馬懷德：編織“制度的籠子”

徐天

獲獎理由

他是積極的立法建言者、中國行政法體系構建和完善的見證者，參與了上百部法律法規的起草、修訂工作。他每年帶領團隊對百座城市開展“中國法治政府評估”，大力推進法治政府建設。擔任中國政法大學校長一年多以來，讓青年學子在風雨中堅守法治理想成為他的新使命。他是法治改革的呼吁者，更是法治精神的布道者。

馬懷德

最近一年多來，馬懷德做研究的時間，只能靠擠。從纏身的事務中，擠出碎片化的時間。

這種改變，從他正式上任中國政法大學校長開始。馬懷德的辦公室，在中國政法大學學院路校區一座不起眼的三層老樓里。樓道狹長，裝修已久。他的房門上沒有指示牌，位置也不顯眼，看起來與周圍的房間沒什么區別，極容易錯過。

擠出來的時間里，他埋在辦公桌后的書堆里做研究，但時常被電話、訪客打斷。師生們推門進來，訴說自己的難事，希望這位一校之長能幫自己解決。

過去的近30年里，他致力于研究行政法，作為這一領域的資深專家，在多個國家部委、地方政府擔任法治顧問，并參與起草、修訂了上百部法律。2019年，他擔任中國政法大學校長，從行政機關的觀察者、建言者，變成高校的行政管理者。對于“將權力關進制度的籠子”這句話，他有了新的思考。

以草根意識參與立法

最初進入法律這一行時，家人對馬懷德有個期待，希望他將來做一個立法的人。巧合的是，這恰恰成為馬懷德的人生注腳之一，他此后參與了上百部法律的起草、修訂工作。他的個人成長史，與中國行政法體系的建構、完善緊密相連。

1984年，馬懷德從家鄉青海西寧考入北大法律系，從西部地區省會城市到中國政治文化中心，眼中看到的、耳中聽到的，都是簇新的東西。他記得一堂課上，老師結合新出爐的十三大報告談中國將要制訂什么法律、修改什么法律。報告中提到了即將建立公務員制度，老師在課上分析，公務員制度和中國傳統的文官制度有什么樣的區別。

上世紀80年代，中國各項改革都在大刀闊斧地進行，恰逢其時的馬懷德感受到一種聯結，自己所學的一切，與國家、社會以及百姓息息相關。他迫切地希望自己能匯入這股浪潮，做點什么。法律系最熱門的專業向來是公司法、刑事訴訟法，馬懷德卻對冷門一些的行政法感興趣，并成為中國第一位訴訟法專業行政訴訟方向的法學博士。

當時，行政法學科剛剛起步。第一部行政法統編教材新鮮出爐，一些高校開始開展相關課程。有關行政法的內涵，學界還在摸索探討，相關立法工作則更滯后一些。其時，中國已有民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法，所缺的正是行政法和行政訴訟法。

1986年，全國人大常委會組建了共14人的行政立法研究組，組長是后來的中國政法大學校長江平，副組長是馬懷德的前后兩任老師——北京大學的羅豪才與中國政法大學的應松年。研究組的任務是對我國需要制定的行政法應該包含的大致內容提出一個框架，作為一項建議提供給立法機關參考。用應松年的話說，“為重要的行政法提供毛坯”。馬懷德正是在這個時候，成為了應松年的碩士研究生，承擔了一部分立法研究組的秘書工作。

1989年4月，第七屆全國人大第二次會議通過行政訴訟法，此后，隨著國內對政府依法行政的共識逐漸加深，其他行政立法也加快了進程。1994年，國家賠償法通過;1996年，行政處罰法通過;1999年，行政復議法通過;2003年，行政許可法通過。行政法體系的完善，尤其是行政訴訟法的出臺，某種程度上說，使得民與官可以平等地站在法庭的原告、被告席上，百姓可以對政府機關的行為提出質疑。

