海事行政處罰歸責原則分析
——以船用燃油超標案為例

趙裕珩

一、引言

2018年11月，交通運輸部頒布了《船舶大氣污染物排放控制區實施方案》，方案中將北部灣大部分海域設立為船舶大氣污染物排放控制區，在控制區內船舶只能使用含硫量不超過0.5%的船用燃油。2019年，廣西海事系統共立案查處約190件使用不符合標準的船舶用燃油的違法行為，部分當事人稱自己對使用的船用燃油含硫量超標并不知情。

本文結合某輪燃油超標行政處罰案件，梳理無過錯歸責原則、過錯歸責原則和過錯推定原則在船用燃油超標行為海事處罰中的適用，并對各種觀點予以分析，指出其中的不足。在此基礎上提出相應的海事管理建議。

二、案例介紹

2020年1月，北海鐵山港海事處執法人員對轄區停泊的A輪提取的4號燃料油樣品進行現場檢測，發現樣品含硫量為1.007%，已超過法定標準100%。執法人員遂對該輪涉嫌使用不符合標準的船用燃油予以立案調查，將抽取的4號燃油樣品委托中國檢驗認證集團檢測。調查中，A輪船員辯稱該船通過正規的供油單位加油，并不知道使用的是含硫量超標燃油，自己也是被欺騙的，沒有故意違法。船方當場提供了供油單位舟山某船舶燃料銷售有限公司提供的《油品質量檢驗報告單》，顯示含硫量為0.438%，還提供了船舶供受油合同和發票，顯示價格基本符合低硫油的市場價格。

三、歸責原則的爭議

該案件的處理過程引起了海事系統內部的諸多討論，焦點集中在燃油超標處罰中的歸責原則。由于我國的《行政處罰法》《交通運輸行政執法程序規定》《海上海事行政處罰規定》等文件中均未明確行政處罰的歸責原則，導致海事執法實踐中圍繞歸責原則出現了各種爭論，主要圍繞以下幾方面：

（一）無過錯歸責原則

目前，執法人員中的主流觀點認為只要當事人的違法行為造成了違法后果，客觀事實已經產生，不論當事人的心理狀態是否故意或存在過錯，都應受到行政處罰。也就是船舶只要使用超標燃油了，就應當被處罰，海事行政處罰應采用無過錯歸責原則。對于船舶來說，《海洋環境保護法》第九十二條規定，只有戰爭和不可抗拒的自然災害造成的環境污染可以免除賠償責任。燃油超標處罰屬于特定主體違法，針對燃油的使用者。船舶經營人使用了超標燃油就應當處罰經營人。就本案來說，經營人是被欺詐的，其承擔行政處罰責任后，可以追究供油方的責任。現實中，船東一般都會拖欠供油商的油款，可以以油款抵扣罰款，追究供油方責任也相對容易。因此，最終違法責任仍然是由供油方承擔。也有人認為采取無過錯歸責原則的同時，可以依照《海上海事行政處罰規定》第七條將主觀過錯大小作為裁量處罰金額的考量因素，當事人主觀無過錯可以從輕處罰。

采用無過錯歸責原則雖然能夠及時有效地查處船舶使用超標燃油的違法行為，減少海事機構的取證工作壓力，但該觀點也備受質疑。從行政法公平公正的原則來說，無過錯即無責任。當事人未故意實施違法行為，違法后果顯然并不是當事人可以預見和期望的，但卻要因此承擔違法責任。[1]而且每個人為自己的行為負責，船舶經營人卻要為供油單位的違法行為承擔行政責任，明顯缺乏公平公正。即使承擔違法責任，處罰也應與過錯的嚴重程度相當。人的主觀狀態如何，自然會影響到違法行為的后果。如果不考慮主觀因素，船舶經營人故意使用超標燃油和被欺詐使用超標燃油的處罰相同的話，相當于縱容故意使用違規燃油、主觀上逃避海事調查的行為。過錯大小作為裁量處罰金額的考量因素，卻無法解釋主觀無過錯仍要處罰。習總書記曾要求努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。海事行政處罰案件與司法案件一樣，屬于政府的行為，一樣也要符合公平正義的基本價值取向。

從行政處罰的目的來說，應懲罰與教育相結合。如果當事人無過錯，那么通過處罰來教育當事人、引導社會發展的目的則蕩然無存。如果說處罰的違法責任依然由過錯的供油方承擔，對船舶經營人沒有影響，那處罰船舶經營人的意義在哪里？行政處罰本身應當作為維護社會秩序的一種行政管理的手段，而不是以罰代管，將其作為管理目的。環境污染侵權無過錯責任的根本目的是保障環境污染的被侵害者得到及時、有效的救濟和補償，保護弱勢的被侵害者，彌補社會損失。民法中無過錯責任的立法目的與行政處罰中對污染環境的違法行為處罰的立法體系、立法目的并不一致，歸責原則自然也沒有可比性。

