《壓載水公約》履約難點及對策

宋朋飛

一、背景介紹

船舶運輸是全球物流鏈的重要組成部分，在運輸貨物期間，有害的生物和病原體通過壓載水被引入其他國家海域。長期以來，海洋生物入侵一直被認為是海洋生態環境的幾種重大威脅之一，對生物多樣性和海洋生態系統產生了重大不可逆轉的影響。研究表明，截至2014年，已有24種魚、蝦、貝、藻類等海洋生物，8種病菌，21種赤潮生物，16種污損生物進入渤海。某些外來海洋生物入侵已對局部區域造成嚴重破壞，導致當地物種消失、生態結構失衡。[1]

為解決這一問題，國際海事組織制定了《2004年國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》（簡稱《壓載水公約》），并于2017年9月8日生效。由于問題的復雜性（涉及生物學、機械和電氣工程、船舶建造等多個學科）以及各方經濟利益的影響，公約經過很長時間才最終通過并生效，這也預示著公約的有效實施會經歷艱難的歷程。

二、履約難點

1.取樣和分析

壓載水的取樣和分析是履約重點，也是阻礙港口國監督進行詳細檢查的主要原因。

首先，目前公約的G2導則為主管機關提供了針對D-1標準和D-2標準的技術取樣程序，但G2導則很多規定較為模糊，例如，對于樣品的取樣量、保存方法和時間、指標性分析的閾值以及超出閾值范圍多少后采取詳細分析方法都沒有明確規定。由于缺少具體的、可操作的標準和指南，執法人員在對船舶檢查過程中往往不對壓載水取樣或者用不正確的方法取樣，導致下一步對壓載水的檢測無法有效開展[2]。

其次，根據《壓載水公約》下的港口國監督指南，在檢測壓載水符合D-2標準之前，導則建議港口國監督對排放的壓載水進行指示性分析，以此作為確定船舶是否具有潛在不合規性的第一步措施[3]。然而與國際海事組織其他公約要求的檢測（如污油水檢測和燃油含硫量檢測）相比，壓載水檢測因涉及對生物的檢測而更加復雜。目前，檢測設備還不夠完備，對于活體微生物的檢測技術在實際應用中還存在問題，例如流式細胞術是目前壓載水檢測準確度高、速度快的檢測技術，但檢測費用昂貴，且設備體積大而無法實現便攜式實船檢測，另外設備的使用依賴專業的技術人員，因而很難進行推廣使用[4]。

最后，壓載水分析實驗室較為缺乏，有限的設施和資源無法支持全國的壓載水檢測，很多檢測機構只能完成D-2標準要求的部分檢測，主要針對人類健康標準的指示生物進行檢測，而且，水樣的存儲和運輸直接影響壓載水檢測結果的準確性。目前，由于取樣和分析方法仍在研究中，樣品的處理和儲存將隨具體的分析方法而變化。

2.港口國監督

公約的第9、10和11條規定了港口國監督的權力，港口國可以對外來船舶壓載水文書和設備進行檢查，對壓載水取樣和分析，從而確定船舶是否符合公約規定。然而，港口國監督在公約的實施方面仍然面臨一些困難。

首先，港口國監督目前主要針對證書、記錄和壓載水管理系統的使用和維護進行檢查，這遠不足以有效實施公約。而且，取樣和分析手段不完善使港口國監督無法對潛在的不達標船舶進行詳細檢查。

其次，船公司和船員認識不到位，缺乏經驗。截至2019年6月30日，東京備忘錄確定的壓載水公約方面的缺陷總數為1 990項，其中我國在加入公約后不到半年時間的缺陷總數即為607項，這表明許多船舶沒有為履約做好充分準備。

最后，壓載水取樣和分析較復雜，需要較長時間。當檢測結果顯示違規時，船舶已經離開港口并且不會在短時間內返回港口，這阻礙了港口國監督的有效履約。

3.港口接收設施

G5導則建議將壓載水接收設施安裝在港口，該港口應能接收船舶的壓載水和沉積物，以免對環境、人類健康、財產和資源造成危害。盡管公約中對這些設施沒有強制性要求，但接收設施在某些情況下是必要的。例如，如果船舶違反公約規定，港口國監督可命令船舶離開港口，或在某些區域更換壓載水，或排放到可用的接收設施。另外，有些小型船舶條件不符合壓載水管理系統的安裝要求，而老舊船舶可能隨時被拆除并退出市場，因此許多船東不打算安裝壓載水處理裝置，壓載水接收設施將為這些船東提供經濟的租賃方式，從而最大限度地延長船舶的使用壽命。

港口接收壓載水主要面臨四個方面的挑戰：第一，目前國內港口還沒有接收設施。由于該公約在我國生效不久，許多船舶仍然按照D-1標準處理壓載水，壓載水接收設施需求不大。2024年以后，當符合公約的船舶都必須使用D-2標準時，船舶對大型港口的接收設施的需求將會增加。第二，船舶缺乏標準連接設備來連接岸上的接收設施。第三，如果使用接收設施，船舶需要安裝額外的管道和設備。第四，船舶帶來的沉積物中均含有異源微生物，若處理不當，這些微生物可能會引發生態環境破壞或者港口疫情等問題。

