管理模式創新推動產業集聚區高質量發展研究
——以鞏義市產業集聚區為例

董紅杰

(鄭州商學院，河南 鄭州 451200)

0 引言

產業集聚區是由政府統一規劃，企業相對集中，資源集約利用，可以提高整體效益的區域。2008 年河南省按照“五規合一”規劃建設了180 個產業集聚區。 2009 年 8 月 7 日，出臺了《關于加快產業集聚區科學發展若干政策(試行)》的相關性文件，2010年，出臺了《河南省人民政府關于進一步促進產業集聚區發展的指導意見》(豫政〔2010〕34號)，加快產業集聚區發展的相關政策，有力推動了產業集聚區的高質量發展。2018年，河南省產業集聚區對工業增加值增長的貢獻率為70%左右，從業人員數占比68.8%，對工業企業利潤總額增長貢獻率為90%左右。河南省產業集聚區已形成以特色主導產業為支撐，產城融合發展的格局，是推動河南省工業化、城鎮化和對外開放的重要平臺。河南省2020年政府工作報告中提出，產業集聚區發展，積極推行“管委會+公司”的政企混合型行政管理模式，該模式將為河南省產業集聚區發展注入新活力。2020年4月，為推動制造業高質量發展，河南省工業和信息化廳辦公室發布了《關于推薦制造業高質量發展綜合評價試點縣(區)的通知》，制造業高質量發展綜合分類評價將有力推動產業集聚區的集聚力和體制機制建設。鞏義市已經獲批成為制造業高質量發展綜合評價試點縣，以鞏義市兩個省級產業集聚區為例研究產業集聚區體制機制創新對河南省產業集聚區發展具有借鑒意義。

1 河南省產業集聚區管理模式演進

2018年12月發布的《河南省產業集聚區10周年發展報告》中指出：10年來，180個產業集聚區內規上企業全年平均接收就業465萬人，已經形成了18個千億級、142個百億級產業集聚區，對河南省工業增加值增長的貢獻率為70%左右，工業企業利潤總額增長貢獻率為90%左右，成為縣域經濟增長極，吸納超過1/4的轉移就業人口。2019年8月，《河南省推進產業集聚區高質量發展行動方案》中提出以“畝均稅收”倒逼產業集聚區轉型升級的一攬子措施，將持續開展企業分類綜合評價，將企業分為：優先發展類(A類)、鼓勵提升類(B類)、倒逼轉型類 (C類)，配套實行差別化政策。推進產業集聚區二次創業，形成20個左右具有較強競爭力和帶動力的千億級產業集群，智能產業集聚區將是未來的發展方向，更好發揮產業集聚區推動區域經濟快速發展的主陣地作用。

管理模式創新是產業集聚區高質量發展的保障。2011年，河南省編委印發《河南省產業集聚區機構編制管理指導意見(試行)》，按照套合設置、精簡效能，嚴格考核、動態調整，分類管理、改革創新的原則，到目前為止，逐步形成4類管理模式：一是屬于省轄市城市新區組成部分的產業集聚區執行“城市新區的管理模式”運行；二是國家、省批準的高新技術開發區、經濟技術開發區類產業集聚區執行“委托管理模式”；三是縣(市、區)舉辦或市辦縣管類產業集聚區成立產業集聚區管理委員會，管委會擁有人權、財權、重要生產要素審批權等縣級經濟管理權限，執行“協調管理、分級負責”模式；四是產業集聚區與鄉鎮管轄區“合一”的，管委會可與鄉鎮機構套合設置，執行“套合管理模式”。產業集聚區管委會領導班子和業務骨干的人員編制一般控制在15名左右，其他人員可實行聘任制等靈活多樣的用人方式。

2 鞏義市產業集聚區發展現狀

鞏義市工業底蘊深厚，是全國鄉鎮企業發祥地之一。1975年，回郭鎮因領辦社隊企業，被譽為“偉大的光明燦爛的希望”。隨后鞏義市鄉鎮企業崛起，形成以機械設備、耐火材料、電線電纜、電解鋁、凈水劑等為代表的工業基礎。1988年，工業占GDP比重突破50%，占據鞏義經濟的“半壁江山”。產權制度改革催生出豫聯、恒星、明泰、永通等知名集團企業。1991年，鞏義市成為中西部地區唯一的百強縣市，工業以年平均14.7%的增速拉動經濟增長，穩居全國百強縣排名中游水平。2019年，鞏義市全國百強縣排名第51位，河南省第一。

鞏義市按照“企業集中布局、產業集群發展、資源集約利用、功能集合構建”的要求，通過推進產城融合、體制創新和集約發展。形成了5個規模不一的產業集聚區。鞏義市產業集聚區和豫聯產業集聚區為省級重點產業集聚區。2018年，鞏義市產業集聚區固定資產投資增速和規模工業增加值增速發展勢頭良好；豫聯產業集聚區和民營科技創業園投資增速較快，但規模增加值增速緩慢或呈現負增長；耐火材料工業園區規模增加值增速達到15.7%，但固定資產增速下降明顯，可持續發展潛力堪憂。