深度參與一系列立法工作的馬懷德早早意識到，自己出身草根，底層意識十分強烈，愿意站在人民立場，為百姓發聲。國家賠償法是他實際參與的第一部立法，博士論文也專門研究這一議題，還因此得了“馬國賠”的雅號。立法過程中，學界有不少爭議。比如，精神損害要不要給予金錢賠償？

有一個表達意見的機會十分難得，而能夠表達正確的意見更為重要。因為一旦意見有錯，使得法律條文甚至立法思路都出現問題，這會是影響14億人的事。

馬懷德當時提出的主張是，要賠償，尤其是錯判死刑且執行了的情況，要給予家屬一定的精神損害賠償。不過，馬懷德向《中國新聞周刊》回憶，因國家財力不支、精神損害賠償的標準難以把握等原因，且刑事錯案比較復雜，1994年的國家賠償法沒有將精神損害賠償寫入法律，僅在法律中規定，要為受害人消除影響、恢復名譽、賠禮道歉，與錢無關。后來，馬懷德與一批學者始終主張應進行精神損害賠償。2010年，國家賠償法修改，精神損害賠償終于被寫入法律。

隨著這些年改判案件的增加，新的爭議隨之而來，疑罪從無可以獲得國家賠償嗎？許多人認為，只有純粹的無罪才能獲得國家賠償，疑罪從無不應進行國家賠償。而馬懷德則堅持，疑罪從無也是無罪，既然無罪，就應該獲得國家賠償。近年來，一批通過疑罪從無來改判的重大案件，比如聶樹斌案、呼格吉勒圖案，當事人親屬也都獲得了國家賠償。不過，這一爭議點至今仍然存在，司法機關中的許多人對此都不認可。

2014年，已實施24年的行政訴訟法修改。馬懷德曾多次呼吁，現實中的行政訴訟有三難，立案難、審理難、執行難，行政訴訟法應大修。修改草案出爐后，馬懷德不客氣地評價，此次修改“不過癮”“不解渴”“比較保守”，非常有必要修改的條款基本都沒有修改，還可以再大膽些。

常年參與行政法立法工作，馬懷德對權力的制約感觸頗深。他曾說，“每參與一部法律的起草，都能夠切身感受到權力不愿意接受約束和控制的一種慣性思維，任何權力都不希望被約束、被控制。”

青年時代在北大課堂中感受到的學以致用的緊迫感，至今還在影響著馬懷德。在他看來，能用學術研究成果影響司法實踐責任重大。有一個表達意見的機會十分難得，而能夠表達正確的意見更為重要。因為一旦意見有錯，使得法律條文甚至立法思路都出現問題，這會是影響14億人的事。

敢言但不激烈批評

在中國政法大學校內，有一塊巨石，刻著老校長江平的一句話：法治天下。馬懷德談及自己的理解時說，法治，不是用法律這種手段和工具來治理社會、治理老百姓，而是一種規則之治、民主之治、平等之治、良法之治、程序之治。任何組織個人都按照平等、民主、理性的程序和規則來辦事，沒有例外，沒有超越法律的法外特權。

自行政訴訟法通過以來，依法行政的觀念從無到有，逐漸深入人心。法治政府建設是馬懷德這些年致力于推動的另一件大事。

自北大法律系畢業后，馬懷德在中國政法大學攻讀碩士、博士，畢業后留校任教。因學問扎實，他33歲就被聘為教授。隨著越來越多的國家行政機關、司法機關開始注重依法行政問題，馬懷德成為各單位的座上賓，擔任咨詢委員、法律顧問，比如發改委的法律顧問、最高法和最高檢的咨詢委員、中紀委特邀監察員等等。

