走向善治：淮河安徽段行蓄洪區治理實踐解讀

李夢瑩，朱禮龍

(1.西安工程大學 管理學院，陜西 西安 710048；2.巢湖學院 工商管理學院，安徽 巢湖 238000)

一、問題的提出

自20世紀中葉以來，根據“蓄泄兼籌”的方略，安徽省有效利用沿淮低凹濕地和湖泊，開發了蒙洼、邱家湖、姜家湖等行蓄洪區。目前，淮河安徽段行蓄洪區有16處，涉及沿淮地區7個市共19個縣(區)，以及省淮礦集團、省農墾集團公司，行蓄洪區占地面積2813.4平方公里，常住人口99.07萬人，其中49.86萬人居住在設計蓄洪水位以下。為確保行蓄洪區使用時群眾的人身和財產安全，20世紀90年代以來，行蓄洪區提升了安全建設標準，涉及通信預警系統設置、加固莊臺、整固保莊圩村莊、修建避洪樓、規劃撤退線路等。行蓄洪區是淮河安徽段防洪體系的重要組成，多次在抵御淮河特大洪災中，根據國家防總的命令，啟動防汛預案，科學啟用部分行蓄洪區，大大緩解了淮河干流的防洪壓力，確保了淮北大堤、蚌埠等交通能源基地和重要城市的防洪安全，發揮了顯著的抗災減災效益。據統計，20世紀50年代以來，淮河安徽段行蓄洪區共運用近200次。可以說，行蓄洪區廣大人民群眾舍小家為大家的高尚情懷和犧牲精神換來了今天的安定生活和社會和諧穩定。因此，建設一個安全、可持續發展的行蓄洪區不僅是行蓄洪區群眾的熱切期盼，更是黨和政府義不容辭的責任。本文通過對淮河安徽段行蓄洪區治理的實踐進行分析，研究其基于善治理念謀求可持續發展的初步經驗，對其他行蓄洪區的治理具有借鑒意義。

二、文獻綜述

國外有關善治的研究可回溯到20世紀80年代中期至90年代中期，善治一開始是作為“惡治”的對立面出現，為促進善治而采取的行動集中于弱化曾經普遍存在的兩個不可取的特性，即政府缺乏代表性和非市場體制的無效率性[1]。而自20世紀90年代后期以來，隨著聯合國作用的發揮，善治轉變為改善和改革民主組織的功能，其中包括如何“深化”民主和探索如何讓非國家行為者更為積極地、創造性地發揮其功能[1]。國內有關善治研究始于1999年俞可平先生提出的善治及其組成。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，它包含合法、透明、責任、法制、回應和有效等6個方面[2]。2005年，王偉提出善治是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動[3](P339)。2012年和2014年，俞可平先生又進一步發展了善治的8個要素，包括合法、參與、公正、透明、責任、有效、穩定和廉潔[4](P183-188)。高傳勝在善治理念基礎上，提出了包容性治理，關注包括弱勢群體在內的所有社會成員的全面協調發展[5]。徐倩提出構建國家、市場與社會共同作用的現代化治理體系的包容性治理任務[6]。李龍等則提出將善治之價值內嵌于“法治中國”，法治才是最大的善治[7]。王建國等指出，善治要求以人民為中心實現人民主權[8]，而李泉則從政治學視角，提出社會與政府有共享的目標，兩者可以是合作而非對抗的關系[9]。李曙光明確指出，只有立良法以行善治，才能減少不必要的行政干預，釋放市場力量[10]。

綜合上述文獻的觀點，筆者認為，良法與惡法、善治與惡治的本質區別在于是否體現“以人民為中心”的治理理念。國外善治的研究從弱化曾經普遍存在的兩個不可取的特性，轉變為改善和改革民主組織的功能，這里面隱含的基本假定，即法是良法。國內善治的研究，從對國外相關研究的介紹到自成體系，至少體現在以下四個方面：1)法治才是最大的善治；2)立良法以行善治；3)以人民為中心實現人民主權；4)建立包容性治理。

