開發用地內部公共空間設計管控的優化策略

黃 瑩

(華南理工大學，廣東 廣州 510640)

城市中心區建筑的密集建設，導致城市公共空間不斷受到擠壓，城市公共空間總量不足；同時，隨著居民生活水平的不斷提升，由政府投資建設的中大型公共空間已經難以滿足居民日常需求。因此，政府積極出臺政策鼓勵私人業主在開發用地內營造公共空間，即“開發用地內部公共空間”。

1 開發用地內部公共空間：介于“公”與“私”之間的特殊公共空間類型

公共空間，顧名思義指城市中公共開放的、公眾能進入并開展活動的空間；開發用地內部空間，產權為私人業主所有，理應歸屬于私人空間范疇。然而，為了緩解城市公共空間總量不足、政府投資建設管理經費緊張的情況，由政府指導私人業主在開發用地內設置公共空間逐漸成為發展趨勢，最早被稱為“私有公共空間”出現在美國紐約1961年推行的區劃法規中[1]。這種通過鼓勵政策，以公私合作的模式投資建設的空間，使用權雖歸屬社會公眾，產權卻屬于私人所有，似乎難以對其“公私屬性”給出明確判斷。部分學者嘗試將空間使用權與所有權分開討論，提出私人空間只要改變內部要素與管理策略，提供給公眾使用，也可作為公共空間[2]；而另有學者指出，若用地所有者有權管制公眾進出及其在該空間的活動行為，那就只能稱其為“準公共空間”，即名義上的公共空間[3]。可見，私人空間與公共空間最本質的區別在于其面向社會公眾的開放性與可達性，開發用地內部空間在公眾可自由進出并使用時才具有明確的公共屬性。因此，本次討論的開發用地內部公共空間定義為“私人業主在開發用地紅線內投資建設的，主要供社會公眾全天免費通行與開展活動的室內外空間”。

2 當前國內城市中心區開發用地內部公共空間設計管控存在的問題

近年來，國內許多城市中心區開始探索開發用地內部公共空間的實踐，例如廣州珠江新城、深圳福田中心區，均已建設完成并投入使用。但通過相應的資料搜集與調研，發現建成空間質量遠未達到預期標準。例如珠江新城商務辦公建筑之間的連廊未向公眾開放，沿街騎樓尺度不一，深圳福田23,23-1街坊地塊主街沿街界面多設置銀行與辦公大堂導致街道活力低下等。從設計管控層面進行問題成因探討，主要包括三個方面。

2.1 設計實施管理各階段脫節

規劃部門雖然在地塊出讓前期階段編制了詳細的設計導則，但未將其轉化為具體要求融入控制性詳細規劃的實施體系，城市設計僅僅作為參考，未對開發地塊內部公共空間的設計起到引導約束的作用。到了方案審批環節，具體決策的工作人員僅僅按照規劃階段核發的法定文件進行指標化審查，無法核實城市設計中重點關注的要素是否落實，導致審批通過的空間方案與原始構想存在較大出入。

2.2 重視剛性控制忽視彈性引導

為了減小審批的難度與復雜程度，規劃管理部門在對城市設計文件進行轉譯的過程中，對于開發用地內部公共空間的設計要求多以尺度、位置等內容為主，且數據要求十分嚴格，同時缺乏空間風格、景觀設施方面的參考意見引導；另一方面，對于地塊業主報審的空間方案，僅安排單一的行政部門對前期制定的剛性指標進行逐一核實，對于突破指標要求的方案，未能有效考量其對城市空間的貢獻程度，不利于空間特色的營造。

2.3 缺乏多方訴求交流平臺

我國當前的規劃管理實行“判例式”為主的審查模式[4]，規劃審批主要依據控制性詳細規劃，結合各地城市規劃技術管理規定等文件進行。過程中地塊建設方對于規劃文件的調整訴求需要通過繁復的流程，且缺乏面對面交流的平臺進行方案咨詢，影響了空間的實施進度與效果。另一方面，對于連廊、地下通道等類型的公共空間，由于無法及時獲得相連地塊的建設進展，難以統籌落實高度、位置等銜接需求，區域步行系統難以建立。

3 城市中心區開發用地內部公共空間設計管控的優化策略

針對當前城市中心區開發用地內部公共空間在設計管控層面遇到的問題，文章嘗試提出優化管控流程、提升設計彈性、搭建協調平臺三個方向的優化策略。

3.1 優化管控流程

公共空間強烈的公共性及系統性，促使其無法單純通過市場的力量進行調配，需要政府及相關部門的介入，在結構層面予以管控[5]。開發用地內部公共空間作為公共空間系統上的重要環節，同樣需要城市設計成果的指引，并經由一套完善的優化審批程序后予以實施。在地塊設計方案前期，應由城市設計編制人員對空間各組成要素的設計要求進行文字轉譯，并作為規劃設計條件的附屬內容提供給地塊方；在方案審查階段，為避免空間從設計到實施過程中的脫節，相關審查人員應明確城市設計成果要求及目標，確保地塊提交的空間方案在位置、尺度、配套設施、景觀綠化等各方面要求予以落實，并重點審查地塊方案中城市、地塊及建筑層級公共空間的步行連續性及系統性，明確滿足相關要求的情況下才予批準報建。

3.2 提升設計彈性

規劃部門將形態控制轉譯為指標規定時應設置一定的彈性區間，以避免控制僵化，同時保證設計目標的實現[6]。為了保證城市空間風貌的營造，一方面，在文件轉譯過程中，可以對空間的尺寸及位置以適當的彈性區間，在形式、風格的設計上提供圖片參考，積極引導地塊業主的設計思路。另一方面，當地塊提出突破指標要求的創新性方案時，應安排規劃部門專業人員的介入，在政府部門的跟進監督下對相關方案進行評估與自由裁量，確保有利于公眾利益及空間品質提升的方案得以有效落實。

3.3 搭建協調平臺

開發用地內部公共空間的建設，除了涉及開發商使用需求與公眾利益之間的沖突，還涉及到相鄰地塊之間的銜接矛盾。為使各方訴求能夠及時表達，引導地塊推出更多設計良好的公共空間，同時在片區形成連續的公共步行活動空間系統，政府應搭建協調平臺，安排專業機構統籌協調推進方案[7]。一方面，通過建立相關咨詢審查平臺機制，在法定流程保障下確保地塊將設計進度定期報送給機構專業人員，并在規定時間內通過會議協商或是文件回復的形式收到反饋意見，城市設計的構想與地塊方案設計需求得以相互傳達，尋求公共利益與開發商利益的平衡點；另一方面，通過相鄰地塊之間建設信息的有效傳達，促進公共空間在位置、形式等各方面的相互銜接，使地塊業主能夠真正參與到城市公共空間的優化中來。

4 結語

城市公共空間的建設正面臨根本性變革，依賴于土地增量擴張和政府財政支持的傳統建設模式，正逐漸向政府部門指導開發商投資建設的新模式轉變，如何高效高質地落實開發用地內部公共空間變得愈發重要。文章通過分析探討當前制度困境與優化方式，為今后相關項目設計管控提供了思路參考，但仍需通過實踐與應用進行進一步完善深化，探索一套完備且適應性強的標準化體系將成為未來的重要課題。