淺議基層行政審批改革中的法律問題

劉 玉 勉

（中共合肥市委黨校（合肥行政學院），安徽 合肥 230000）

改革要見成效往往是“病去如抽絲”，只能在久久為功中一個一個克服困難、一個一個解決問題。[1]梳理基層行政審批改革中的法律問題，運用法治思維破解法律障礙，既是行政審批改革必須面對的難點，也是法治政府建設的必然選擇。

一、基層行政審批改革中存在的法律問題

為順應社會經濟發展的客觀需求，最大限度的激發市場活力與社會創造力，各地基層行政審批改革取得積極成效，然而，實務中仍存在一些問題亟待解決。

（一）部分行政審批主體資質缺失

部分行政審批資質缺失主要表現在兩個方面：一是行政審批機關缺乏相應資質，部分行政審批事項通過委托許可方式下放，而依我國《行政許可法》規定，行政許可受托主體須為行政機關，但實務中有的基層受托主體為事業單位，并且未通過授權等其他方式取得合法資質，存在受托主體不適格的法律風險。二是缺乏具備審批資質的人員，伴隨行政審批事項的下放，基層行政審批業務量激增，盡管通過下劃或新增等方式向基層擴大相應人員編制，但與實際需求仍存在一定差距，有些行政審批事項下放至基層無適格人員承接，容易形成法律風險。

（二）部分審批事項缺乏統一標準

法治追究“公平”的法律價值，依法行政亦應貫徹這一法治精神。部分基層行政審批事項缺乏統一的判斷標準，如對于經濟收入的界定，在基層實施過程，有的地方依據村居等基層自治組織出具的證明材料、有的地方依據銀行等金融機構出具的財務明細、有的地方依據多方主體共同確定的評估結果，由于判斷標準不同，導致行政審批結果差異，不能更好地實現“公平”法治價值。

（三）部分審批事項權力界限不明

部分基層行政審批主體承擔了上級單位行政審批事項的初審環節，初審環節，尤其是無需進行重復審核的審批內容，一方面增加了基層工作壓力，另一方面可能會因環節重復導致行政審批效率降低。實務中還存在將許可清單中的審批項目納入公共服務清單的問題，并未真正的優化或簡化審批流程。初審環節的無效設置以及行政審批轉換為其他行政事項，與行政審批改革的目標并不一致，也不契合法治要求。

（四）部分審批改革事項法律滯后

法律體系具有穩定性特征，相較于行政審批改革的政策供給，立法存在相對滯后性，即基層行政審批改革面臨法律“天花板”問題：一是改革政策與法律規定沖突，如，部分行政審批改革要求取消“重復證明”環節，但相應的重復證明要求已經通過法律法規固化；二是改革政策無法律依據，如，有些審批環節取消，相關配套法律法規未與改革政策同步修訂，造成無事中事后監管環節跟進；三是規范性文件與改革政策不同步，基層行政審批主體在選擇審批依據時存在疑慮；四是基層行政審批依法行政考核的指標體系相對滯后，在實踐改革中已經取消的環節，但考核指標并未予以取消，導致考核指標與改革現實脫節。

（五）部分市場主體存在失信行為

基層審批面臨一些市場主體失信問題，主要表現為以下三個方面：一是虛報或延遲認繳注冊資本，注冊資本實繳制改為認繳制后，有的市場主體將“認繳”等同于不繳、少繳或遲繳，注冊情況與經營風險能力嚴重不符。二是虛報注冊地址，部分審批環節中市場主體住所登記僅需要租賃協議和房產證復印件即可辦理，有的市場主體利用他人房產證明進行虛假登記。三是虛報投資主體，不符合“誠實信用原則”原則。上述行為不僅關乎市場失信問題，還涉及合同履行、法律責任承擔、相對主體權益保護等一系列法律問題，需要引起關注。

