分析國內生態林業工程項目效益評價的指標和體系

張麗

摘要：筆者從林業生態建設項目支出管理過程中存在的突出問題入手，提出了建立林業生態建設項目支出績效評價體系的緣由和必要性，分析了存在的困難和問題，提出了解決問題的初步構想。

關鍵詞：林業;生態建設項目支出;績效評價體系;構想

長期以來，在我國林業生態建設項目支出的管理過程中，存在的突 出問題是“重 投人 、輕支出，重分配、輕管理”。這樣 ，就使得很多部門、單位將大量的時間和精力放在項 目的爭取與申報上 。至于項 目爭到手后 ，如何管理好 項 目資金 ，項目資金使用后的效果怎樣 ，則無人問津 。從而造成安排資金的隨意性，而使用資金的無效性現象時有發生 ，給國家造成一些不必要的損失和浪費。那么 ，如何建立一套科學的林業生態建設項目支出績效評價體系，對實施后的林業生態建設項 目進行客觀公正的評價，以提高財政資金的使用效益呢？ 本文就此問題提出一些初步構想。

1、建立林業生態建設項目支出績效評價體系的緣由

自1998年長江和松花江流域的特大洪澇災害發生后，國務院當時就提出了“封山植樹，退耕還林… …”的32字災后重建方針。隨后在全國范圍內先后啟動實施了天然林保護和退耕還林草等六大林業生態工程 ，累計投資上萬億元用于林業生態項 目建設 。通過這些項 目的實施 ，有效的遏制了國土生態環境 進一步惡化的趨勢 ，取得了較好的效果。而且隨著 國家財政收入的快速增長，國家對林業生態建設項目的投資 ，又呈現較快增長的態勢 。如此大的林業生態建設項目投資，既使林業面臨難得的發展機遇，也面臨著如何管好和用好項目資金的嚴峻挑戰。因此，建立一套科學的林業生態建設項目支出績效評價體系，已勢在必行。

2 建立林業生態建設項 目支 出績效評價體系的必要性

（1）有利于規范生態建設項 目支出范圍，提高資金使用效益 。因林業生態建設項 目資金是國家為遏制國土生態環境進一步惡化的趨勢，專門從中央或省級財政安排的預算 內資金 。為了加強對項目的管理，國家相關部門也出臺了比較完善的制度和辦法 。而通過建立科學 的評價指標和高效的評價方法，對林業生態建設項目支出進行績效評價 ，可以促進項 目管理部 門和建設單位 樹立財政資金支出的績效觀念。因此，建立林業生態建設項目支出績效評價體系 ，有利于進一步規范項 目支出的行業標準和使用范圍，提高財政資金的使用效益。

（2）缺乏法律依據 ，建立績效評價體系沒有相應的法律保障。當前，建立中國財政支出績效評價體系還只是起步階段 ，只是黨的十六屆三中全會中提出了“建立預算績效評價體系”的相關要求。到目前為止 ，中國還沒有一部法律和法規有建立財政支出績效評價體系的條文 和條款。當然也沒有建立林業生態建設項目支出績效評價體系的條文和條款。而要建立林業生態建設項目支出績效評價體系，必須要有 國家的法律 和法規為依據。因此 ，建立林業生態建設項目支出績效評價體系，缺乏法律依據，沒有相應的法律和法規做保障。

（3）缺乏經費保證，建立績效評價體系沒有相應的評價機構 。要想建立林業生態建設項 目支出績效評價體系，各級財政部門就必須安排一定的工作經費 ，并建立穩定的工作機構 。否則 ，此項工作將難以完成 。目前，就是要對林業生態建設項 目支出進行績效評價 ，也只能是簡單 的總結一下林業生態建設項 目管理取得 的工作經驗 ，粗線條的評價一下項 目建設取得的生態 、社會和經濟效益 。當然評價的結果既不客觀 ，又不正也沒有很強的說服力。再說現在從中央到地方 ，既沒有安排工作經費，也沒有組建評價的管理機構 。因此建立林業生態建設 項 目支 出績效評價體系 ，缺乏經費保證，沒有建立相應的管理機構 。

3 建立林業生態建設項 目支出績效評價體系的初步構想

（1）加強培訓學習，提高對建立績效評價體系重要性的認識 。當前在大多數人對建立林業生態建設項 目支 出績效評價體系并不十分了解 ，或了解甚少的情況下，中央和省級財政與林業主管部門要及時舉辦學 習培訓班 ，組織從事林業生態建設項 目管理的人員 、項 目實施單位負責人進行這方面的專業培訓和學習。讓他們及時撐握和了解國內外最新的財政績效評價體系理論 ，并結合林業生態建設項目的實際，從理論和實踐的高度，明確建立林業生態建設項 目支出績效評價體系 的重要性和必要性。從而，提高他們對建立林業生態建設項目支出績效評價體系重要性的認識 。

（2）加強法制建設 ，為建立績效評價體系提供可靠的法律保障。在當前，對建立林業生態建設項目支出績效評價體 系沒有 明確 的法律和法規 為依據的背景下，財政部和國家林業局要及時組織相關的專家和學者深入基層 ，對建立林業生態建設項目支出績效評價體系方 面的法律和法規進行專題調研。然后再起草、修改和完善 ，并在全國范圍內征求意見 。最后，報全國人民代表大會及其常委會和國務院審議通過 后 ，在全 國范 圍 內發布實施。從而 ，為建立林業生態建設項 目支 出績效評價體系 ，提供可靠的法律保障。

（3）加強機構建設 ，為建立績 效評價體系提供健全的組織保證 。由于績效評價 機構是績效評價體系的工作主體，如果沒有相應的績效評價機構，績效評價體系建設就沒有相應的組織單位。而沒有組織單位，績效評價工作就沒有制度化、規范化和科學化 ，評價出來 的結果就沒有客觀公正性 ，績效評價工作也就會成為空 中樓閣。因此，要在財政部門建立統一的績效評價機構 ，對全國的績效評價工作進行統一協 調和管理 。在林 業部門建立專門的績效評價機構 ，按照全 國統一的績效評價體系的要求 ，及時做好已經實施的林業生態建設項 目的具體績效評價工作 。同時，各級財政部門要按照分級負擔的財政管理體制 ，將評價機構的人員工資和所需的工作經費列入財政預算，為建立林業生態建設項目支出績效評價體系，提供穩定可靠的經費來源。從而，為建立林業生態建設項目支出績效評價體系，提供健全的組織保證。

（4）加強制度建設，為建立績效評價體系提供科學的評價依據。由于林業生態建設項目支出績效評價體系建設是一項涉及面廣，內容復雜的系統工程。無論是評價工作的組織實施 ，還是評價結果的具體運用，都必須有一套嚴密的管理制度和適應林業實際的評價體系。為此 ，財政部和國家林業局要制訂一套全國統一 的《林業生態建設項 目支出績效評價管理辦法》、《林業生態建設項 目支出績效評價工作操作規程》和《林業生態建設項 目支出績效評價工作結果應用指南和辦法》等制度和辦法。同時，制定一套全國統一的《林業生態建設項 目支出績效評價體系國家標準》。從 而，為建立林業生態建設項 目支出績效評價體 系，提供科學評價依據。