黨內監察制度建設的歷史考察與啟示

程增俊

(阜陽師范大學 馬克思主義學院，安徽 阜陽 236037)

一、黨內監察制度建設的實踐探索

黨內監察制度是加強黨的建設的核心要素之一，黨成立之初就十分重視黨內監察制度建設，并成立了專門機構。隨著黨的成長壯大、革命斗爭和情勢發展需要，黨內監察制度建設經歷了逐步形成和完善的過程。

(一)中央成立監察委員會，為黨內監察制度的初步建立奠定了基礎

1927年4月，黨的五大在革命遭受嚴重挫折的狀態下召開的，為鞏固黨的團結和體現黨的權威，中央政治局會議通過了黨的第三次修正章程議決案。這個議決案共12章85條，其中關于黨的監察委員會，共4條，逐一說明了成立黨的監察委員會的目的、權利義務、執行邊界等，規定在全國代表大會、省代表大會選舉中央和省監察委員會；中央及省監察委員，必須參加中央和省委員會議，只有發言權沒有表決權。中央及省監察委員會的決議，必須征求中央及省委員會的同意，才能生效與執行。如遇意見不一致時，則移交聯席會議決定，如果還不能解決的，則移交高級監察委員會解決[1](P151-152)。對于不執行上級決議及其它破壞黨的行為的，對黨部的處罰有警告、改組或重新登記(解散組織)3種；對黨員個人則是警告、黨內公開警告、臨時取消工作、留黨察看、開除黨籍5種[1](P152)。當時因處在反革命政變、轉入秘密狀態和組織上的改變等，中央監察委員會一直未能正常開展工作。

(二)中央建立審查委員會，這是黨處在特殊時期設立的帶有監察職能的機構

1927年8月，中央召開緊急會議選舉臨時政治局，為適應黨的秘密狀態和嚴守黨的紀律，會議通過了《黨的組織問題議決案》，決定立即在每一黨部委員會之下，建立系統的審查委員會，以審查各該黨部的黨員是否有不可靠分子[1](P304)。黨的六大為適應革命情勢需要，對黨章作了進一步修改，專設審查委員會，明確其職責為監督各級黨部的財政、會計和各機關的工作[2](P480)。關于違紀問題，黨員有各種形式的指責、警告、公開指責、臨時取消其黨的重要工作、開除黨籍或予以相當時間的留黨察看。團體則是指責、指定臨時委員會、解散組織和黨員重新登記等[2](P480)，與前述的制度約制顯然有所不同。1933年9月，中央為防止黨內有違紀及官僚腐化等問題發生，在新通過的決議中指出：在黨的中央監察委員會沒有正式成立之前，設立中央黨務委員會，各省縣最近在召集的省縣級黨代表大會時，可選舉省縣級的監察委員，成立各省縣級的監察委員會[3](P340)。并規定中央黨務委員會以黨齡在5年以上的黨員5—7人組成，區一級暫不設立監察委員會[3](P341)。1934年1月，黨的六屆五中全會對目前的形勢與黨的任務進行了深刻分析，選舉成立了新的中央黨務委員會。至此，全黨系統的黨內監察機構初步形成。

(三)中央領導集體的成熟，黨內監察制度建設更加規范化和系統化

1938年11月，黨的擴大的六屆六中全會通過了3個決定，涉及中央委員會工作規則與紀律、各級黨部工作規則與紀律以及各級黨委暫行組織機構的決定，其中關于各級黨委暫行組織機構的決定，明確了黨的監察委員會的職權，作了五項具體規定：監督各種黨的機關，黨的干部及黨員的工作與對于黨的章程決議之正確執行；審查黨的各種機關之賬面；管理審查并決定對于違反黨章黨紀之黨員的處分，或取消其處分。審查并決定所有要求恢復黨籍或重新入黨者之黨籍。監察黨員關于破壞革命道德的行為[4](P772)。這與以前的監察制度相比，從政策落實、財務審查、黨員管理到革命道德等領域，監察的職權范圍明顯拓展了。黨的七大通過的新黨章，進一步加強了黨的監察制度建設。新黨章取消了黨的審查委員會，并在第八章專列“黨的監察機關”，規定黨的中央委員會認為必要時，成立黨的中央監察委員會、各地方黨的監察委員會[5](P133)。并且規定了中央和地方監察委員會的任務和職權，是決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴[5](P133)。并規定了對整個組織和黨員的違紀處分，分別是“指責；部分改組其領導機關；撤銷其領導機關并指定其臨時的領導機關；解散整個組織，并進行黨員的重新登記?！盵5](P134)對黨員則是：“當面的勸告或警告；當眾的勸告或警告；撤銷工作；留黨察看；開除黨籍。”[5](P134-135)相較過去，處分的類別更加細化、完善和具體。

