制度反腐背景下權(quán)力監(jiān)督的發(fā)展邏輯與創(chuàng)新實踐分析

摘 要：在權(quán)力運行的邏輯下，我國反腐敗的制度體系存在的突出問題是權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理和權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督制約。當(dāng)前，為了推進反腐制度建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展，必須通過建立科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制，完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，以及構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制。黨的十八以來，我國的反腐制度建設(shè)致力于以制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，體現(xiàn)在全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、依規(guī)治黨和依法治黨相結(jié)合，建立國家監(jiān)察委員會三個方面。

關(guān)鍵詞：關(guān)鍵少數(shù);領(lǐng)導(dǎo)干部;權(quán)力;政治監(jiān)督

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.19.068

1 制度反腐是治理腐敗的現(xiàn)實狀況

自從黨的十九大的召開以來，我國在反腐敗的工作中取得了壓倒性的勝利。黨的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)積極推進“不能腐”的制度建設(shè)，進一步強化了“不敢腐”的思想觀念。然而，不可忽略的事實是我國的腐敗形勢仍然嚴(yán)峻。在十八屆中央紀(jì)委七次全會報告中，總審查了中管干部共240人，和十七大期間比較，竟然高了3.6倍。在此期間，我國的紀(jì)檢機關(guān)立案件數(shù)達到了116.2萬件，接受紀(jì)律處分的達到了119.9萬人次;其人數(shù)占全體黨員數(shù)的比例從十七大期間的1.8‰，上升到十八大期間的4.3‰。2019年1月5日中央紀(jì)委國家監(jiān)委發(fā)布消息，黨的十九大以來已對魯煒、王曉光等70余名中管干部進行了立案調(diào)查審查。這些數(shù)據(jù)表明我國的反腐制度建設(shè)的任務(wù)依然十分艱巨。

從歷史的角度來看，從制度層面開展反腐是中國共產(chǎn)黨治理腐敗的長期戰(zhàn)略。改革開放40年以來，我們黨的反腐倡廉工作是在實踐中不斷推進、縱深發(fā)展的。鄧小平同志曾指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否變顏色，必須引起全黨的高度重視。”自黨的十三屆四中全會以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人充分認(rèn)識到從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的過程中，反腐敗斗爭的錯綜復(fù)雜性，提出了綜合治理的方針。1992年黨的十四大，中國共產(chǎn)黨首次提出“依靠制度建設(shè)，從源頭上預(yù)防和治理腐敗”。特別是通過制定《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，將中國反腐倡廉的制度化、法制化和規(guī)范化建設(shè)推向新的高度。黨的十六大以后，以胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，推進黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進性建設(shè)，提出堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針。黨的十八大后，制度反腐建設(shè)進入到系統(tǒng)化、制度化和法治化發(fā)展的新時期。黨中央將反腐敗上升為黨的政治任務(wù)，最終形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

從社會實踐的角度來看，制度反腐是中國共產(chǎn)黨治理腐敗的現(xiàn)實策略。隨著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，反腐制度的合理性、合法性與現(xiàn)實性缺陷暴露出來。具體來看，反腐制度體系呈現(xiàn)出制度失衡、供給不足、效力低下等弊病。第一，制度依賴嚴(yán)重。我國政治經(jīng)濟環(huán)境的變化要求監(jiān)督制度除了建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行程序，也要健全法律制度和黨內(nèi)法規(guī)，依法管權(quán)、管事和管人。但是，我們當(dāng)前的反腐制度存在路徑依賴問題，重點強調(diào)同體監(jiān)督，主要是依靠權(quán)力來制約權(quán)力，對法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的制度創(chuàng)新還有待深入推進。第二，制度供給不足。面對腐敗覆蓋面廣、持續(xù)性強的新形勢，監(jiān)督制度的供給顯得捉襟見肘。第三，制度執(zhí)行力弱化。我們有時并不是缺少廉政制度，而是這些制度很難通過法治化、程序化的方式得到有效執(zhí)行。2014年十八屆中央紀(jì)委三次全會召開，在這次會議上，習(xí)近平總書記提出：“首先要建好籠子。籠子太松了，或者籠子很好但門沒關(guān)住，進出自由，那是起不了什么作用的。”導(dǎo)致廉政制度的執(zhí)行力缺乏是綜合因素作用的結(jié)果，既有制度本身的原因，也有制度執(zhí)行的原因。一方面，制度不成體系;一些制度缺少強有力的監(jiān)督環(huán)節(jié)，對失職責(zé)任追究缺失。另一方面，制度的執(zhí)行機構(gòu)不具備獨立性、權(quán)威性與專業(yè)性。一些執(zhí)行機構(gòu)以敷衍塞責(zé)替代執(zhí)行，以陽奉陰違對抗執(zhí)行。現(xiàn)實情況表明只有運用法定的規(guī)則和制度來反腐敗，才能根本上治理腐敗問題，建立風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

