農村基層治理現代化的創新發展

王能引，朱鳳琴

(合肥學院 馬克思主義學院，安徽 合肥 230601)

農村基層治理現代化是我國社會主義現代化建設發展的題中應有之義。推進農村基層治理現代化建設，有助于建立和完善農村現代治理體系，積極應對新型城鎮化發展新趨勢，實現農村社會建設協調有序發展。加強和創新農村基層治理，不僅是我國社會發展的一項重要內容，也是我國推進社會治理體系和治理能力現代化的重要基礎。黨的十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進治理體系和治理能力現代化?！盵1](P3)黨的十九屆四中全會再次提出社會治理是國家治理的重要方面，并強調：“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務?！秉h中央的決定為我國新時期社會治理的發展指明了新方向，將有助于我國社會治理發展向更深更實推進。

一、農村基層治理現代化是社會發展的必然趨勢

(一)時代變遷加快了社會治理模式的轉變

社會治理在我國社會發展中經歷了一個不斷變化的過程，在不同時期，社會治理模式呈現出不同的時代特征。改革開放前，由于實行“政社合一”的社會管理體制，社會治理基本上采用政府單一主體的社會治理模式，政府壟斷社會治理權力，其他社會組織和廣大民眾在社會治理中只能作為被治理的對象，在治理過程中難以發揮治理主體的作用。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟逐步建立和發展起來，社會治理模式也隨之發生了相應變化。這一時期，隨著社會主義市場經濟體制的進一步完善，社會轉型加速，社會結構不斷變化，“政社合一”的管理體制逐漸解體，政府不再是唯一的社會治理主體，社會組織在社會治理中的作用不斷得到加強，民眾的權利意識和責任意識進一步提升，參與社會治理的主觀愿望越來越強烈，社會治理主體多元的結構模式逐步形成。在這樣的背景下，社會治理體系開始由一元化的政府單一治理模式開始向多元主體的多中心治理模式轉變，并逐漸形成了主體多元的社會治理體系，有力推進了我國社會治理的現代化發展。

(二)改革創新為社會治理發展提供了重要推動力

2018年，我國憲法修正案把改革過程與革命和建設過程一道作為黨和人民團結奮斗的光輝歷程正式載入憲法。肇始于1978年安徽鳳陽小崗村十八戶農民“包產到戶”的壯舉，從此拉開了中國改革的大幕。經過四十多年的不懈努力，中國的經濟、政治、文化和社會發展等各方面均取得了卓越的成就，特別是近年來，以習近平同志為核心的黨中央更是把中華民族偉大復興作為黨和國家奮斗的目標，中國社會發展步伐進一步加快。然而，伴隨著我國社會主義現代化建設的快速推進，社會發展中存在的一些問題也逐漸顯現出來，社會發展不平衡、城鄉差距不斷擴大、農村社會發展相對滯后等一系列問題，已經成為制約我國社會發展的一個重要因素。如何破解當前社會發展所面臨的困局，關鍵還是要從問題導向入手，追溯問題產生的源頭，在現實的基礎上不斷深化改革。通過改革創新，不斷調整社會治理模式，逐步形成完善的農村基層治理體系，實現農村基層治理現代化，進一步加快農村社會現代化建設的步伐，推進農村社會發展快速進入現代化的軌道。

(三)社會轉型促進了社會治理理念的嬗變

改革不僅助推了我國經濟的快速發展，社會結構也因此發生了巨大的變化。在計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程中，政府的職能開始發生轉變，政府不斷簡政放權，其對社會治理權的壟斷逐漸被打破，市場機制在社會治理中發揮著越來越重要的作用。這樣，伴隨著市場在社會經濟發展中主體地位的確立，社會轉型進一步加快，社會組織和民眾的權利意識不斷加強，不同利益群體的利益訴求也在不斷上升。因此，在社會治理實踐中，一些原有的社會組織逐漸脫離政府的控制，并在市場經濟發展中開始發揮主體作用。與此同時，一些新的社會組織在社會轉型過程中不斷涌現出來，并逐漸發展成為社會治理主體的一部分。這些社會組織都有著一個共同的目標，就是希望在社會治理中更多地發揮治理主體的作用，以便更好地維護自身的權利和利益。不僅如此，在市場經濟發展的大背景下，廣大民眾也逐漸改變了過去計劃經濟時代“唯命是從”的被管理者角色，主體意識不斷強化，意志也越來越堅定，能夠擔負起社會治理的重任。由此，在農村基層治理中，隨著利益群體多元化格局的逐步形成，農村基層治理方式開始發生變化，政府單一主體的治理模式已經很難適應現代社會發展需要，社會組織的主體功能進一步加強，民眾在嘗到參與治理的甜頭以后，參與社會治理的積極性空前高漲。因此，在新的發展形勢下，農村基層治理的理念正在發生改變，主體多元的治理思想逐漸成為共識，多元主體治理結構模式正在形成，農村基層治理的現代化目標日益清晰。

