流動社會的確定性治理

汪仲啟

[摘 要]提高流動社會的治理效能是當前創新社會治理的題中之意，上海市金山區亭林鎮以房屋租賃“旅館式”服務管理改善“安居”條件，以勞務市場管理優化“樂業”環境為出發點，探索黨建引領、村民自治、依法治理“三位一體”的社會治理新路，為流動社會治理提供了一定的經驗借鑒。

[關鍵詞]社會治理;流動人口;亭林鎮

據《中國流動人口發展報告 2018 》數據顯示，2017年，中國流動人口規模為 2.44 億人，盡管比 2016年的 2.45 億人下降了 82 萬人，但總量仍然相當龐大①。尤其是對于上海這樣一個超大城市，流動人口高度集聚，流動人口問題成為關系城市治理現代化水平提升的重要因素，如流動人口的戶籍、就業、教育、治安、計劃生育、社會保障等公共服務需求，既關系著流動人口群體自身，也關系著相關政府部門如勞動、公安、司法、工商、交通、街道辦事處、居委會（或村委會）等多元城市主體，是經濟問題、政治問題和社會問題的綜合體現。因此，提高流動社會的治理效能也是當前創新社會治理的題中之意，上海市金山區亭林鎮城鄉接合部探索出的“旅館式”服務治理模式，為流動社會治理提供了一定的經驗借鑒。

一、流動人口及其治理議題

人口流動是我國改革開放以來城鎮化加速發展進程中的顯著特征之一，而流動人口則是我國戶籍制度下的特有“產物”：一方面，流動人口是城市經濟社會發展的重要組成力量;另一方面，受戶籍制度的影響，流動人口無法在居住地享受平等的公共服務，基本權益難以得到保障。過去，城市社會管理部門對流動人口的關注往往集中在負面影響上，比如，對流入地生態環境、治安安全等方面的影響，把流動人口當成影響社會秩序的重點對象，采取較為粗暴的“管制”手段，忽視了流動人口與城市發展之間的辯證關系，更忽視了流動人口的基本公共服務需求。有學者曾指出流動人口存在的三個維度的劣勢：作為移民的社會文化劣勢、作為勞工的市場劣勢以及作為外地人在地方公共管理和服務體系中的劣勢地位②，提出要從經濟、政治和社會建構等多維度去解決。再加上流動人口的高流動性、高風險工作、低社會地位、遠離家人及熟悉的社會環境等③，“流動人口在創造財富與價值的同時，其流動本身蘊藏并聚集著風險”④。比如，高觸發性與無序流動型風險、流入地與流入地體制割裂型風險、系統性風險、價值與技術非理性風險、科層制結構性風險⑤。既有宏觀制度層面的影響，也關系到微觀個人權益。

隨著管理實踐問題的逐步凸顯，如管理理念落后，管理機制滯后，法律法規不健全、人口信息網絡體系不健全等問題⑥，全國各地紛紛探索流入人口居住地的社會管理模式，比如在相應區域設置相關流動人口管理機構，通過“以房管人”“以業管人”“以證（暫住證、居住證）管人”等具體的技術手段保證管理水平，取得了一定實效。就整個管理趨勢而言，我國城市流動人口管理經歷了從限制流動、粗放管理和控制管理等階段，對流動人口由被動、靜態、單項的防范管理逐步轉向主動、動態、綜合的積極居住地管理。從防范到促進融合，從治安優先到落實服務，流動社會治理經歷了一個價值轉向的過程，尤其是從黨的十八大報告提出的“完善和創新流動人口和特殊人群管理服務”，到十九大報告強調要“多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義”，更加突出基本公共服務均等化和社會公平正義。所以，新時代處理流動人口問題，核心要解決好兩大問題：一是如何保障流動人口的權益，二是如何在服務好流動人口的基礎上維護社會秩序。

二、亭林城鄉接合部的治理難題

亭林鎮地處松江、奉賢、金山三區交界處，自古就是浦南重鎮。隨著城市化和工業化的加快推進，城鎮邊界不斷向外拓展，近郊村莊逐漸被納入城市范圍，日銘、勝瑞、雙匯等大型勞動密集型企業的相繼落戶吸引了大批外來人口的涌入。由于低廉的住房和交通成本，流動人口房屋租賃不斷向農村宅基地房屋租賃市場轉移，使得亭林工業區周邊的東新、亭東、龍泉3個自然村集聚了大量外來人口，3個自然村常住人口3.36萬人，常住外來人口達2.4萬人，外來人口占比超過70%，域內出租房屋數超過11800間，非法勞務中介公司近100家。日益增長的住房需求和就業需求造成亭林鎮城鄉接合部出現人口和住房的空間錯配，給居住地提出了三大治理難題。