2 權(quán)力監(jiān)督是制度反腐的核心要義

馬克思認(rèn)為政治權(quán)力興起人類共同體之中，以國家存在為前提的政治權(quán)力具有公共性的特征。馬克思在他的“權(quán)力觀”中闡釋，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該真正做到“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”。然而，在現(xiàn)實環(huán)境中，政治權(quán)力容易被私利所綁架，背離權(quán)力的公共性價值。具體而言，腐敗中權(quán)力失范表現(xiàn)為四種形態(tài)：一是公權(quán)私用。一些領(lǐng)導(dǎo)干部完全背離了一名中國共產(chǎn)黨黨員的標(biāo)準(zhǔn)，把個人利益至于國家利益、人民利益之上，習(xí)慣于權(quán)錢交易、權(quán)色交易謀取利益。二是違法用權(quán)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部憑借個人喜惡用權(quán)，超越法律規(guī)則的邊界，甚至使權(quán)大于法或權(quán)在法上。三是用權(quán)不公正。一些領(lǐng)導(dǎo)干部行使職權(quán)缺乏公開透明性，權(quán)力運行顯失公開、公平和公正。四是用權(quán)失責(zé)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部雖然手握權(quán)力，但是懶政怠政等為官不為，沒有擔(dān)當(dāng)和責(zé)任意識。

權(quán)力失范根本原因在于權(quán)力監(jiān)督制度不健全。有權(quán)力存在的地方就應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督。改革開放后，我國實行以權(quán)力下放為基本導(dǎo)向的行政體制改革。地方政府獲得更大的管理權(quán)，增強了積極性。但是政治監(jiān)督的制度建設(shè)發(fā)展滯后，管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的發(fā)展失衡，導(dǎo)致權(quán)力下放過程中的權(quán)力失范現(xiàn)象嚴(yán)重。那么，反腐敗的核心任務(wù)就是通過建立科學(xué)有效的制約權(quán)力和機制協(xié)調(diào)的各項措施，進一步完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，并且構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制，推進透明用權(quán)、公正用權(quán)、科學(xué)用權(quán)和廉潔用權(quán)。

為了實現(xiàn)制度反腐的目標(biāo)，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。這是因為領(lǐng)導(dǎo)干部在社會中扮演著權(quán)力精英的角色。作為權(quán)力精英的領(lǐng)導(dǎo)干部在公務(wù)活動中也會按照理性“經(jīng)濟人”的思維方式行事，追求個人利益最大化。當(dāng)權(quán)力監(jiān)督制約制度存在缺陷，領(lǐng)導(dǎo)干部通過公共權(quán)力交易而受賄所要付出成本要小于收益的時候，他們面對物質(zhì)誘惑難以秉公用權(quán)，而是為自己或利益集團謀利。制度反腐的重點就是監(jiān)督制約領(lǐng)導(dǎo)干部的決策權(quán)。其次，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，必然肩負(fù)著制度反腐的重大責(zé)任。黨的十八以來，全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略推進自上而下的路徑，強化領(lǐng)導(dǎo)干部在制度反腐中的主體責(zé)任，使領(lǐng)導(dǎo)干部在反腐中帶好頭、作示范，有力地促進了制度反腐的發(fā)展。加強監(jiān)督制約領(lǐng)導(dǎo)干部的決策權(quán)，就應(yīng)該緊緊圍繞“對黨忠誠、履行管黨治黨政治責(zé)任、遵守黨的紀(jì)律”展開。由此，制度反腐的重中之重是建立對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力進行有效監(jiān)管體系。

3 黨的十八大以來權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)的新舉措

黨的十八大以來，權(quán)力監(jiān)督制度的制度供給和制度創(chuàng)新體現(xiàn)了以下特征。

第一，進一步突顯了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心。“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”這一原則是十八大以來我們黨權(quán)力監(jiān)督的基本原則。黨的各項建設(shè)都應(yīng)該以“權(quán)力監(jiān)督”為第一要義。在實施權(quán)力監(jiān)督機制的建設(shè)過程中，應(yīng)該以黨的政治建設(shè)為綱，以嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活為本，堅決落實“兩個維護”的精神。除此之外，加強黨對反腐工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委、紀(jì)委等各級部門都要對承擔(dān)的黨風(fēng)廉政建設(shè)盡職盡責(zé)。2017年10月頒布了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，《條例》中多次強調(diào)要落實黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，并且提出，將“強化責(zé)任追究，堅持失責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)”，并且通過問責(zé)倒逼責(zé)任落實。