二、農村基層治理現代化加快推進政府責任機制建設

(一)加快農村基層治理體制機制的創新

加強和創新社會治理，逐步實現社會治理結構的合理化、治理方式的科學化、治理過程的民主化，將有力推進國家治理現代化的進程[2](P164)。改革開放四十多年來，我國各項事業發展都取得了顯著的成效。但由于歷史和現實的原因，我國的改革還不完善，不同領域的改革差異性明顯，難以實現協調一致的發展。具體來說，我國經濟體制改革成果巨大，經濟發展突飛猛進，社會主義市場經濟體制正在建立和完善，有力推動了我國社會發展的現代化。然而，與此相對應，我國政治體制改革盡管也取得了一定的成效，但總體來看，仍然存在著一些亟待解決的問題，其中最主要的問題就是政治體制改革發展的速度相對緩慢，難以跟上經濟發展的步伐，對經濟社會的發展形成了一定的阻礙，不利于社會主義市場經濟穩步發展。因此，在社會主義市場經濟建設中，加強政治體制改革，推進政府責任機制建設，促進政府加快轉變職能，將會對社會治理現代化產生良好的推動作用。由此可見，在農村基層治理過程中，市場經濟的不斷發展促進了社會治理的變化，社會組織和民眾參與社會治理的主體意識越來越強，作用也越來越大，政府單一主體治理模式面臨的問題進一步凸顯。在這樣的背景下，加快農村基層政治體制改革，實現社會治理模式的不斷創新，構建多元共治的社會治理體系，能夠為我國經濟社會的發展提供重要支撐和強大動力。

(二)促進全能政府轉向有限政府

長期以來，在單一主體治理模式下，政府壟斷社會治理權，對社會事務實行大包大攬，無論事務大小政府都親力為之，儼然成了一個全能的政府。然而，全能政府的治理理念在社會治理實踐中并未達到理想的效果。究其原因，一方面，現代社會條件下，社會事務千頭萬緒，異常復雜，特別是在市場經濟建立過程中，社會轉型帶來的諸多不確定因素，使得社會治理難以形成有效的機制，政府面對復雜的社會治理事項，很多情況下只能頭痛醫頭、腳痛醫腳，難以形成全面有序的社會治理體系。另一方面，全能型政府治理模式下，政府治理能力有限，治理手段單一，缺乏靈活性，不能有效適應現代社會的發展需要。不僅如此，長期以來，由于農村基層政府壟斷社會治理權力，社會組織和民眾早已習慣于被管理者的角色，他們在社會治理中缺乏主體責任意識，參與社會治理的主動性不強，積極性不高，致使基層治理在民意表達方面存在著明顯不足。為此，加強農村基層治理現代化建設，最為關鍵的還是要從構建治理主體結構著手，要加快轉變農村基層政府單一治理主體地位，摒棄全能政府的思想，變全能政府為有限政府，積極發揮政府在社會治理中的引導功能，充分調動社會組織和廣大民眾參與社會治理的積極性。這樣，農村基層政府就能夠把更多的精力放到對農村基層治理的統籌規劃上，充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，提高社會組織和廣大民眾的治理主體意識，依據現代社會發展規律，不斷創新社會治理模式，提高農村基層治理的現代化水平。