二、黨內監察制度建設的完善發展

中華人民共和國成立后，黨所處的執政地位、執政任務、執政環境和黨的隊伍狀況發生了根本性變化，如何解決面臨的新情況和新問題，保持黨的先進性和純潔性，制定更加完善有效的黨內監察制度，迎接“進京趕考”，就顯得尤為迫切和重要。

(一)成立新的中央監察委員會，著力構建黨政群相結合的監察體系

1949年11月，為加強黨的建設，中央頒布了關于成立中央及地方各級黨的紀律檢查委員會的決定，審查、處理和懲辦了一部分違法違紀和犯有各種嚴重錯誤的黨員，維護黨的紀律權威，鞏固和純潔了黨的組織，保證了建國初期黨的各項具體方針政策的正確執行。1955年3月，黨的全國代表會議通過的新決議，認為目前黨的各級紀律檢查委員會的組織、職權，已不能適應階級斗爭新時期加強黨的紀律的任務。因此黨的全國代表會議決定成立中央和地方黨的各級監察委員會，代替中央、地方黨的各級紀律檢查委員會并對新成立的監察委員會的工作任務、范圍、權限和領導體制進行了界定[6](P116)。黨的八大通過了新黨章，對黨的中央、地方監察委員會的任務作了規定，要求經常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產主義道德、國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控訴和申訴等[7](P289)。這里取消了對組織的處分，簡化了對黨員處分的規定。黨員如果違反黨的紀律，“分別給以警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍的處分”[7](P277)。認為以前“把勸告作為一種處分是不適宜的，把警告分作當面和當眾兩種也有許多不便。對于黨組織的處分，實際上完全可以用對于黨員的處分來代替?！盵7](P135-136)1962年9月，黨的八屆十中全會通過了關于加強黨的監察機關的決定，共4條，包括擴大名額、加強對同級監察委員會的領導、定期討論工作、加強對同級國家機關黨員的監督工作等。要求“黨的各級監察委員會和全體監察工作人員，必須嚴格地按照黨的章程辦事，模范地遵守黨的紀律和國家的法律、法令”等[8](P483-485)。這是黨內監察制度完善發展的又一次新嘗試。會后，中央監察委員會派出36個監察組常駐國家各部委和各中央局，了解所在部門及直屬單位黨員執行黨的路線方針政策和遵紀守法情況；受理黨員、群眾的控告和申訴，同時查處所在部門黨員違紀案件?？傊?，這一時期黨內監察制度不斷完善，監察任務時有調整，職權不斷擴大，有效維護了黨紀政紀和黨群關系。

不過，這一時期黨內監察制度設計還存在一些不足。比如黨內監察機關地位較低，職權較小，其后由于黨內指導思想出現干擾，特別是“文化大革命”十年，使得業已建立的黨內監察制度遭到破壞，中央監察委員會被撤銷，中華人民共和國成立以來幾經努力形成的監察機構和監察制度幾乎廢止。黨內監察制度的延續、威權和執行受到極大的損害。