二、 基層行政審批改革法律問題的原因

隨著深化改革進入深水區，基層行政審批改革經歷了前期積淀后，所觸及的問題愈加尖銳?；鶎有姓徟母锩媾R諸多法律障礙，需要探析其原因以妥善化解法律風險。

（一）發展不平衡導致市場機會分配不均

基層行政審批改革的進程在不同地區、不同領域存在一定差異，因此，對于同一審批事項可能呈現不同的審批結果。如有的地區行政主體以相對嚴格的許可態度應對新興領域的市場準入，創新領域存在顯性或隱性的審批壁壘，不同地區的行政審批主體對于同一新興產業市場可能出現不同的準入要求，導致市場機會不同。

（二）專業人員缺乏導致行政審批能力不足

隨著基層行政審批主體承接的審批事項增多，一方面需要“事隨人走”，根據實際需要調整基層專業人員的編制配比，另一方面需要基層行政審批人員具備相應的專業水平。當前，基層行政審批專業人員相對不足，主要源于：一是行政審批權力下放過程中，基層相應培訓不到位、配套措施出臺不及時，無法實現無縫對接；二是有的地區基層崗位人員流動性較高，專業能力持續性提升困難。

（三）考核數字化導致改革成效有待提升

當前，基層行政審批改革考核以數字化考核為主，容易出現“重形式輕結果”的問題。首先，有的下放或取消的行政審批事項，未進行跟蹤考量或者成效考核，存在部分基層部門不能承接行政審批下放事項等問題。其次，有的基層行政審批改革，未進行程序完善，如不同部門之間信息不能對接，仍需要行政相對人通過重復證明辦理許可事項。再次，有的基層行政審批改革，未能與立法及時對接，即需要進行基層行政審批改革的事項，但依照現行法律規定并不允許。

（四）監管盲點導致市場主體失信法律風險

基層行政審批改革的目標是為了簡政放權，通過優化審批流程，為行政相對人提供高效便捷的行政審批環境。取消部分基層行政審批的實地調查環節后，機制上未能有效跟進事后監督環節，造成審批與監督之間的管理缺位，有些市場主體采取造假方式獲得市場準入資質，監管上的盲點容易誘發市場主體失信法律風險。

（五）行政審批改革的法律跟進有待系統調整

由于法律規定與改革政策的不同步、不協調，使一些改革環節面臨法律障礙。如，對信用信息的運用，尚未統一立法，實務運用中缺乏必要的法律支撐。再如，對電子材料的簽章和效力認定，在不同行政區域立法上存在差異，就造成其應用不能得以有效推廣。上述法律問題，不是在個別地區或部門中出現的局部原因，而是統一推進過程中形成的共性原因。行政審批權在基層合法落地，必然要求立法與改革政策之間實現對接，不同層面的立法問題需要進行系統性的調整。

三、 基層行政審批改革的對策建議

我們不可能通過割裂以往的聯系來建立更好的秩序，[2]解決基層行政審批改革中的法律問題須依托實踐。筆者提出以下幾點管見，以期對于化解當前基層行政審批改革中面臨的法律問題有所裨益。

（一）系統分類，合法落地審批權限

基層行政審批主體適法并具備依法審批的能力，是行政審批行為的首要條件。行政審批事項取消或者下放至基層，須針對不同類型分類梳理，進行事前評估與后續跟蹤，使審批事項合法有效落地。一是對于已完成下放落地的，通過后續監督持續完善流程體系，保證基層承接主體具有合法資質、規范審批流程。二是對于能夠下放但尚未落地的，采取“審慎處理”的原則，下放事項提前與下級承接部門做好溝通銜接，及時指導培訓，通過統籌安排實現基層行政審批權的合法合理配置。三是對于不能下放或無法承接的，梳理法律與政策沖突、基層審批資質受限等不同原因，以進行立法、收回權限等方式針對性解決基層無權審批問題。