2.1 鞏義市產業集聚區

鞏義市產業集聚區2008年入選河南省首批省級產業集聚區， 2018年入選國家級開發區目錄，獲河南產業集聚區建設金星獎、杰出貢獻獎。鞏義市產業集聚區主導產業為鋁加工和裝備制造。通過推動產品創新、組織創新、技術創新、管理創新，目前入駐企業800余家，規上企業100余家，銷售收入超億元企業42家，超30億元企業4家。其中，鋁精深加工產量達180萬噸，占河南省的63%、全國的21.9%，全區鋁板帶箔產量占全國25%左右，電子箔占60%以上，PS版基占35%以上，空調箔占30%以上，基本主導全國價格。

2.2 鞏義市豫聯產業集聚區

豫聯產業集聚區2008年入選河南省首批省級產業集聚區，先后獲批河南省高新技術特色產業基地、河南省知識產權優勢培育區域，被省政府評定為二星級產業集聚區，主要產業鋁加工、新能源和裝備制造。集聚區按照“一區多園”的發展格局，形成豫聯鋁電、機械裝備、陶瓷、高新、物流、文化旅游及商貿7個專業園區。產業定位三主一輔：鋁及鋁精深加工、新能源新材料、機械裝備制造三大主導產業和現代服務輔助產業。集聚區圍繞“提升鋁園區”，著力引進鋁加工高端產品和鋁工業配套產業項目，提升鋁工業發展水平；圍繞“打造裝備制造業園區”，挖掘傳統優勢，篩選整合市內外優質機械項目，加快推進裝備制造業規模化、集聚化、成套化；圍繞“盤活高新區”，加快培育發展新能源、新材料、生物醫藥、環保等戰略性新興產業；圍繞“改造中心鎮”，加快發展現代服務業。

2012年，鞏義市產業集聚區與回郭鎮實行機構套合管理，豫聯產業集聚區與站街鎮實行機構套合管理。機構套合后，產業集聚區體制機制進一步理順，行政效率顯著提高，經濟發展活力得到激發，具有國際水平的千億級鋁精深加工產業集群已經形成。

3 鞏義市產業集聚區管理模式實踐

為加快產業集聚區發展，按照河南省機構編制管理規定，鞏義市積極建立與產業集聚區經濟規模和發展水平相適應的管理架構。

3.1 明確管理機構

2008年鞏義市兩個產業集聚區均設置了產業集聚區管理委員會，體制上屬于鞏義市直管，實際工作是屬地管理。2012年11月，根據《河南省產業集聚區機構編制管理指導意見(試行)的通知》和《河南省機構編制委員會辦公室關于鞏義市等產業集聚區機構規格問題的通知》精神，鞏義市產業集聚區開始嘗試“套合設置”。鞏義市產業集聚區和鞏義市豫聯產業集聚區管理委員會作為市政府派出機構，屬處級規格，與所在地人民政府“套合設置”。2015年，河南省機構編制委員會辦公室發布《關于加快推進全省產業集聚區與鄉鎮行政區域管理套合工作的通知》，全省推進管理套合工作。2018年，全國開始推進《深化黨和國家機構改革方案》，2019年11月，鞏義市印發鄉鎮職能配置、機構設置和人員編制(三定)規定，鄉鎮機構設置由原來的“三辦四中心”調整為現在的“七辦五中心”，新增編制600人，市直單位安排帶編下沉315人，首批下放城市管理領域等52項行政權力，基層治理體系和基層能力建設得到加強。

3.2 合理界定管理職能

兩個產業集聚區管委會負責規劃實施、建設管理基礎設施、招商引資、項目建設、企業服務等10項經濟管理職能，分別有3個內設機構和一個企業發展服務中心，其中黨政辦公室(與所在鎮黨政辦公室合署辦公)、經濟發展局(與所在鎮經濟發展辦公室合署辦公)、規劃建設局(與所在鎮規劃建設管理委員會辦公室合署辦公)，所屬事業單位為產業集聚區企業發展服務中心，負責集聚區內企業服務工作，審核工程項目預決算等協調管理及經濟運行分析和預測及各類平臺建設等6項職能。其他社會事務由所套合鎮負責，不再重復設置。2019年12月，省政府辦公廳印發了《關于開發區體制機制改革創新的意見》，指出加快開發區由“政策洼地”轉向“制度高地”， 全面推行“管委會(工委)+公司”、積極穩妥推進“政區合一+公司”、 試行開發區純公司化等一系列開發區體制改革。目前鞏義市產業集聚區的行政管理模式和新三定方案處于探索之中。