第二，構(gòu)筑了國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相結(jié)合的制度體系。十八大報告明確提出“加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督”。這要求我們通過制定黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，建立反腐的防范、監(jiān)督和懲處的立體化制度體系。黨中央通過頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署，頒布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，推動各級黨委、政府和紀(jì)委監(jiān)察機關(guān)將法規(guī)制度建設(shè)納入到重要的議事日程。通過制定《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，在權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)中，把紀(jì)律建設(shè)擺在更加突出的位置，創(chuàng)新了黨紀(jì)監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督等方式方法。黨的巡視工作開展組織制度創(chuàng)新，實現(xiàn)巡視全覆蓋，取得了卓有成效的成績。通過總結(jié)經(jīng)驗，制定了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。充分發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，實現(xiàn)全面派駐，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒有空白。這些制度重點在合理分權(quán)、選拔人才、政事透明、有效問責(zé)、抓住“關(guān)鍵少數(shù)”等方面創(chuàng)新了制度安排，有利于建立完整嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督體系。在法律監(jiān)督方面，出臺相關(guān)法律擴大法律監(jiān)督的范圍。通過完善《立法法》，完善人大常委會的監(jiān)督職能。2015年2月最高人民檢察院出臺《關(guān)于深化檢察改革的意見》，進一步夯實檢察行政部門的法律監(jiān)督職能。此外，政協(xié)監(jiān)督在權(quán)力監(jiān)督體系中發(fā)揮著越來越大的作用。2017年2月黨中央頒布的《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》明確規(guī)定政協(xié)監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。趙樂際同志指出：“要加強監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門的工作銜接，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”。

第三，把設(shè)立國家監(jiān)察委員會作為突破口，增強權(quán)力監(jiān)督制約的成效。黨的中央領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢部門自十八大以來一直著力推進監(jiān)察體制改革。在2018年3月十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，設(shè)立國家監(jiān)察委員會。由此可以看出，國家監(jiān)察委的設(shè)立對權(quán)力監(jiān)督有以下重要作用：一是通過機構(gòu)合并，理順了原來監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力分散、職權(quán)交叉重疊以及權(quán)責(zé)不清等情況，從而整合了反腐力量。二是國家監(jiān)察委員會直接產(chǎn)生于人大保障了其獨立地位，強化了監(jiān)察權(quán)在規(guī)范公權(quán)力運行中的功能作用，形成監(jiān)察權(quán)作為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)以外“第四權(quán)”的權(quán)力架構(gòu)，有利于對公權(quán)力實行異體監(jiān)督，破解“同體監(jiān)督”難題。三是監(jiān)察委員會除了監(jiān)督權(quán)力運行職能外，還擁有調(diào)查和處置權(quán)力運行情況的職能。監(jiān)察委員會的獨立、權(quán)威和高效勢必會在制度上促進中國的反腐升級。具體來說，在價值定位上由“反腐敗”向“腐敗治理”轉(zhuǎn)型;在制度上，由懲治腐敗向防范腐敗轉(zhuǎn)型;在治理范圍上，由防范有形、直接腐敗向防范無形、間接腐敗轉(zhuǎn)型。第四，制度反腐體現(xiàn)了民主化與法治化。黨風(fēng)廉政和反腐敗的法規(guī)制度建設(shè)成為依法治國的重要組成部分。民主化與法治化成為推進制度反腐的根本路徑和發(fā)展趨勢。這體現(xiàn)在當(dāng)前反腐制度建設(shè)的三個方面：其一，理清了黨的法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系。黨中央和地方黨委提出的一些反腐敗措施上升為國家法律的高度，使黨的主張成為國家意志，從而提升了反腐制度的權(quán)威性。其二，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部同時受到黨規(guī)與法律的約束。黨員干部要執(zhí)行比普通群眾更為嚴(yán)厲的規(guī)定。其三，權(quán)力監(jiān)督過程貫徹民主集中制原則。民主集中制不僅是組織原則，而且還是權(quán)力運行的方式。民主集中制有利于權(quán)力集中展開有力監(jiān)督，也有利于在制約權(quán)力中履行民主程序。民主化與法治化強化了制度執(zhí)行力，增強了權(quán)力監(jiān)督的系統(tǒng)性、可持續(xù)性。

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