(三)促進管制型政府轉向服務型政府

現代政府的實質是服務型政府。政府只有通過提供充足優質的公共服務，才能證明自己存在的價值和合法性[3](P97)。在傳統的社會治理體系中，農村基層政府在社會治理中擔負著管理者的角色，其主要職責就是為了提高國家財稅的汲取能力和維護社會的穩定。在當時的條件下，由于農村經濟發展水平不高，農村基層社會發展嚴重依賴政府的財政支持，為此，基層政府可以有效利用其對社會資源的壟斷地位，采用強制手段，加強對社會的管控。然而，隨著經濟社會的不斷發展，社會主義市場經濟開始建立起來，市場經濟的發展促進了社會管理體制的發展變化，政府的權威開始下降，特別是農村稅費制度改革以來，農村基層政府的主要職能逐步轉向維護社會秩序和提供公共服務等諸方面。不僅如此，社會主義市場經濟地位的確立，還有效促進了農村社會組織的發展，農村基層社會自治能力進一步加強。在這種情況下，農村基層政府在社會治理中的地位和作用發生了改變，社會治理的形式由過去自上而下的管制型模式逐漸向上下互動的服務型模式轉變，基層政府的職能回歸到服務民眾的本位。也就是說，基層政府的社會治理方式開始由管理轉變為服務。因此，強化政府的服務意識，擴大社會治理主體范圍，推動農村社會協調有序發展，自然就成了農村基層治理的首要任務。

(四)促進威權政府轉向法治政府

社會治理應當體現出法治化的特點。在政府單一主體的治理模式下，政府在社會治理中完全依靠政府的權威實行自上而下的統治，這種治理模式由于缺少與社會組織和廣大民眾的有效協調與溝通，難以體現民意，不能得到廣大民眾的積極有效支持，社會治理效果不佳，甚至一些地方政府的粗暴治理行為還會成為社會群體性事件爆發的導火索。然而，隨著我國改革開放的不斷深入，我國法治化進程進一步加快，社會治理也逐漸邁入法治化的軌道。從農村基層治理現狀來看，民眾的民主與法治意識不斷提高，這些變化使得農村基層政府希望通過管制手段實現治理目標已不現實。為了適應新農村建設發展需要，農村基層政府必須在法律制度的框架內，根據當前農村社會的發展現狀，制定出相應的社會治理措施，加快推進農村基層治理現代化。具體來說，農村基層治理要充分發揮政府的主導作用，加快推進社會組織的發展，增強社會組織的治理主體意識，進一步提高廣大民眾參與社會治理的積極性，在社會資源占有多元化的結構體系下，確保不同治理主體在法治框架內依法行使職權，最終形成多元共治的社會治理格局。

三、農村基層治理現代化創新機制建設

(一)政府治理理念的根本轉變

中國基層治理改革和轉型的主導性力量主要來自政府。因為中國基層政權組織一直是基層社會的權威性資源與配置性資源分配的中心，同時也是制度創設和變革或制度供給(定規矩和規則)的提供者，甚至是唯一的提供者[4]。一般來說，農村基層政府直接面對廣大農民群眾，在農村基層治理中擔負著上傳下達的重要職責，是國家治理現代化的重要參與者和實踐者。在傳統的社會治理模式下，農村基層政府作為國家政策在農村落實的執行者，采用“命令——服從”的單向度管控方式，強調政府在社會治理中的單一主體地位，使得其他社會主體在社會治理中的作用難以有效發揮。從社會治理實質來看，農村基層政府在社會治理中應當擔負著充分了解民生、掌握民意、積極反映民眾訴求的重要職責。具體來說，農村基層政府的主要職責應當是提高民眾的生活水平，表達民眾的政治意志，推動基層社會自治等。然而，從當前農村治理的現狀來看，農村基層政府在社會治理中仍然習慣于發號施令，服務意識不強，難以形成以民眾為中心的社會治理體系。因此，實現農村基層治理現代化，政府應當及時轉變治理理念，有效發揮政府在農村基層治理中的主導作用，把社會治理的重心放到服務民眾的主題上來，為民眾提供更加優質的公共產品和服務，這樣，農村基層治理才會走上正軌，并不斷推進農村社會的發展。

(二)社會組織和民眾主體意識進一步加強

農村基層治理現代化是推進農村基層自治、提高農村社會治理效果的重要條件。實現農村基層治理現代化，關鍵是要大力加強社會組織建設，發揮社會組織在社會治理中的主體作用。這就要求社會組織和廣大民眾在治理中，需要不斷強化主體責任意識，正確處理政府、社會和公民個人三者的相互關系，積極構建農村基層社會協同治理機制。一般來說，不同的社會組織代表著不同的利益群體，各種利益群體又有著不同的利益訴求。在農村基層治理中，只有充分發揮社會組織的治理主體作用，體現廣大民眾的意志，滿足廣大民眾的利益訴求，農村基層治理才能夠獲得民眾最廣泛的支持，社會治理才會具有真正的代表性，社會治理的效果也才能大大提高。由此可見，實現農村基層治理現代化，關鍵是要發揮社會組織和民眾在社會治理中的作用，提升他們參與社會治理的積極性，實現基層治理主體的多元化，創新治理手段，推動基層治理自治，進一步提高農村基層治理的實效性。從另一個層面來看，社會組織和民眾的廣泛參與，還能夠有效規范行政權力運行機制，實時監督政府權力的行使，有效推進社會治理的法治化和制度化。