從海事管理機構的角度來看，船舶經營人使用超標燃油的行為和供油方提供超標燃油的行為屬于兩個違法行為，并不是包含與被包含的關系，不屬于“一事不再罰”的范疇。兩個違法行為侵犯的法益有較大區別。船舶使用不符合標準的燃油造成空氣污染，侵害的是大氣環境，違反的是《大氣污染防治法》第六十四條。銷售不達標的船用燃油并沒有造成空氣污染，侵害的是船用燃油市場管理秩序，違反的是第六十五條。船舶經營人使用不符合標準的船用燃油，依據《大氣污染防治法》第一百零六條由海事管理機構處一萬元以上十萬元以下的罰款。供油方生產、銷售不達標的船用燃油，依據《大氣污染防治法》第一百零三條，由市場監督管理部門責令改正，沒收原材料、產品和違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款。可以看出，出售不符合標準的超標燃油行為的違法后果、社會危害性與使用不符合標準的船舶用燃油行為截然不同。從相對人的角度來講，即使船舶經營人可以追究供油方的責任，也是依據供油合同追究供油方的合同違約責任，這并不是追究供油單位的行政責任。海事管理機構與其他的行政機關都屬于政府行政機關，船舶經營人眼里沒有海事部門，他們看到的都是政府的行為。政府機構不應當因為部門的差別，將所有的違法責任都歸咎于船舶經營人，再通過船舶經營人來追究供油單位的責任。

（二）主觀過錯歸責原則

該觀點認為行為人具有主觀過錯或法律上的重大過失是行政處罰不可缺少的主觀要件，應當認為是主觀上明知或應當知道法律規定而違法方可處罰。雖然我國的行政法體系中未明確主觀過錯的歸責原則，但是相關的文件中可見端倪。如全國人大常委會法工委國家法行政法室編著的《〈中華人民共和國行政處罰法〉講話》一書中認為，行政違法行為必須具備的主體、主觀方面、客體、客觀方面等四個要件，如果主觀上不存在實施違法行為的故意或過失，就不具備需要給予處罰的基本要件。再如2013年第10期《最高人民法院公報》中的指導案例蘇州鼎盛食品公司不服蘇州市工商局商標侵權行政處罰案，裁判摘要中指出：……實施行政處罰時，應遵循過罰相當原則，綜合考慮處罰相對人的主觀過錯程度，違法行為的情節、性質、后果及危害程度等因素行使自由裁量權。如果未考慮上述應當考慮的因素，違背過罰相當原則，導致行政處罰結果顯失公正的，人民法院有權依法判決變更。該觀點認為海事管理機構應當證明船舶經營人在供油過程和使用燃油的過程中存在主觀過錯，或者應當知道船舶使用燃油的質量而因重大過失未予關注。如果海事管理機構無法證明船舶經營人有法律上的過錯或重大的主觀過失，則不能處罰船舶經營人。就本案來說，船舶經營人有義務保證所使用的燃油含硫量未超標，但是經營人在加油之后未將油品進行檢測，才造成船舶燃油超標，因此船舶經營人也是有過錯的。

就本案來說，船舶使用含硫量超標的燃油并不必然引起主機故障或異常，船員主觀上也無法知曉燃油含硫情況。執法人員也無法通過船舶設備的技術狀況來認定船方的主觀過錯。除非船舶經營人主動承認，否則證明船舶經營人的主觀故意使用超標燃油的難度較大。而且，海上船舶流動性較強，違法取證困難。該輪船籍港為江蘇常州，加油地點位于浙江舟山。海事管理機構跨轄區取證證實相對人的過錯，成本高且難度大。廣西轄區檢查的船舶多數在廣州外伶仃、浙江舟山等經濟發達的沿海地區加油，如果每艘船舶都要如此取證，后果可以想象。行政效率與公平公正一樣，是海事行政執法的生命，沒有行政效率的執法行為是沒有意義的。

同時，認定船舶經營人對燃油含硫量負有檢測義務也缺乏理論基礎。首先，確保燃油質量的法律責任不在船舶經營人應在供油方。供油方有義務為船上提供符合合同要求、含硫量符合標準的燃油。其次，船上也無法檢測燃油質量。檢測儀器動輒十幾萬，讓每艘船舶購買含硫量檢測儀器缺乏社會可期待性。再次，每次加油后將燃油樣品送到專業的檢測機構進行檢測，也缺乏操作的合理性，違背了市場交易便捷高效的發展規律。大部分船舶在遠離港口的錨地，通過供油船過駁的方式加油。每次加油之后都要送檢，必定耽誤船期，增加運營成本，法律也不應強人所難。

