Finance2）。我國(guó)物有所值評(píng)價(jià)的理論及經(jīng)驗(yàn)均吸收了英國(guó)、加拿大和澳大利亞等歐美國(guó)家，經(jīng)過(guò)近幾年國(guó)家政策逐步開(kāi)放公共基礎(chǔ)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門(mén)檻，越來(lái)越多社會(huì)資本流向開(kāi)放的PPP項(xiàng)目。2013年我國(guó)積極推進(jìn)政府向社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)。2014年至2017年期間，我國(guó)出臺(tái)了150多項(xiàng)有關(guān)推動(dòng)和規(guī)范PPP項(xiàng)目的政策文件。同時(shí)，財(cái)政部2015年頒布實(shí)施了PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)試行指引，該指引一定程度上為近年來(lái)PPP項(xiàng)目首次價(jià)值判斷提供指導(dǎo)。從頒布時(shí)機(jī)、頒布目的和評(píng)價(jià)模型來(lái)看，出臺(tái)一套仍處于探索階段的評(píng)價(jià)方法，確實(shí)對(duì)評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目物有所值產(chǎn)生了一定效果，能夠有效促進(jìn)地方政府PPP項(xiàng)目合規(guī)和合理地建設(shè)。

3 PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)存在問(wèn)題分析

3.1 定性評(píng)價(jià)方法存在主觀性問(wèn)題

物有所值評(píng)價(jià)定性分析主要使用專(zhuān)家評(píng)分法來(lái)分析定性因素，判斷項(xiàng)目的自身能力，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的可行性、合理性和可完成性。定性評(píng)價(jià)包括基本指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo)，基本指標(biāo)由全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力和可融資性等六項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成。補(bǔ)充指標(biāo)由項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目資產(chǎn)壽命、項(xiàng)目資產(chǎn)種類(lèi)、全生命周期成本估計(jì)準(zhǔn)確性、資產(chǎn)利用及收益和融資可行性等六項(xiàng)指標(biāo)組成。在PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)實(shí)踐中，通常選擇七名專(zhuān)家組成的專(zhuān)家小組來(lái)進(jìn)行PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的。專(zhuān)家小組至少包括工程技術(shù)、金融、項(xiàng)目管理、財(cái)政和法律等五個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)家各一名，專(zhuān)家按照預(yù)定指標(biāo)逐項(xiàng)打分后再計(jì)算加權(quán)平均分，最后結(jié)果超過(guò)60分以上即確定為通過(guò)PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)。六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)加上六項(xiàng)可選補(bǔ)充指標(biāo)，基本上一到兩個(gè)指標(biāo)就對(duì)應(yīng)一個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域。雖然PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引規(guī)定的物有所值評(píng)價(jià)小組涵蓋了所需專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家，但是每個(gè)專(zhuān)家卻需要對(duì)所有指標(biāo)做出分值評(píng)判。由此，大部分的專(zhuān)家所面臨的指標(biāo)并非其權(quán)威所長(zhǎng)，部分專(zhuān)家對(duì)部分領(lǐng)域缺乏一定理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。此外，評(píng)價(jià)規(guī)則采用剔除最高分和最低分的做法，很可能出現(xiàn)在某領(lǐng)域最權(quán)威的專(zhuān)家因?yàn)榇虺龈叻只蛘叩头侄惶蕹鋈?。由于定性評(píng)價(jià)法具有易操作性優(yōu)點(diǎn)，這將加劇PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)數(shù)值的偏移，使其評(píng)價(jià)失去參考價(jià)值。

3.2 定量評(píng)價(jià)方法存在數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性問(wèn)題

由于PPP項(xiàng)目物有所值定量評(píng)價(jià)相對(duì)客觀，也具有更加明確的步驟和程序。定量評(píng)價(jià)是基于PPP項(xiàng)目與政府投資項(xiàng)目績(jī)效相同的假設(shè)，在綜合考慮項(xiàng)目總成本后，再估算政府投資項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目政府所需負(fù)擔(dān)的成本比較值，評(píng)估PPP項(xiàng)目是否可以降低項(xiàng)目全生命周期成本。PPP項(xiàng)目物有所值定量分析的主要步驟包括：使用PPP模式相似的參照項(xiàng)目計(jì)算公共部門(mén)比較值（PSC值）;根據(jù)影子報(bào)價(jià)和實(shí)際報(bào)價(jià)計(jì)算政府凈成本的現(xiàn)值（PPP值）;比較PSC值和PPP值并計(jì)算物有所值量值，以確定PPP項(xiàng)目是否可以降低項(xiàng)目全生命周期成本方法。對(duì)于公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目而言，成本投入可以根據(jù)政府在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)大數(shù)據(jù)來(lái)獲取，可靠性值得信賴，預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)和實(shí)際數(shù)據(jù)一般不會(huì)產(chǎn)生較大出入。但是收益卻視未來(lái)市場(chǎng)情況而定，一般假定未來(lái)經(jīng)濟(jì)秩序良好，市場(chǎng)偏好穩(wěn)定，在此假設(shè)上做出估值。此外，一般大型公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目具有一定的地域性、排他性和唯一性，缺乏相似和足量的參考案例，增加了PSC值的預(yù)測(cè)難度。折現(xiàn)率也是實(shí)際操作中難以準(zhǔn)確預(yù)估的數(shù)據(jù)之一。在實(shí)際操作中，定量評(píng)價(jià)方法采用的折現(xiàn)率為過(guò)去5-10年的中央或地方平均國(guó)債利率，雖然簡(jiǎn)化處理后易于計(jì)算，但是精確度一定程度上也打了折扣。