(三)發揮市場機制在農村基層治理中的作用

市場機制是通過市場競爭配置資源的方式，即資源在市場上通過自由競爭與自由交換來實現配置的機制[5](P139)。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，市場機制在社會治理中的作用越來越大，其在資源配置中的決定性作用也越來越明顯。在現代社會條件下，加強社會治理，應當切實發揮好市場機制在資源配置中的決定性作用。理論和實踐都表明，市場配置資源是最有效率的形式[6](P146)。因此，在農村基層治理中，政府為了實現多元共治社會治理模式的發展要求，必須有效發揮市場機制在社會治理中的重要作用，尤其在公共產品和服務的供給方面，政府應當充分運用市場機制，加大向社會力量購買服務的力度。這樣，不僅避免了政府在社會治理中充當全能政府的角色，同時還可以通過市場競爭機制，使社會公共產品和服務的供給更加優質化，降低治理成本，提高治理的水平，從而達到更好的社會治理效果。另外，社會治理中市場機制作用的發揮，還能夠有效促進不同治理主體在平等基礎上進行協調合作，充分調動廣大民眾參與社會治理的積極性，從而實現社會治理主體的多元化發展。

(四)農村基層治理現代化的關鍵是實現農村基層自治

地方基層自治是公民參與公共事務、表達公民利益的起點[7](P242)。我國憲法第一百一十一條明確規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”從憲法的規定中可以看出，村民委員會擔負著農村基層治理的主要職責，而村民委員會的性質屬于村民自治組織，可見，村民自治才是農村基層治理的最主要形式。然而，從當前農村基層治理實踐來看，農村基層群眾自治組織還難以獨立承擔農村基層治理的重任，這一方面是由于我國農村基層治理長期實行政府單一主體治理模式，致使農村基層群眾自治組織發展緩慢，獨立性不強，異化現象嚴重；另一方面，由于民眾參與農村基層治理的積極性不高，權利意識不強，基層自治難以得到必要的響應和有力的支持，這必然會導致農村基層自治難以發揮真正效用，其象征意義遠遠大于實際意義。

如何解決上述問題，真正實現農村基層自治，推進農村基層治理現代化，關鍵還是要從農村基層治理體系的構建著手。第一，要進一步發揮政府的引導作用。在現代治理體系中，政府已不再是唯一的治理主體，在多元主體的治理體系中，政府只是眾多治理主體之一。在這種情況下，政府應當通過制定有效的政策措施，明確社會組織和民眾的治理主體地位，積極引導他們參與到社會治理中來，并切實做好對不同治理主體的協調整合，共同完成社會治理的職責。第二，要提高社會自治組織和民眾的主體責任意識。在現代社會治理中，加快轉變政府職能，促進社會治理由“政府本位”回歸“公民本位”，擴大公民社會在社會治理中的作用，實現社會治理主體多元化，必須加快社會組織建設。要通過培育各類社會組織，提高公民的參與能力和參與意識，保障公民參與社會公共事務管理的權利，促進社會自我管理和自治[8](P362)。農村基層自治更多的是依靠農村基層群眾自治組織行使自治權，基層自治組織應當廣泛征求意見，積極發動群眾，提高社會治理水平。這就要求政府必須不斷簡政放權，加大對基層自治組織的支持力度，還權于民，充分發揮基層自治組織在基層治理中的主體作用。第三，要加強市場機制在公共產品和服務供給中的作用。公共產品和服務的供給是農村基層社會治理的一項基本任務，也是農村基層社會發展的主要基礎。從現代社會治理來看，政府在公共治理時代不再是社會資源的壟斷性獨占者，更不是公共服務的唯一供給者。政府要轉變治理理念，進行角色轉換，從以前的服務供給者變為組織協調者[9](P151)。因此，在農村基層治理中，運用市場機制，為農村社會提供優質的公共產品和服務，能夠提高農村社會的發展水平，縮小城鄉差距，減少社會矛盾，促進社會協調發展，加快推進我國的社會主義現代化建設。