3.3 科學核定人員編制

鞏義市產業集聚區成立了由市主要領導負總責，有關職能部門和集聚區駐地政府參加的集聚區聯席辦公會議制度，定期召開會議，集中研究、解決全市產業集聚區發展中遇到的重大問題，并對涉及發展改革、住房城鄉建設、國土資源等部門相關事務進行協調處理，實現部門職能與集聚區建設工作有機融合，增強工作的針對性和統一性，提高工作成效。按照“小機構、大服務”的原則成立的管委會與所在地鎮政府套合設置，有效避免了集聚區管委會與鎮政府權責不清、利益分配等方面的矛盾。產業集聚區管委會機關行政編制10名，其中主任1名，常務副主任1名(由鎮黨委書記兼任)，副主任2名(鎮長兼任副主任，不占職數)；正科級中層領導職數3名，副科級中層領導職數3名。管委會下設 鞏義市產業集聚區企業發展服務中心，正科級規格，事業編制25名，其中主任1名，副主任2名。目前產業集聚區和所在鎮管理職能和權限，既明確分工又相互配合，運行順暢，各項管理功能得到有效發揮。

4 產業集聚區高質量發展路徑探索

2018年河南省開發區實現規模以上工業主營業務收入全省占比74.9%、從業人員數全省占比68.8%，河南省產業集聚區對工業增加值增長的貢獻率為70%左右，對工業企業利潤總額增長貢獻率為90%左右。河南省產業集聚區80%以上分布于各縣域，產業集聚區的高質量發展將有力推動縣域經濟高質量發展。鞏義市產業集聚區在深入貫徹河南省支持產業集聚區發展的各項政策法規基礎上，正在構建適合自身特點的管理模式和發展路徑。

4.1 探索科學管理模式，為產業集聚區高質量發展提供保障

鞏義市產業集聚區管委會、鞏義市豫聯產業集聚區管委會分別與駐地鎮進行套合設置，按照“小政府、大社會”的行政管理模式，產業集聚區和駐地鎮管理職能和權限，既明確分工又相互配合，運行非常順暢，各項管理功能得到有效發揮，呈現出集聚區班子成員圍繞服務企業、爭上項目轉，駐地鎮黨政班子及各村、各單位圍繞服務產業集聚區、支持產業集聚區發展轉全鎮上下齊心協力、共謀發展的良好氛圍。

4.2 加強職能轉變，推進產業集聚區高質量發展

提升信息化水平，通過大數據、移動互聯網、云計算等推進智慧產業集聚建設，助力政府智能的高效率履行。加大社會中介組織扶持力度，社會中介組織是政府行政管理活動的有益補充。理順產業集聚區管委會與社會中介組織的關系，一方面可由中介組織承擔的落實政策的具體職能和行業管理職能能放盡放，另一方面加大對社會中介組織的監督力度，提高中介組織服務能力。加強行業協會建設，引導行業管理組織制定行業的準則、標準等。

賦予產業集聚區更多自治職能。除法律法規規定必須由縣級以上政府及其職能部門行使的行政強制、行政處罰措施以及行政許可事項外，推動向產業集聚區放權。為提高行政服務效率，鞏義市產業集聚區完善了項目建設服務機制，對重點項目實施“首席服務官”制度。組建集產品展示、審批代理、信息咨詢、等功能于一體的公共服務中心。完善金融支撐，成立鞏義市產業集聚區投資有限公司和回郭鎮新農村開發有限公司，積極引進金融機構在產業集聚區設立分支，其中，鄭州銀行回郭鎮支行是全鄭州市第一家鎮級支行。推進科技創新，依托正在建設的河南省鋁板帶箔質量檢測中心，為企業提供產品試制、質量檢測等服務。

4.3 精準施策，打造產業集聚區高質量發展抓手

河南省產業集聚區自2009年建立以來，2010年出臺《河南省人民政府辦公廳關于印發河南省產業集聚區發展考核辦法的通知》，通知中按照總量、效益、質量、進度和科技創新5方面指標對產業集聚區發展水平進行綜合評價。2018年發布《河南省產業集聚區企業分類綜合評價辦法(試行) 》，該《辦法》重點對一星級及以上產業集聚區的規模以上制造業企業開展分類綜合評價。根據年度綜合評價將產業集聚區企業分成A、B、C三類。A類為優先發展類，B類為鼓勵提升類，C類為倒逼轉型類。通過分類施策推動企業加快轉型升級。

根據區域特征、發展規模和產業定位，按照綜合評價、實績排序、分類實施的原則，合理設置評價指標權重，依據不同的指標基準值對企業進行分類評價，力求評價工作客觀公正。對產業集聚區及產業集聚區內的企業分類施策，重點對一星級及以上產業集聚區內規上企業進行評價，投產未滿兩年的新辦企業可暫不納入評價范圍。堅持以“畝產效益”綜合評價為核心、資源要素市場化配置為導向和差別化措施為手段，配套實施正向激勵和反向倒逼的政策機制，推動產業集聚區對標改造、提檔升級。