海事機構在船舶污染清除中面臨的難題及建議
——以“達飛佛羅里達”輪案再審判決要點為視角

高 寧

“達飛佛羅里達”輪案再審判決，明確了長期困擾海事機構、清污公司、司法機關的一些法律法規適用及解釋問題，對于統一裁判標準、明晰各方權利義務、順暢船舶污染清除機制具有重要意義，對行政、司法機關均具有較強的指導意義。

一、“達飛佛羅里達”案再審判決要點

該案具有涉外因素，優先適用《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》（以下簡稱《2001燃油公約》），再審判決要點如下：

一是對船舶污染清除中清污方索賠主體地位予以明確。在船舶污染清除活動中，依據《2001燃油公約》第一條第七款關于“預防措施”的定義和第九款關于“污染損害”的定義，明確了清污方自行主張清污費用的訴訟主體地位。

二是對海事機構應急處置費用及其限制性海事賠償請求予以明確。對發生船舶污染事故后海事機構采取的“預防措施”及其合理性應急處置費用予以確認，判定風險評估、油污搜尋、模擬預測、監視監測、油樣對比、應急保障等產生的費用屬于限制性海事賠償請求，從所設基金中按比例受償。

三是對船舶碰撞中“非漏油船”是否承擔責任及其履行方式予以明確。對《2001燃油公約》《侵權責任法》《海商法》有關條款予以分析，明確漏油船承擔100%賠償責任，非漏油船按照碰撞責任比例承擔賠償責任。

四是對船舶碰撞事故中的救助與清污認定標準予以明確。對上海打撈局派出的3艘船舶，從海事機構搜救任務協調書、船舶功能特點以及作業行為進行判別，明確了救助、清污行為的定性及認定標準。

五是對船舶污染清除中的清污費用標準問題予以明確。對當事人沒有協議或約定的情形下，SCOPIC費率（保賠協會特別補償條款）是否可以適用問題予以闡述并確定適用情形。

二、對海事機構船舶污染清除的積極意義

“達飛佛羅里達”輪案的再審判決，對海事機構船舶污染清除工作將會產生深遠影響，對有效履行保護海洋環境職責具有積極意義。

一是能夠提升海事機構組織清污效能。海事機構在船舶污染清除中依據職責和行為定性，大概可分為“自主清污不越位、組織清污不缺位、強制清污不錯位”[1]，依此判決看有涉外因素的船舶污染清除中，海事機構通過組織清污即可實現即時清污的目的，大大減少了強制清污代履行實施的必要性，對減少行政審批環節、提升清污效能具有重要意義。

二是有效減少海事機構所涉清污費用索賠糾紛可能。判決明確了清污方訴訟主體地位，減少了海事機構在船舶污染清除中因清污費用索賠問題所涉糾紛的可能性，清污方能夠自行主張清污費用，且非漏油船根據過錯責任承擔賠償責任也更有利于清污費用獲取，使有涉外因素的船舶污染清除機制更加順暢。

三是明確保障海事機構清污應急處置各項費用。對海事機構組織清污過程中采取的各項應急處置費用予以認定，尤其是安全技術咨詢、保險公估公司評估費用的認定，對于海事機構進行調查并完成調查報告提供重要技術支持，各項費用納入清污費用并列入賠償基金，有利于海事機構全面有效組織開展清污工作。

三、海事機構在船舶污染清除中仍然面臨的難題

“達飛佛羅里達”輪案牽涉海事機構、打撈局、清污單位、漏油船和非漏油船公司，對涉外船舶污染清除諸多法律關系予以了明確，具有很強的指導意義。但一個案例的判決不足以對所有情形予以明確，不能化解海事機構仍面臨的諸多困惑和難題，尤其是對無涉外因素船舶污染清除法律適用問題。

筆者認為，當下海事機構在船舶污染清除中仍面臨以下難題：

1.對無涉外因素船舶油污清除中清污方的索賠主體地位及依據問題

以晟敏公司為例，該公司在“達飛佛羅里達”輪案（有涉外因素，發生于2013年，再審判決2019年）中清污費用的訴訟主體地位得到浙江省高院、最高院的認可和支持，但在“中恒9”輪案（無涉外因素，發生于2016年，二審判決2018年）中，該公司清防污行為卻被武漢海事法院和湖北高院認定為海事行政強制，不能以自己名義主張，不具備訴訟主體地位①湖北省高級人民法院民事裁定書（2018）鄂民終604號。。涉外因素清污費用適用于《2001燃油公約》，對“在事故發生后，為防止或減輕污染損害而由任何人采取的任何合理措施”均可以主張清污費用；無涉外因素清污費用不能適用該公約，依據《民法總則》《侵權責任法》等國內法關于侵權之債和合同之債法律關系分析，在界定清污人與污染方之間法律關系方面存在不同的觀點和做法。鑒此，清污方訴訟地位及實現方式仍存在較大不確定性，不利于社會清污力量的發展，更不利于海事機構船舶污染清除的組織活動。