1.租賃房屋“燃點”多群眾“安居”難

亭林鎮城鄉接合部租賃房屋大多以磚混結構為主，耐火等級低，消防設施配套不齊全，電動自行車違規停放、充電等現象頻發，居住環境安全系數低、防范能力弱。且一個租賃戶房間規模一般在10間以上、居住人數30人以上，相當于一個小型旅館，一旦發生火災極易造成人員群死群傷，風險危害涉及面廣、擴散性強，人民群眾“安居”難。

2.就業市場“亂點”多群眾“樂業”難

初步估算，亭林鎮外來從業人員有3萬多人，大量的就業需求促使勞務就業市場不斷擴大，但高度流動性和不穩定性給市場管理帶來難度，非法經營、違法犯罪等隱患較大。據排查，高峰期有100多家勞務中介公司，但證照齊全的僅有10家，勞務就業市場的亂象容易引發勞資糾紛，甚至進一步擴大為糾紛訴訟，不僅有損外來人口的個人權益，同時也影響到社會秩序的和諧穩定，人民群眾“樂業”難。

3.治安防控“盲點”多群眾安全感低

亭林鎮城鄉接合部人口密度大、結構復雜、流動性強，電信網絡詐騙、入室盜竊、盜竊“三車”等案件時有發生，人民群眾的安全感低。這對居住地的治安防控體系、風險治理的技術和水平提出了更高要求。

三、突出民生服務的治理模式

針對亭林工業區周邊城鄉接合部農村租賃房屋基礎設施缺乏、勞務市場管理無序等問題，亭林鎮以房屋租賃“旅館式”服務管理改善“安居”條件，以勞務市場管理優化“樂業”環境為出發點，探索黨建引領、村民自治、依法治理“三位一體”的社會治理新路，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

1.以黨建工作為引領，試行“旅館式”服務管理，發揮樣板示范作用

（1）黨員帶頭示范動員租賃戶參與。試點之初，組織“黨員志愿者宣傳隊”“黨員安全巡邏隊”對租賃房間數超過30間以上的租賃戶逐一開展政策宣講，引導村民認識違法租賃行為的危害。推廣過程中，老黨員率先將自家租賃房屋按照建設標準逐一進行整改落實，帶動周邊10余家租賃戶參與其中。

（2）創新黨建品牌優化租賃服務質量。先后創建“三好房東”評比、“美麗家庭”之“平安之家”評創、“屋里廂房”綜合服務中心、“互聯網+”旅館式總臺公眾號等黨建特色品牌，一方面，通過有組織、有活動的方式有序推進房屋租賃服務管理工作，提高外來人員和房東的法律意識和責任意識;另一方面，通過營造評比、創建的氛圍調動租賃戶改善租賃房屋居住條件和質量的積極性。

2.以村民自治為基礎，實施統一管理，促進農民增收、租戶安居

按照“政府引導、村民自治、公眾參與”的工作思路，在房屋租賃“旅館式”服務管理中充分激發村民參與自治的積極性和自我管理的能力，通過改善農村居住租賃房屋安全性和舒適性，打通租賃渠道，增加農民房屋租賃收益。

（1）規范制度標準守好準入門檻。根據相關制度，亭林鎮制定《亭林鎮宅基地房屋租賃管理辦法（試行）》，重點圍繞租賃房屋消防安全、治安安全等規范要求，禁止不符合安全標準的租賃房屋進入租賃市場。

（2）搭建管理架構突出村居自治。建立“街道實施、村居落實、房東房客參與、齊抓共管”的管理架構，理清政府、職能部門、村委會、房東、承租人的職責，以村為基本單位，各村居將房屋租賃和流動人口服務管理的相關責任、要求納入自治體系范疇，充分收集村民意見和建議，召開村民代表大會，表決通過《農村宅基地房屋租賃管理辦法》并寫入村規民約。

（3）依托“總臺”集中統一服務。把一間間分散的租賃房屋作為“虛擬旅館”的一個樓層、一間客房，每個村綜治中心設立一個集“租房審核、信息采集、監督檢查、情況報送”等基本功能于一體的“旅館式服務管理總臺”，做好“租房安全審核、指導合同簽訂、租客登記注銷、日常監督管理、安全隱患整改”等五個環節工作。參照旅店“人來登記、人走注銷”的管理模式，租客通過“旅館總臺”登記辦理入住手續，離開時辦理注銷手續，便于村、駐村民警以及公安機關從源頭實現對流動人口信息管理和實時掌握租賃情況，及時收集各種信息。此外，“旅館總臺”提供租賃合同簽訂，安全防范教育以及流動人口登記、辦證等服務。