(二)重構黨內監察機構和制度體系，黨內監察制度建設得到全面恢復和發展

“文化大革命”結束后，黨的各項工作百廢待舉，黨內監察工作暫由各級組織部門負責。十一屆三中全會之后，黨的各級監察機構相繼成立，黨內監察工作得到全面恢復和發展。1979年1月，陳云在講話中指出：中央紀律檢查委員會的基本任務“就是要維護黨規黨紀，整頓黨風。”[9](P40)4月，中央紀律檢查委員會又聯合中央組織部下發了《關于建立健全各級紀律檢查機構的意見》，重構起了黨內專門監察機構。1980年2月，黨的十一屆五中全會討論通過了《關于黨內政治生活的若干準則》。這就與黨內法規、紀檢制度和黨的工作制度等一起，完善了黨內新的監督制度架構。1982年9月，黨的十二大通過的新黨章，對紀律檢查委員會的機構設立、工作任務以及工作權限作了一些新的規定。1987年7月，中央紀律檢查委員會下發了《關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定(試行)》，對紀律監督的任務、內容、監督者與被監督者的權利以及領導體制等有了更具體的規定，從監督權力延伸到黨風黨紀，擴大了監督范圍。

在加強黨內監察的同時，1986年底，黨又重新恢復和確立了行政監察體制，設立監察部。1990年12月，國務院發布《中華人民共和國行政監察條例》。黨的十四大通過的新黨章對黨內監督作了一些適當的修改，探索圍繞權力監督，構建以黨章為核心，黨內條例為重點，各層次決定、決議為基礎的制度體系，為黨內監察制度完善奠定了堅實的基礎。1993年1月，中紀委、監察部合署辦公，履行黨的紀律檢查和行政監察兩項職能。這是我國監察制度和體制的一項重大變革。1997年2月，中共中央辦公廳轉發了《關于重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》[10](P350)，旨在進一步健全和加強黨內監督制度。2003年12月，中央在關于印發《中國共產黨黨內監督條例(試行)》的通知中強調，“它是一部十分重要的黨內法規”[11](P656)。該條例共5章47條，其中第3章的監督制度就包括集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監督等10項制度[11](P662-669)，標志著黨內監督進入程序化、規范化和制度化的新階段。

(三)加強新時代黨內監督和黨風廉政建設，黨內監察制度建設更加系統化、規范化和科學化

黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴治黨，完善黨內法規，強化黨內監察制度建設。首先，加強黨內監察的頂層設計，把制度建設擺在了突出位置，集中開展黨內法規和規范性文件的篩選和清理工作。2014年11月，中央發布《關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，標志著相關文件的集中清理工作已經完成。隨后，中央陸續修訂并頒布了《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監督條例》等一系列黨內法規，為加強黨內監察提供了有力的制度保障。其次，堅持紀在法前、紀嚴于法，發揮巡視、巡察的監督作用。中共中央在《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己”[12](P178)。同時，出臺《中國共產黨巡視工作條例》，推進黨內巡視、巡察全覆蓋，并且注重黨內法規和國家法律的有效銜接。十八屆六中全會后，中央又設立國家監察委員會，并在北京、山西、浙江三省開展國家監察體制改革試點，并明確了監察委員會的組織架構和職能職責，建立相互協調銜接的有效機制，形成符合新時代要求的黨內監察架構和制度體系。再次，抓住關鍵少數，注重運用監督執紀的“四種形態”。習近平在黨的十八屆六中全會上指出：“加強黨內監督，必須從領導干部特別是高級干部做起?！盵13](P463)抓住關鍵的少數，加強重點監督。王岐山強調，“全面從嚴治黨，要運用監督執紀‘四種形態’”[13](P143)。這就將監察重心轉到抓好黨的紀律執行上來，實現監察工作的綜合效果。

三、黨內監察制度建設的經驗啟示

中國共產黨自成立以來，隨著中央領導集體的成熟、黨的建設的加強和黨內外情勢的變化，黨內監察制度建設經歷從無到有的曲折歷程，逐漸形成以制度監察為核心的規范化、系統化和科學化的全方位黨內監察體系，在實踐中取得了凈化執政生態的良好效果，形成了一些有益的經驗啟示。