三、對策與建議

在文獻綜述和上述分析的基礎上，提出以下幾個方面的建議：

1.取樣和分析

取樣和分析是海事部門履約面臨的一個主要難題。作為締約國，應做好以下工作：首先，海事部門應以G2導則為依據制定壓載水取樣的國內標準，標準應規定具體的、具有可操作性的取樣步驟，使執法人員使用統一的取樣設備，采用統一取樣方法，從而保證取樣的準確性。其次，海事部門應積極與制造商、檢測機構、相關院校和船級社進行D-2標準研究，確保授權的壓載水樣品檢測機構具備相應的專業能力，并鼓勵檢測機構擴大在各個港口的覆蓋范圍，使壓載水樣品可以方便快速地進行檢測[6]。目前，上海海洋大學船舶壓載水檢測實驗室已獲得USCG認可資質，且壓載水快速檢測設備技術也逐漸成熟，為我國履約提供了有力的技術支撐。最后，為了保障國內制造商和航運公司的利益，海事部門應積極參與公約的后續修訂，聯合相關部門開展研究，以實驗結果為基礎，向國際海事組織遞交提案。

2.港口國監督

海事部門依據《壓載水公約》對來港船舶進行港口國監督檢查，并處罰違法船舶。目前，壓載水檢測分析手段并不成熟，但隨著技術的不斷更新，檢測技術將逐步趨于完善。海事部門現階段工作的重點是對文書和設備的檢查，從而確保船員按照公約規定使用并保證壓載水設備的正常運行[5]。首先，由于壓載水設備較新且結構復雜，海事部門需要梳理執法中遇到的困難和疑惑以及總結壓載水現場檢查的經驗，開展對壓載水文書和設備的檢查方面的培訓，為全面實施D-2標準做好準備。其次，針對船舶在壓載水履約方面缺陷較多的情況，海事部門可推出類似于油類記錄簿的、統一樣式的壓載水記錄簿和記錄標準。再次，監督航運公司和船舶進行壓載水處理合規性評估和自我評估，包括證書、記錄、壓載水管理培訓和熟悉壓載水管理系統的維護和操作[7]。最后，港口國之間的信息交流對于應對潛在的違規船舶至關重要。港口國監督部門可將違規船舶的相關信息發送到船舶的下一個港口國監督部門，協同合作打擊違規船舶。

3.港口接收設施

在港口接收設施建設方面提出以下三點建議：

第一，由于缺乏壓載水設施建造經驗，海事部門、船級社、造船廠和港口等相關方之間的合作至關重要。各方應在公約G5導則的指導下開展前期調研工作，包括造船廠和潛在的接收設施位置確定、技術標準制定、船舶改裝風險評估和環境評估等。隨著更多的船舶被要求符合D-2標準，且壓載水處理裝置的成本較高，小型船舶和老舊船舶更傾向于使用接收設施。應鼓勵港口和企業建立相應的港口接收設施，為船舶提供更好的服務，同時也可以提高港口的競爭力。更多船舶選擇使用接收設施，也會為港口和企業帶來良好的經濟效益[8]。

第二，為解決港口接收設施連接問題，G5導則建議接收設施應提供符合公認標準的船岸連接，例如《油船主管路及相關設備的建議》。該標準最初是為油輪制定的，但文中的一般原則可以應用于其他船型上的壓載管路連接，特別是與法蘭連接方法相關的部分。

第三，港口接收設施接收的沉積物必須得到妥善的處置與保存，并禁止在海域直接排放。沉積物應經過預處理后送到危險廢物管理單位進行最終處理。對于沉積物的監管，海事部門應作為牽頭單位聯合港口口岸局、環保局、城建局等多家單位實施沉積物接收、轉運、處置監管聯單及聯合監管制度。各參與部門協調配合，實現船舶壓載水沉積物接收、轉運、處置各個環節的全程閉環監管。

4.立法

作為一部新的公約，《壓載水公約》的實施目前還缺乏國家層面的法律支持。我國應建立防止外來物種入侵的法律，為相關部門提供執法依據，統籌全國執法力量防止外來物種入侵。同時，海事部門必須及時關注公約的修正，并針對公約在我國實施中出現的問題進行深入研究，為立法提供參考。此外，海事部門要積極宣傳相關要求，使船舶做好更充分的準備，以減少因延誤或滯留給船舶造成的損失。

四、結論

防止有害物種入侵對于保護海洋生物多樣性和環境至關重要，《壓載水公約》為此提供了法律約束。但由于海洋生物問題的高度復雜性以及相關方的準備不充分導致法規不完善、設施不完備、技術不成熟和監管手段單一，加大了履約的困難。建議國內相關方加強在立法和技術方面的合作，為有效履約掃清障礙。