熟悉馬懷德風格的人都知道，在這類咨詢會議、講座上，馬懷德是敢言的人。2014年，國家發改委力推法治機關建設。馬懷德當時提出，各地都在簡政放權，搞一站式服務，國家發改委何不搞一個方便地方政府、企業的集中辦公窗口？有人認為這個手握項目許可、審批、核準權的強勢部門，不可能改變做法。沒想到，國家發改委聽取了馬懷德的意見。當年12月，國家發改委的政務服務大廳開始試運行，并倒逼項目審批流程再造，確保項目的按時辦結。

這些年，馬懷德數次出入中南海，為中共中央政治局作講座，參加中紀委的特邀座談會。2012年的中紀委特邀座談會前，馬懷德預先準備了發言稿。沒想到，會議一開始，時任中央政治局常委、中紀委書記的王岐山卻說，“今天座談會我們改改會風，不念稿子，少說客套話”，并笑言“網上的意見夠刺激的，我們都能聽進去”。于是，馬懷德果真拋下了發言稿，臨場發揮，直言源頭反腐需要制定《重大決策程序條例》《政務公開法》與《行政組織法》這三部法律。他后來回憶，王岐山當時頻頻點頭，后來講話時還提到了馬懷德的發言內容，并邀請馬懷德方便時去他的辦公室聊聊。

上至中南海，下至基層政府機關，馬懷德逐漸形成了自己的風格，他敢言，但客觀而溫和、富有建設性。他說，沒有必要一味地迎合部門的一些觀點和做法，但他也不贊成激烈的批評，后者往往“會使問題更糟糕”，他傾向以解決問題為導向。

不過，因政績考核標準的單一，推動法治政府建設始終存在阻力。馬懷德繼而提出了法治GDP這一概念，他指出，“在中國推行法治與發展經濟一樣，需要來自政府的強大動力。包括法治指標在內的較為全面的政績考核標準，恰恰能夠提供這樣的動力。”他帶領團隊研發了法治政府評估體系，并于2014年出臺了針對國內53個被賦予了地方立法權的城市的首份研究報告。結論并不太好，滿分300分，53個城市的平均得分是188.87分，平均得分率62.95%。接近一半的城市都在平均分以下。

自此之后，馬懷德與團隊每年都對中國的法治政府建設情況做獨立的第三方評估，評估體系進一步完善，覆蓋城市也增加至100個。最近幾年，有八成城市達到了及格水平。

馬懷德說，團隊在為中國的法治政府作“編年史”，他們接受了上百項政府委托開展的理論和對策研究，提出了許多有針對性的對策建議。有的得到過中央領導或省市領導的批示，有的轉換成政府部門的重要政策內容。比如行政執法公示制度、執法全過程記錄制度等，剛開始是試點，現在已經全面推開;再如重大決策的法治化，最早僅限于學界探討，當前已被寫入法律，制定了重大決策行政程序條例。

中共中央曾提出，到2035年，我國要基本建成法治國家、法治政府、法治社會。馬懷德曾說，到那時自己已經70歲了，他希望那時候，“每個老百姓都是尊法、學法、守法、用法的好公民，政府的權力能夠被關進制度的籠子，社會公平正義得到實現”。

管好“愛抬杠”的大學

收到法院的立案通知書時，馬懷德接任中國政法大學校長剛剛半年。一名中國政法大學研究生，因對校內某個學術獎項的獎金發放有疑問，在申請校內信息公開之后，對信息公開的結果不滿意，繼而將學校訴至法庭。法院立案了，將立案通知書送至馬懷德的手中。

隨著行政訴訟法在2014年修改，為了解決“告官不見官”的問題，行政首長出庭應訴被寫入法律。按照法律規定，馬懷德需代表中國政法大學出庭應訴。因工作安排正好時間沖突，馬懷德向法院遞交了書面說明，委托學校的其他工作人員站上了被告席。