三、淮河安徽段行蓄洪區的治理實踐

針對行蓄洪區頻繁使用、安全區建設滯后、社會經濟發展水平緩慢等問題，安徽省委省政府提出了總體要求，“一區一策”加快解決行蓄洪區的脫貧、安全、環境、發展等四大關鍵難題，制定了系列規劃、方案和政策措施，打出全面支持行蓄洪區建設發展的政策“組合拳”。為此，淮河安徽段行蓄洪區實施了“貫徹‘以人民為中心’的思想，加快行蓄洪區安全建設；統籌規劃，搞好行蓄洪區內部設施建設；循序漸進推進沿淮行蓄洪區脫貧攻堅事務；實施行蓄洪區建設與治理工程，切實維護群眾利益；落實行蓄洪區‘居民遷建’事權主體責任，扎實做好‘居民遷建’工作”等善治舉措，讓行蓄洪區既能安全有效運用又可發展適應性產業，將行蓄洪區脫貧攻堅與鄉村振興結合起來，將行蓄洪區建設管理與“居民遷建”結合起來，行蓄洪區調整與改造、扶貧與開發、建設與管理等綜合治理成效初步顯現。

(一)貫徹以“人民為中心”的思想，加快行蓄洪區安全建設

在安全建設方面，行蓄洪區突出“以人民為中心”的思想。首先，慎重運用并逐步減少次數；其次，運用時優先選擇低標準的行蓄洪區，盡量不撤退轉移群眾；第三，運用后盡快落實補償政策，恢復區域生產生活秩序，實現安居樂業。隨著淮河安徽段河道疏浚工程的推進，淮河泄洪能力的增強，一些原有行蓄洪區如洛河洼、石姚段被調整為防洪保護區，方邱湖、香浮段、臨北段則脫離行洪區行列。至此，安徽省內原有的21處行蓄洪區減至16處，實現了安徽省委省政府提出的行蓄洪區“減總量”的戰略目標。此外，根據2018年10月頒布的《安徽省淮河行蓄洪區安全建設規劃(2018—2025年)》(下稱《規劃》)的安排，重點推進人口安置、莊臺構筑、保莊圩修筑、保莊圩達標改造、行洪區調整等5大任務[11]，安置低凹地人口(含超容量居住)64.46萬人，從而實現受洪水威脅人口數量的快速下降。

(二)統籌規劃，搞好行蓄洪區內部基礎設施建設

根據2018年10月頒布的《規劃》及配套子方案，行蓄洪區安全建設要同群眾的防洪減災、改善人居環境、經濟社會發展、脫貧攻堅乃至鄉村振興融合起來，打通現有的孤島式莊臺，使之成為沿淮行蓄洪區一道亮麗的風景，大力發展旅游業；安全區、保莊圩的建設要經過科學論證、合理規劃，條件具備時再實施；連通莊臺、安全區、保莊圩的撤退道路要建成高標準路網，疏通快速聯絡、轉移、救援的生命通道；完善莊臺護坡和民眾飲水安全工程，增強通信設施、基層基本公共服務和農村環境綜合整治，不斷提升人居環境質量。

(三)循序漸進推進沿淮行蓄洪區脫貧攻堅事務

沿淮行蓄洪區由于承擔行蓄洪的重任，被譽為是一片奉獻的土地，當然也是一片深度貧困的土地。近年來，為使這一地區盡快脫貧致富，在沿淮各縣高度重視、強力推進下，行蓄洪區整體面貌發生很大變化，減貧成效顯著，經驗亮點頻出，不僅為脫貧攻堅提供了可靠保證，也為鄉村振興奠定了堅實基礎。首先，優化農業內部結構，發展適于行蓄洪區的產業，如生產水生、陸生蔬菜，種植瓜果、杞柳、落雨杉、瓜蔞、中藥材等，養殖特種白鵝，發展稻漁、稻蝦種養模式，等等。其次，創新發展新型業態，助力行蓄洪區脫貧攻堅。通過開發特色農旅、淮河故道文化旅游等新型業態，促進行蓄洪區三產融合發展。素有行蓄洪重災區的霍邱縣整合臨淮崗鄉4A級水利風景區、沿淮河莊臺和全國重點文物保護單位李氏莊園等資源，大力發展農旅、文旅產業，打造沿淮特色旅游線路[12]；潁上縣通過對域內22個莊臺的綜合整治，成功打造“宜居、宜游、宜業”的特色莊臺、生態莊臺、惠民莊臺[13]。

(四)實施行蓄洪區建設與治理工作，切實維護群眾利益

2019年7月，安徽省公布淮河流域重要行蓄洪區建設與管理控制區，標志著沿淮重要行蓄洪區綜合治理工程即將進入實施階段。該工程依據《規劃》及配套的9個子方案的要求，項目總投資約75億元，旨在完善行蓄洪區工程和安全體系，提高管理水平，保障行蓄洪區按計劃運用時群眾的人身和財產安全；推進基本生活服務設施建設，夯實脫貧攻堅的物質根基；改善行蓄洪區內群眾的生產生活條件，促進美好鄉村建設，等等。