（三）過錯推定歸責原則

該觀點雖然沒有否定行政違法行為必須具備的四個要件，但是認為要證實當事人在違法行為中的主觀因素要件，徒勞增加了海事執法人員調查取證的難度和工作量。基于行政執法的成本和效率的考慮，海事機構不應承擔證明當事人主觀過錯的責任。只要船舶在排放控制區內使用了超標燃油，即產生了違法行為，除非船舶經營人能夠證實自己主觀無過錯，否則就應推定當事人主觀存在故意或過錯，屬于行政處罰的“過錯推定原則”。產生了違法行為，船舶經營人的違法行為是否被追責處罰，并不是必然的。船舶經營人如果能證明自己主觀無故意和過錯，也就產生了法律的“阻卻事由”，可以不承擔相應的法律責任。奧地利的《行政罰法》、德國的《違反秩序罰法》中都確立了過錯推定的歸責原則。[2]過錯推定原則有效地中和了行政處罰的公平正義和行政效率的矛盾，已經成為大陸法系國家行政處罰法發展的方向。將違法行為違法性與有責性區別對待，在海事部門的文件中也可看出。如近期新型冠狀肺炎防控期間，交通運輸部海事局頒布了《關于做好疫情防控期間海事監管工作的通知》，要求船舶、船員、公司證書在疫情防控期間到期且無法按期辦理換發的，海事管理機構不予行政處罰。未持有有效的證書航行自然是違法行為，海事管理機構自然也無權將違法行為定義為合法行為。如果以無過錯歸責原則理解該文件必然出現自相矛盾。我們只能理解為當事人無主觀故意或過錯，因疫情被隔離或被行政機關采取疫情限制措施而無法按期辦理換發證書的行為，不承擔違法責任。

本案適用的依據是《大氣污染防治法》第六十四條，該條要求進入排放控制區的船舶應當符合船舶相關排放要求。該條的立法目的是要求船舶經營人選擇、使用符合標準的船用燃油，減少硫氧化物、氮氧化物等大氣污染物的排放，從而達到保護大氣環境的目的。雖然確保燃油質量的法律責任不在船舶經營人，但船舶經營人在簽訂供受油合同、查驗供油方提供燃油檢測報告時，應盡到合理審慎的審查義務。A輪主機所使用的4號燃料油，也稱輕循環油，屬于原油生產的中間循環產物，各項標準適用《SH/T 0356燃料油》。該標準中對4號燃料油的清潔性、著火性能等指標的要求比船用燃料油大幅降低，所以4號燃料油一般適用于工業燃燒，不作為船用燃料油使用。部分供應商將符合船用燃料油標準的4號燃料油直接作為船用燃油銷售，但是其中魚龍混雜，選擇使用時更應當謹慎對待。在海事執法檢查中發現，供油單位提供的油品質量檢驗報告單中無檢驗人員簽章，部分檢驗項目缺失，報告中采用的《GB/T 380石油產品硫含量測定法（燃燈法）》也并不屬于《GB17411—2015船用燃料油》中認可的檢測方法。[3]而且，該船舶經營人曾與該供油單位有過多次船用燃油交易，應當對供油單位的檢測資質、油品情況有一定的了解。基于以上情況，船舶經營人提供的證據并不能證明其在供受油及使用的過程中已經盡到合理審慎的審查義務。

有觀點認為一旦采用過錯推定歸責原則，必然引發船舶經營人提供造假證據以逃脫處罰，不利于《大氣污染防治法》第六十四條的立法目的的貫徹。而且一線執法人員抱有處罰了就是作為了、不處罰就是不作為的心理，一旦放過一個違法行為就可能會被追責。筆者認為，誠然經營人辯解、提供的證據并不一定都是真實的，但當事人提供的任何證據，不僅僅是主觀無故意的證據，作為陳述申辯時提供的證據，行政許可的申請材料都有可能作假。海事執法人員應當從真實性、合法性、關聯性等方面來分析判斷是否采納當事人提供的證據。但不能因噎廢食，否定對方提供證據、陳述申辯的權利。行政處罰的目的是指引教育當事人，海事管理機構不可能把所有的違法行為一網打盡。權衡利弊，一個冤案的負面社會效果要遠大于一個正常處罰的正面教育效果，胡亂作為對海事管理部門執法威信的傷害更大。