2.對海事機構組織清污與強制清污的界定及定性問題

在“達飛佛羅里達”輪案再審判決中，有“上海海上搜救中心向上海鑫安船務有限公司發出救（2013）第20號搜救任務協調書”②最高人民法院民事判決書（2018）最高法民再368號，最高院補充查明事實部分。的表述，也有“根據中國海事行政主管機關的指令派遣案涉船舶參與防污清污應急處置行動”③最高人民法院民事判決書（2018）最高法民再368號，二審法院審理認定事實部分。的表述，遺憾的是在判決中沒有對其區別予以分析。前者表述為“協調”，字義體現海事機構協調清污力量組織清污，是否參加及如何參與清污方有選擇和決定權；后者表述為“指令”，字義為海事機構發布行政命令，清污方沒有是否參與的選擇和決定權。兩種情形下，不論對海事機構還是清污方實體權利義務均會產生不同影響，如把“指令”認定為強制清污代履行的話，其清污費用是通過法院訴訟主張還是申請法院強制執行，是否是限制性海事賠償請求等諸多問題尚需明確。實踐中，多數海事機構在船舶污染清除中沒有明確區分“協調”和“指令”，采取下達強制清污代履行決定的更是少之又少。

3.對海事機構在船舶污染清污中應急處置費用保障問題

再審判決認定海事機構主張的鑒定、監測、化驗以及安全評估費用為限制性海事賠償請求，參與污染方設定的責任限制基金分配，鑒于清防污費用的金額往往較大，可能使海事機構應急處置費用難以得到足額保障?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h境管理條例》第55條規定了海事機構應急處置必要費用的優先受償，但與《海商法》《海事訴訟特別程序法》缺乏有效銜接，“《海商法》未規定海事局應急處置費用是否優先受償，《海事訴訟特別程序法》規定的其他有關法律并不包括行政法規，無法適用《防治船舶污染海洋環境管理條例》的規定”[2]。鑒此，如果海事機構在船舶污染清除應急處置中因考慮后續費用而縮手縮腳，必然影響清污效能。

四、完善海事機構船舶污染清除的工作機制及立法建議

完善海事機構污染清除機制，需要在破解制約現狀難題的基礎上，通過完善立法提供支撐，形成涉內涉外統一的船舶污染清除機制，才能夠有效發揮海事機構職能，形成船舶污染清除合力。

1.持續加強船舶污染應急能力建設

《防治船舶污染海洋環境管理條例》第5條明確了地方政府對船舶污染應急能力建設規劃和落實的地位及責任，實際上普遍存在落實不到位現象，因此要進一步落實法律法規要求，加大國家應急能力建設，同時鼓勵和支持社會應急能力建設。海事機構協同地方政府加強溢油應急設備國家庫、地方庫建設，優化管理機制，提升使用效能。優化船舶污染清除協議機制，發揮協議單位應急響應作用，探索港口碼頭污染防治聯合體建設，持續提升應急處置能力。

2.明確船舶污染應急處置費用優先受償

建議提升立法層級，將《防治船舶污染海洋環境管理條例》第55條規定關于船舶污染應急處置費用優先受償的規定寫入《海洋環境保護法》，并以《海商法》修訂增加“油污損害賠償”專章契機，將優先受償權納入，為海事機構應急處置費用提供保障。

3.統一船舶污染清除費用索賠機制

統一機制，既可以體現組織清污和強制清污下清污費用標準的統一，也為海事機構高效、有序組織清污提供保障。建議借鑒《2001年燃油公約》中第1條第7款中關于“預防措施”的規定，通過修訂《海洋環境保護法》賦予參與污染清除“采取的任何合理措施”的任何人清污費用訴訟主體地位，形成涉內、涉外統一的船舶污染清除索賠機制。

4.細化組織清污和強制清污的實施條件或標準

按照行政合理性原則和比例原則要求，實施污染應急處置部門進一步細化組織清污和強制清污的實施條件或標準，防止超出客觀情況和合理需要，過度使用救助、清污船舶、人員和設備，這是對污染方合法權益的應然保護，也是確立我國航運大國地位、提升政府形象的必然要求。

5.破解船舶污染清除費用標準難題①

①在政府簡政放權、強調市場主體地位背景下，污染清除費用標準本不應由政府部門干預，但實踐中船舶污染海洋環境防治政府職能的履行在政府自主力量不足的情況下，往往依靠社會清污力量。為理順機制和支持社會清污力量，需要對污染清除費用標準加強引導和采取必要的干預措施。

清污方清污費用得不到賠償，不利于社會清污力量的發展和清污活動的組織，海事機構亦可能成為索賠對象。應盡快推出與國際接軌的船舶污染清除費用標準，如下途徑可以探討：一是借鑒一些地區做法將費用標準納入區域海上船舶溢油應急計劃方式明確轄區油污清除費用標準；二是通過行業協會形成符合本地區實際的指導性船舶污染清防污費用標準；三是最高人民法院以判例、審判指導或會議紀要方式明確清污費用適用及判定標準等。