（4）分級管理與社會力量巡查。根據租賃房屋的建筑、消防、治安安全狀況，實行綠、黃、紅“三色”等級管理。在整合村綜治網格員、戶口協管員、專職巡防等力量的基礎上，發動房東、承租人組建租賃房屋專兼職管理隊伍，將流動人口和居住租賃房屋排查、安全檢查內容納入網格管理日常工作，對綠牌每季度巡查檢查1次，黃牌每個月檢查1次，紅牌督促房主提升安全意識，改善租賃房屋安全基礎設施，做到租賃房屋基礎信息常采常新，安全隱患及時發現。

3.以依法治理為保障，推行“疏堵結合”管理機制，凈化勞務市場環境

在勞務市場治理中，通過“疏導結合”的管理機制，規范勞動就業市場，增強人民群眾“樂業”的獲得感和安全感。

（1）政府主導治理“堵”源頭。鎮綜治辦牽頭，勞動監察、市場監管、城管、公安、市容和拆違等多元主體參與“黑中介”整治聯合執法檢查，以告知、執法等手段，從源頭上壓縮“黑中介”生存空間。

（2）調動社會力量“疏”渠道。發揮政府公益性招聘平臺作用，求職高峰期舉辦大型公益性招聘活動，常態化開展周末人才市場招聘會、職業介紹見面會，拓寬外來人口就業渠道，增強求職的便利性。

（3）優化勞務環境“重”規范。制訂《亭林鎮勞務中介公司評分表》，根據評分將優秀的勞務公司推薦給用人單位，引導市場良性發展;積極引導全鎮勞務公司集中場地辦公，解決勞務中介有“市”無“場”的難題，為外來務工人員獲取求職信息提供一個規范、有序、安全的勞務環境和平臺。

（4）“以業控人”落實企業責任。將日銘、雙匯等用工量大的企業吸收為綜治委成員單位，按照“誰主管誰負責、誰雇傭誰負責”原則，落實單位管理責任，規范企業流動人口登記、證件發放、信息采集和宣傳教育等工作，做到“來登去消”管理。

四、流動人口服務型治理的啟示

亭林城鄉接合部作為超大城市中典型的流動人口聚集地，通過“旅館式”服務彌補了高流動性帶來的信息“鴻溝”和管理“真空”，有利于從源頭上減輕流動風險的不確定性，增強治理的預見性、預警性和防范能力，而其突出民生的治理理念則為提升流動社會治理效能插上了助力的“翅膀”。

1.樹立改善民生的服務理念

正確看待外來流動人口和城市發展的辯證關系，要認識到外來流動人口對流入地經濟社會發展的貢獻，樹立正確的服務理念，堅持以人民為中心，抓實租賃房屋服務管理，為流動人口提供人性化服務，保障流動人口的權益，幫助解決實際生活需求，讓其在獲得高質量的安全服務的同時享受到實實在在的經濟收益，增強了流動人口對居住地的歸屬感，幫助其更好地融入所在城市。

2.轉變治理理念，突出服務功能

社會治理一味追求“堵”和“運動式治理”只能治標不能治本，必須采取“疏堵結合”的方式，變單純管理手段為服務為主，形成政府引導、村民自治、社會參與的社會治理氛圍，這正契合了流動人口管理由單一防范管制向全面綜合服務管理過渡的發展趨勢。

3.豐富治理主體，實現多元共治

“旅館式”服務的“自治”模式以整體性思維和系統性思維調動了流動人口、用工企業、城市社會和政府部門等多主體力量之間的協同，尤其是將租賃戶納入監督巡查隊伍，突出了流動人口在居住地的主人翁地位，有利于實現多元主體之間的社會融合，打造共治共建共享的治理新格局。

4.利用技術手段做好風險預警

亭林城鄉接合部將流動人口管理系統與房屋租賃系統對接，實現流動人口管理網、房屋租賃系統“二網合一”，通過信息化和智能化為有關部門提供精準信息，建立起全流程、全主體、可追蹤的預警防范機制，加強了流動人口治理主體間的信息資源共享，有效掌握風險狀況與變化趨勢，為風險決策提供科學依據。

注釋：

①陶霞飛：《流動人口社會工作的效能、邊界與推進路徑——基于社會工作機構與社會工作者視角的實證研究》，《四川理工學院學報（社會科學版）》2019年第3期。

②關信平：《中國流動人口問題的實質及相關政策分析》，《國家行政學院學報》2014年第5期。

③段成榮等：《當前我國人口流動形勢及其影響研究》，《山東社會科學》2017年第9期。

④木永躍：《超大城市流動人口社會風險及其治理》，《新視野》2018年第6期。

⑤木永躍：《流動人口社會風險管理研究范式的革新》，《上海行政學院學報》2019年第3期。

⑥馬愛榮：《我國城鎮化進程中流動人口社會管理的研究進展》，《中國集體經濟》2015年第30期。

（作者單位：中共上海市委黨校公共管理教研部）

（責任編輯 王 玉）