四、處理結果

海事執法人員調取了A輪油類記錄簿、航海日志、輪機日志等證據，查證了當事人提供的發票的真實性。同時，通過對比該輪AIS系統信號查明：A輪2019年1913航次自長興島駛來鐵山港，于1月3日0440分在鐵山港報告線附近進行了燃油轉換，將使用的4號燃料油轉換為0號燃料油，轉換位置已位于燃油控制區內。中國檢驗認證集團廣西有限公司對抽取的4號油樣檢測結果顯示該樣品含硫量為1.56%，不符合《交通運輸部關于印發船舶大氣污染物排放控制區實施方案的通知》的控制要求。該輪使用不符合標準或者要求的船舶用燃油的行為，違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》第六十四條的規定。依據《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百零六條，根據《海上海事行政處罰規定》第七條、第八條第（一）項的規定，對其罰款20 000元。《海上海事行政處罰規定》第七條是對處罰裁量基準的一種指引。行政處罰裁量應當與海事行政違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相適應[4]。該輪經營人雖然存在過錯，但是無主觀故意。從公平公正的原則來說，該輪違法行為的社會危害性、違法行為性質和情節應區別于故意使用超標燃油的行為。

五、海事管理建議

（一）完善處罰裁量基準

針對船用燃油含硫量超標的違法行為的處罰金額自1萬至10萬，處罰裁量幅度較大。但在目前的自由裁量權的規范中，只區分了一般情況，從輕、從重的情況，而未對各種情況予以綜合考量。建議從船員、船舶管理公司的主觀故意及過錯情況，使用燃油的航程以及超標計量等社會危害后果以及再犯的可能性等方面綜合考量處罰金額的裁量。根據MARPOL公約附則六的規定，因保護船舶安全或海上救助人命為目的所必需的任何排放或因船舶或設備破損而引起的任何排放可以不承擔相應的法律責任。今后國內的相關海事法規文件中應增加此類的免責情況。

（二）推動市場供應誠信管理

如果船舶守法所承擔的成本高于違法成本，船公司就會更愿意冒險使用高硫油降低船舶營運成本。低硫油供應市場不規范，普遍存在油品質量良莠不齊、低硫油供應量不足、供油單位提供的檢驗報告不規范等現象。應建立標準的船舶燃油檢驗報告格式，探索建立源頭可追溯的船用燃油檢驗機制，規范市場供應誠信管理。健全與工商行政管理部門的溝通渠道，建立供油單位黑名單，對因燃油超標處罰的供油單位予以公示，提醒船舶經營人謹慎合理地選擇供油單位。

（三）提高執法人員素質，規范海事現場執法行為

如果海事處罰采取過錯推定原則，將對執法人員的素質提出較大的考驗。一方面，受執法人員的心理和目標考評加分等因素的影響，極易導致海事管理機構在處罰中的對當事人稱述采納的裁量權的偏失，忽視了當事人的辯解，“過錯推定原則”變成了“過錯必定原則”。而另一方面如何辨認相對人提供的證據的真實性，不被當事人誤導，對海事執法人員的業務素質也是極大的考驗。建立一支既具有較高業務素質又對海事法律法規有著深刻認識和理解的執法隊伍仍然任重道遠。

執法人員一般會從船舶的燃油艙（柜）、沉淀柜、日用柜、分油機、主機燃油濾清器或回油管等位置提取船舶燃油樣本。為了方便起見，執法人員會選擇日用柜放殘口或主機濾清器取樣，這兩個部位燃油容易流出，又最接近主機供油單元。但如船舶進港時已換油，主機濾清器內燃油中就會混有大量的低硫的輕油。而受船舶條件的限制，日用柜中船舶燃油取樣無法按照《GB/T 4756石油液體手工取樣法》規定的標準從上部、中部和下部取樣混合測定。通過大量現場快速檢測對比發現，船用燃料油含硫雜質存在沉淀效應，沉淀后的燃料油下部的含硫量要高于上部，黏度越小的燃油越容易沉降。海事調查燃油取樣要盡量全面，多個位置取樣，避免某個位置取樣的誤差，盡可能排除對燃油檢測質量超標的合理懷疑。

（四）船舶經營人在供油和使用燃油的過程中履行法定義務

在船舶供受油的過程中，采取管線連續取樣。同時，可以多取一份樣品以備日后雙方共同送檢。仔細查看供油單位提供的《油品質量檢驗報告單》，尤其是其中的含硫量檢測方法、檢驗單位資質等。可以要求供油方將燃油送指定的專業檢測資質單位檢測，并出具檢測報告。定時清理日用柜放殘口位置的沉淀物。在海事管理機構抽樣時，多提供幾個取樣位置取混合樣品。如果船上只能從燃油日用柜放殘口取樣，盡量多放出一段燃油，避免下層沉淀導致含硫量偏高。使用燃油應履行法律規定的謹慎注意的義務，一旦發現燃油存在異常應及時送檢確認燃油質量狀況。船舶在控制區內不再使用超標的重油，改用符合標準的輕油，因此導致的差價也應納入合同違約賠償范圍。