(一)加強黨內監察制度建設，必須堅持黨的領導

“辦好中國的事情，關鍵在黨”[13](P407)。黨內監察制度建設從根本上說必須堅持以黨的領導為出發點，以提高黨的建設和執政能力為根本目的?？v觀黨內監察制度建設的歷史進程，我們可以看到黨內監察制度建設歷經坎坷，有過曲折和成功經驗。十一屆三中全會后，在黨的領導下，堅持解放思想、實事求是，注重制度建設過程中的經驗教訓，堅持問題導向，聚焦存在的突出矛盾和問題，“著力圍繞理論、思想、制度構建體系，圍繞權力、責任、擔當設計制度”[13](P413)，逐步形成了新的黨內監察制度體系。但是，作為制度體系，它是一項復雜的系統工程，各種制度之間的相互銜接、如何一脈相承又與時俱進等問題，都需要加強黨的領導、統籌協調和系統謀劃。如果離開黨的領導，制度的有效發揮就會大打折扣，甚至會陷入無序的狀態，這是黨內監察在長期實踐中的經驗總結。從這個意義上說，堅持黨的領導，關系到黨內監察制度落實的效果，關系到全面從嚴治黨的成敗。

(二)加強黨內監察制度建設，必須堅持繼承和創新相結合

黨的建設歷史證明：制度建設帶有根本性和全局性，又具有穩定性、銜接性和滯后性。黨內監察制度一經形成，就會在比較長的一段時期內存在并發揮作用。因此，在黨內監察制度文件的篩選和清理過程中，要注意分清哪些是監察制度必須長期堅持的基本準則；哪些是必須有效解決防止滋生蔓延和反彈復發的；哪些是必須澄清的不屬于黨內監察范疇的觀念和行為；哪些是需要結合新情況新問題加以豐富發展的。我們必須清醒地認識到，歷史上黨內監察有許多行之有效的管用制度，有許多優良傳統和經驗，還必須結合新時代新實踐提出新舉措，在繼承的基礎上突出全面治黨這個主題加以創新，并賦予時代性和創新性。比如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》等，作為全面從嚴治黨和監督的準則和條例，吸收和借鑒了人類政治文明的有益成果，既有對黨內監察制度的繼承又有新的豐富發展，積累了大量新經驗和實踐新成果，是被經過實踐證明行之有效的。

(三)加強黨內監察制度建設，必須堅持黨內外監察相結合

鄧小平指出：“我們需要實行黨的內部的監督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監督?！盵14](P215)習近平在中央政治局第十一次集體學習時強調：“構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，形成以黨內監督為主、其他監督相貫通的監察合力”[15]。就是說在堅持黨內監督的同時，還要十分注重外部監察合力的作用。一方面，不斷加強黨內監督制度的執行力度，切實提升監督效能；另一方面，積極拓寬監督的民主渠道，增強黨員和群眾的監督意識，支持和保證相關單位和人員依法進行監督。同時，注重發揮各類媒體和社會輿論的監督作用等。只有通過黨內外監察的有機結合，才能形成監察合力，發揮警示作用。

(四)加強黨內監察制度建設，必須堅持監察制度建設的規范化、法律化和科學化

在黨內監察制度建設過程中，曾經出現過依靠政治運動來解決黨的建設中存在的重大問題，制度建設的規范化、程序化不強，形成波浪式的建設軌跡。這種通過政治運動解決黨內監督問題，具有不穩定性和階段性特征。鄧小平指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！盵16](P333)為了確保制度的有效性，不因領導人的思想、作風改變而改變，這就需要黨內監察制度建設更加注重規范化、法律化和科學化。規范化保證了黨內監察制度的可操作性，法律化保證了黨內監察制度的權威性，科學化保證了黨內監察制度建設符合科學的原則和精神，使黨內監察制度建設體現時代性、把握規律性和富有創造性。歷史經驗表明，靠政治運動或不科學的制度來糾正黨的建設中出現的矛盾和問題，往往在糾偏之后的一段時間，容易出現反復或反彈，不符合現代政黨治理的現代化要求。十八大之后，中國共產黨從全局的戰略高度看待黨內監察制度建設問題，已經形成了符合中國特色社會主義要求的黨內監察制度體系，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。