(五)落實行蓄洪區“居民遷建”事權主體責任，扎實做好“居民遷建”工作

淮河安徽段行蓄洪區“居民遷建”工作，反映了黨和政府對群眾的關心關愛，是落實“以人民為中心”思想的集中體現，是實現行蓄洪區脫貧發展的重大舉措，得到了廣大群眾的支持。據估算，淮河安徽段行蓄洪區涉及遷建居民41.95萬人、11.99萬戶，總投資217.38億元，中央和省級投入資金根據各自應承擔的事權進行分配。根據《規劃》，2020年前需要完成遷建6.88萬人、1.97萬戶，總投資約30億元，其中爭取中央和省級補助資金約11.1億元，市縣承擔投資約18.9億元。“居民遷建”工作充分尊重廣大群眾搬遷意愿，統籌謀劃、精準施策，分年度制定資金保障方案，確保好事辦好、實事辦實。

四、淮河安徽段行蓄洪區治理中的善治理念

淮河安徽段行蓄洪區治理成效初步顯現的經驗表明，堅持依法治理、良法為先，遵循以人為本、透明性、責任性、參與性和回應性等一整套善治制度安排[2，14]，對于淮河安徽段行蓄洪區脫貧攻堅謀發展有著重要推動作用。

(一)堅持依法治理、良法為先

行蓄洪區綜合治理始終遵循有法可依、按章辦事的原則。早先頒布的法律法規，如：《關于蓄滯洪區安全與建設指導綱要》(國發[1988]74號)、《中華人民共和國防洪法》(1997年)和《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》(2000年)，側重于行蓄洪區運用與補償。但是，近年來頒布的有關法律法規，如：《關于切實做好我省淮河行蓄洪區及淮干灘區居民遷建工作的實施意見》(皖政辦〔2011〕64號)、《關于進一步加強行蓄洪區脫貧攻堅工作的若干意見》(皖政〔2017〕108號)以及《規劃》及9個子規劃(2019年)，則是將行蓄洪區運用向著更廣泛層面的安全建設、基礎設施建設、基本公共服務功能建設、農村環境整治、產業振興帶動脫貧攻堅、發展適應性農業產業、勞務對接和定向招工以及建設用地保障等方面拓展，從單純的行蓄洪區管制向科學治理轉變，體現了黨和政府著眼行蓄洪區自身造血功能的培養，立足可持續發展基礎上實現人民群眾對美好生活的向往，可以說，近些年出臺的相關法律法規更具有良法的特征。

(二)堅持“以人為本”，真心服務群眾

在淮河安徽段行蓄洪區綜合治理中，人民群眾的利益始終被置于首位，體現“以人民為中心”的治理理念。首先，增強防洪抗洪能力，盡可能減少運用行蓄洪區；其次，在低標準行蓄洪區啟用時，不需要撤退轉移群眾；針對低標準行蓄洪區經濟發展具有很大的不確定性，人民群眾的生產、生活還存在許多困難的實際情況，由省農業農村廳等部門負責組織實施特殊扶持政策，使這一地區盡快脫貧致富；在行蓄洪區運用補償工作中，做到登記、核查精準，補償方案上報及時，補償做到公開、公平和公正；在“居民遷建”中，充分尊重群眾意愿，分步實施，不搞行政命令；在考慮安全建設時，把安全問題同基礎設施建設、基本公共服務功能完善、人居環境改善和鄉村脫貧發展綜合起來考慮，既考慮到群眾的生命財產安全，又考慮到災后群眾恢復生產、重建家園、發展經濟的需要。

(三)堅持信息透明，滿足行蓄洪區人民的知情權

在行蓄洪區，涉及決策做出、政策制定、制度建設、決議實施、公共開支以及社區服務等及時通過各種渠道告知群眾。如：2019年7月，安徽省人民政府為保障重要行蓄洪區建設與管理工作的順利推進，保障工程占地范圍內群眾的切身利益，及時發布了相關通告；2018年8月，安徽省發布了有關淮河行蓄洪區主干街道展寬、路面硬化、農村危房改造的實施方案，使行蓄洪區人民準確掌握相關項目建設標準、投資概算以及各行蓄洪區危房改造計劃；蚌埠市人民政府發布《關于行蓄洪區脫貧攻堅工作的實施意見》并明確相關部門的重點工作(2017-11-17)，接受群眾監督；六安市裕安區行蓄洪區居民遷建安置點工程公示并配有移民安置點詳細規劃總平面圖，便于群眾更直觀地了解遷建詳情；滁州市為了使行蓄洪區人民更清楚地了解《淮河行蓄洪區安全建設三年(2019—2021年)分類推進方案》，專門為此作了詳細的解讀。以上種種，確保了行蓄洪區治理信息的透明化。信息透明化拉近了黨、政府和人民群眾的距離，保障了行蓄洪區各項政策的落實落地。