3.3 效益范圍存在界定清晰度不足問(wèn)題

在PPP項(xiàng)目的政府與社會(huì)資本方中，社會(huì)資本有著逐利特點(diǎn)，社會(huì)資本方主要考慮的是其所付出的投入能否帶來(lái)足夠的回報(bào)。從社會(huì)資本方的角度而言，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)權(quán)和收益權(quán)一般歸政府獨(dú)有，部分公共基礎(chǔ)設(shè)施由于具有獨(dú)特且排他的服務(wù)功能，在投入使用后可以獲得穩(wěn)定的高現(xiàn)金流，而以往這些收益由政府壟斷，社會(huì)資本方不能參與利潤(rùn)分配，如今PPP模式的設(shè)計(jì)，打開(kāi)了資本流入的缺口，社會(huì)資本才得到分享蛋糕的機(jī)會(huì)。因此，對(duì)于社會(huì)資本方，PPP項(xiàng)目主要效益就是經(jīng)濟(jì)效益。站在政府的視角來(lái)看，PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的內(nèi)涵除了吸引社會(huì)資本建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益外，還要重點(diǎn)考慮是PPP項(xiàng)目的社會(huì)效益和外部負(fù)效益。

政府在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)之時(shí)的動(dòng)機(jī)，能否在投入運(yùn)營(yíng)后產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)作為物有所值評(píng)價(jià)重要條件。因此，部分PPP項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)效益的考慮是遠(yuǎn)高于單純的經(jīng)濟(jì)效益的，如此基于經(jīng)濟(jì)效益而做出的收入、成本和風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值判斷，可能就無(wú)法使PPP項(xiàng)目所做出的投資決策是正確的。PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的核心不在于模型計(jì)算，而是評(píng)價(jià)目的，雖然PPP項(xiàng)目不排斥經(jīng)濟(jì)效益，但是在以社會(huì)效益為主要目標(biāo)的部分項(xiàng)目中，純粹計(jì)算出經(jīng)濟(jì)效益的物有所值評(píng)價(jià)體系就顯得過(guò)于偏頗了，也違背了政府投資項(xiàng)目的初衷。

3.4 評(píng)價(jià)工作存在依賴第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)問(wèn)題

雖然PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的模型并不算復(fù)雜，但在實(shí)際工作過(guò)程中，工作量很大，數(shù)據(jù)的搜集、整理、數(shù)據(jù)的計(jì)算等并非短時(shí)間可以完成的。在政府與社會(huì)資本的協(xié)商談判中，由于數(shù)據(jù)獲取能力較弱、信息不對(duì)稱(chēng)、專(zhuān)業(yè)不對(duì)口等原因，政府在談判中處于劣勢(shì)。目前地方各級(jí)政府在PPP項(xiàng)目決策中，對(duì)于第三方咨詢機(jī)構(gòu)的依賴程度較高， PPP 項(xiàng)目全生命周期的成本和質(zhì)量一定程度就受到第三方咨詢機(jī)構(gòu)能力的影響，這已成為PPP模式中一項(xiàng)不可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

4 優(yōu)化PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的主要建議

4.1 進(jìn)一步修訂PPP物有所值評(píng)價(jià)指引

我國(guó)的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引》，目前仍屬于試行辦法，其作用也只是局限于鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本采用該辦法來(lái)評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目是否“物有所值”。因而不具有強(qiáng)制性。在PPP模式日趨成熟的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)盡快根據(jù)現(xiàn)有的物有所值評(píng)價(jià)指引修訂定性和定量評(píng)估方法。在定性方法上考慮是否可以分解指標(biāo)使之得以精細(xì)化，合理安排物有所值評(píng)價(jià)小組專(zhuān)家成員的打分規(guī)則。在定量評(píng)價(jià)方法中，有必要在國(guó)家層面構(gòu)建PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)平臺(tái)，為PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)實(shí)踐提供數(shù)據(jù)參考。

4.2 引入實(shí)物期權(quán)理論提升衡量柔性投資選擇路徑

由于柔性投資選擇讓參與到PPP項(xiàng)目中的企業(yè)在不確定的未來(lái)做出適時(shí)的投資選擇，這種選擇本質(zhì)上可以視同是一種實(shí)物期權(quán)。實(shí)物期權(quán)理論假設(shè)未來(lái)不確定的投資選擇會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的投資價(jià)值產(chǎn)生影響，通過(guò)量化實(shí)物期權(quán)模型，可以把柔性投資選擇對(duì)PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)結(jié)果的影響計(jì)算出來(lái)，結(jié)果會(huì)更為精確。實(shí)物期權(quán)理論在PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)當(dāng)中的廣泛應(yīng)用，可以增強(qiáng)PPP項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)的適用性，提高其生命力。

4.3 提升評(píng)估機(jī)構(gòu)服務(wù)PPP項(xiàng)目物有所值專(zhuān)業(yè)勝任力

由于PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的發(fā)展拓寬了評(píng)估機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，同時(shí)也對(duì)整個(gè)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。因此，有必要提高資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)PPP項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)勝任力，在PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)中發(fā)揮資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值發(fā)現(xiàn)和估值功能，防范PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)中資產(chǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)人員的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)直接或間接參與PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)工作，地方行業(yè)協(xié)會(huì)要積極主動(dòng)開(kāi)展PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)估專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)出“更多、更專(zhuān)、更好”P(pán)PP物有所值評(píng)估人才。

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