（二）聯動共享，保障行政相對人隱私權

重復證明、“奇葩證明”等證明問題一直是基層行政審批改革著力解決的重點。行政相對人的證明信息涉及其隱私權，因此，基層改革過程中須重點保障行政相對人的信息安全，避免非法渠道獲取相應信息。建議建立信息共享機制，在關聯較為緊密的職能部門之間率先建立統一的信息共享交換平臺，同時，進一步協調銜接地區之間的管理機制。統一部門之間、地區之間信息互通的具體標準，便于行政審批信息的互通與共享。為保障行政相對人的隱私安全，建議以行政相對人主動申請作為行政主體查閱隱私信息的啟動環節，即行政相對人不主動申請審批程序，相應的行政主體無權查閱其隱私信息，這也是未來行政工作中保障數據安全的需要。

（三）推廣承諾制，培育市場誠信意識

當前，諸多基層行政審批主體公開承諾審批時限，拓寬信息公開渠道。如，我國有的先發地區設置統一的政府熱線服務平臺，統一受理途徑，規范處理程序，解決處理行政相對人訴求。除了行政主體公開承諾方式，可以探索行政相對人承諾制，即行政主體根據行政相對人的承諾辦理審批事項，事后進行隨機抽查或檢查，一旦發現行政相對人存在虛假承諾，給予相應處罰并納入信用記錄。將行政主體審批把關改革為企業信用承諾，建立社會信用體系，優化審批流程、壓縮審批時限、培育誠信意識，以法律原則規范行為，進而提升行政質效。

（四）完善立法，動態跟進審批改革

只有依法才能凝聚改革的共識，為深化改革奠定穩定的基礎。[3]對于法律法規之間、法律政策之間的沖突問題，建議針對不同情況完善立法。一是法律或行政法規與基層審批改革政策沖突，改革進程需要遵循法律規定，法律或行政法規根據改革要求進行具體調整。二是地方性立法與基層審批改革沖突，相應行政主體及時向立法主體反饋信息，通過地方性立法及時化解矛盾。三是部門之間、地區之間政策法規沖突，建立協同梳理機制，分步調節制度沖突，為基層行政審批改革提供法制保障。除了針對性的分層解決問題，還需關注頂層設計的統一性、體系性、整體性，尤其是基層行政主體出臺指導意見、管理辦法等規范性文件時，應注重與上位法保持一致，在法治要求下推進改革、在改革進程中完善法律。

（五）優化流程，明確行政審批權責

目前，國務院部門行政許可和中央指定地方實施行政許可還有1300多項，[4]簡化行政審批項目仍有空間。流程設置方面，建議削減不必要的初審環節或轉報環節，避免審批環節重復設置；對于多項審批權力可以并為一項審批權力的事項，打破部門藩籬，優化政府職能；對于形式上為公共服務實質上為行政審批的事項，重新定位，明確權責。能力匹配方面，建議人員編制向基層業務性崗位傾斜，對于工作人員嚴格執行持證上崗，規范輔助人員行政行為，提升基層行政審批人員的執法能力。此外，有條件的基層行政主體可以逐步建立行政審批相對集中，通過整合力量提升效能。

（六）科學考核，依法履行審批權力

對于基層行政審批改革的成效評估，應當適應法治型政府建設要求。一是基層審批改革政策供給需要立足實踐，不能簡單量化出臺文件，尤其對于中轉改革政策，需要規避因承接能力不足而導致的程序失范的法律風險。二是基層行政審批改革評估需要強化督查實效，可以充分發揮第三方評估、行業自律等綜合評價體系，形成外部監督的倒逼機制。三是充分運用物聯網、云計算、大數據等信息化手段，創新基層行政審批行為的智能監管，以科學技術完善審批流程。

注重運用法治思維和法治方式推進改革，實現立法和改革決策相銜接，立法主動適應改革，成為全面深化改革的鮮明品格。[5]基層行政審批改革中的法律問題，是改革進程中必然面對的挑戰，亦會伴隨改革形勢而出現新的法律問題，要客觀認識并主動應對，不斷推進基層行政審批改革的縱深發展與協調發展。