(四)在行蓄洪區治理的各個環節強化管理人員的責任意識

責任意味著行蓄洪區管理人員由于其承擔的職務而必須履行一定的職能。如果沒有或不當履職，就是瀆職或者說缺乏責任心。在行蓄洪區運用時，管理人員把確保群眾人生安全作為自己的神圣職責。對行洪區進行拉網式檢查，確保蓄洪前區內絕不能留下一人，不能留下任何易燃、易爆品以及污染品，以確保區內居民人身安全。在補償工作中，行蓄洪區所在縣、鄉(鎮)政府及時統計群眾的損失情況，盡快上報補償方案，便于補償資金及時足額發放。加快推進行蓄洪區防洪工程，做到科學地調控調度。在遭遇特大洪水時，盡可能降低行蓄洪區的損失，是行蓄洪區管理人員的重大責任。在脫貧攻堅中，強化組織領導、做到責任落實到位，加大政策支持、做到要素保障到位，健全責任制、做到全程管理到位。

(五)建立健全群眾廣泛參與、民主決策的機制

為確保決策的科學性、民主性，行蓄洪區建立健全了民主決策機制，凡是事關行蓄洪區發展的重大事項，都要聽取群眾的意見和建議。如：此次頒布的《關于印發安徽省淮河行蓄洪區安全建設三年(2019—2021年)分類推進方案的通知》及9部有關法律法規，沿淮行蓄洪區所在各市出臺的《淮河行蓄洪區安全建設三年(2019—2021年)分類推進方案》以及各項重點工作推進時間表和路線圖，都經過了嚴格的科學論證和廣泛地征求意見。行蓄洪區群眾廣泛參與、建言獻策，充分體現了在涉及行蓄洪區群眾切身利益的重大決策方面的民主性。在政府和群眾對擬出臺的行蓄洪區方案意見暫不能達成一致時，政府提出“分步走”的工作思路，成熟的先做，不成熟的緩做，進一步完善工作方案，不搞一刀切。

(六)堅持包容性治理，耐心細致做好行蓄洪區“居民遷建”工作

行蓄洪區“居民遷建”工作關注度高，要把黨和政府這項民心工程做實做好，讓廣大行蓄洪區群眾感受到黨和政府的溫暖，感受到黨和政府始終沒有忘記他們曾經的無私奉獻和做出的巨大犧牲，因此遷建工作是一個兼道義和政治的雙重問題。為此，安徽省委省政府主要負責同志開通網上留言直通車，行蓄洪區群眾反映的遷建工作相關問題，第一時間批轉給各行蓄洪區所在地方的市委辦、政府辦，“兩辦”針對反映的問題，及時作出解釋和解答，并提供直接經辦人姓名及聯系方式，便于群眾了解相關工作進程情況。如：霍邱縣新店鎮李郢村村民向省委書記反映的拆遷項目問題、霍邱縣西湖鄉陳嘴村村民向省長反映的拆遷項目問題，都及時得到六安市委辦和政府辦的明確回復，保障了群眾的知情權。即使是群眾反映的不屬于行蓄洪區遷建問題，也給予了耐心細致的解釋，得到群眾的理解。如：阜陽市潁上縣南照鎮六里村劉崗組村民向省委書記反映的拆遷項目問題，該問題不屬于行蓄洪區搬遷項目，而屬于農村土地增減掛項目，阜陽市委辦也給群眾作了充分解釋，并就農村土地增減掛項目實施安排作了詳細說明。包容性治理拉近了黨和政府與行蓄洪區廣大人民群眾的距離，奠定了包括行蓄洪區“居民遷建”工作在內的各項工作順利推進的基礎。

五、結語

淮河安徽段行蓄洪區治理關乎廣大人民群眾的切身利益，涉及區域內的扶貧攻堅和可持續發展。唯立良法才能行善治，走向善治意味著行蓄洪區相關法律法規日臻完善，規劃發展越來越科學，“人本管理”思想在各級黨委政府工作人員內心深處扎下根來，“以人民為中心”的發展理念得到全面貫徹落實。包容性治理體系促進了黨委政府與人民群眾聯系更加緊密，也意味著人民群眾對黨委政府更加信任。因此，“以人民為中心”的行蓄洪區治理(即：善治)是解決其治理難題的根本之策。