自2019年5月擔任中國政法大學校長以來，馬懷德的身份從行政主體的觀察者、建言者，變成高校行政管理者。他所參與制定的行政法，如今也在規范他的行為。

常人不知道的是，中國的學生告學校第一案，恰恰是馬懷德代理的。上世紀90年代，北京科技大學的學生田永在大二時，因在一場補考中攜帶藏有公式的紙條，被監考老師發現，北科大對其做出了退學的決定。然而，這一決定并未直接向田永宣布、送達，也未給他辦理退學手續。事后，田永一直以在校生身份正常參與學校的學習活動，參加四級考試、畢業實習、論文答辯。而在畢業前，學校卻以田永已退學為由，拒絕為其頒發畢業證書，且不做畢業派遣。校內交涉無果的情況下，田永將學校告上法庭。

當時，馬懷德已在行政法領域頗有名氣，田永的老師慕名而來，希望馬懷德為田永做代理。最終，法院判北科大敗訴。此案之后，學生告學校的案件多了起來。

成為一校之長、收到了四五次立案通知書之后，馬懷德意識到，訴訟的范圍不應該是漫無邊際的，不能什么事情都可以告，某種程度上說，這是對有限司法資源的浪費。他想，高校還是應該有一定的自主權，在學校內部通過一定的程序來解決這些問題。

走馬上任一個月后，馬懷德在學校內網設立了網上建議投訴平臺。凡是可以通過一網通賬號登錄內網的師生，都能在平臺上投訴反映。這一平臺很快被利用起來，僅在2020年10月，就有28條投訴。馬懷德要求，學校的相關部門必須有百分百的答復率，能解決的問題就立即解決，無法解決的問題，也要向師生解釋清楚原因。

一位曾在中國政法大學求學的學生告訴《中國新聞周刊》，或許因為學法，學生們喜歡“學以致用”，在校園里練手。以她的親身經歷來說，她所在的宿舍被學校多收了住宿費，她們向學校反映了此事。后來，學生會也加入進來，幫著她們與學校交涉、監督相關部門的行為。最終，多收的住宿費全部返還。

中國政法大學一位教師也告訴《中國新聞周刊》，相較他此前求學的高校，法大的學生更愛“抬杠”，因此校內的各項規章制度都非常完善，以防止其中的漏洞引發爭議以及或有可能來臨的交涉甚至訴訟。

馬懷德清楚地體會到，現在的學生與學校關系，與他求學時已有大不同，甚至與前幾任政法大學校長任期內相比也有變化。新媒體的勃興，使任何消息都有可能在網絡上被迅速放大。而去中心化、去權威化，使得學校、老師的權威被弱化。

在信息大爆炸時代管理這樣一所擠滿了“法律頭腦”的學校，顯然很不容易。但行政法的專業背景，使馬懷德能更快地適應校長的角色，同時也讓他產生了新的審視與思考。

在他看來，一方面，要讓學生意識到依法維護自己合法權益的重要性和意義，學生可以挑戰學校，學校對此充分尊重;另一方面，學生也應該對學校有一定的溫度和感情，“我尊重你行使訴權，但是我更希望你能夠通過正當的程序在學校解決各類問題。如果學校解決不了，也不妨礙你最終到法院去起訴。有什么問題是學校不能解決，非要到法院去解決的呢？”

社會輿論一直非常看重行政機關敗訴的問題，將敗訴率視為“民告官”的實質性進步。馬懷德告訴《中國新聞周刊》，他擔任校長以來，學校出庭應訴的四五起案子，目前都是學校勝訴。他認為，法院不一定要判行政機關敗訴，而應以解決問題為主。

角色之變讓他意識到，作為學者提出的制度設計中，難免有些過于理想化的地方，甚至有些邁出的步伐太大了，“你必須站在這個角度思考一下，再站在那個角度思考一下，就會發現問題不像剛開始想得那么簡單”。

馬懷德

1965年10月生于青海循化，現任中國政法大學校長。他直接參與國家賠償法、立法法、監察法等多部法律的起草工作，擔任多個國家部委的法律顧問、咨詢委員。