新形勢下水利工程建設(shè)管理模式發(fā)展方向及建議

武 強

（銅川市龍?zhí)端畮旖ㄔO(shè)管理處，陜西 銅川 727031）

1 新形勢下水利建設(shè)管理提出更高的要求

長期以來，水利行業(yè)的工作重心是興水利、除水害，大規(guī)模開展水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于水利工程的公益性性質(zhì)，其建設(shè)管理模式以自建為主。基本程序是由水利部門組建項目法人，承擔(dān)工程建設(shè)項目管理職能，隨著工程竣工驗收，項目法人自然消失。自建制的主要優(yōu)點是政府是項目的直接實施者，項目管理簡單直接，控制力強，但缺點也非常明顯，水利部門需要臨時組建“大而全、小而全”的項目管理班子，受人員、技術(shù)、監(jiān)管力量等諸多因素影響，項目管理水平參差不齊，特別是近年來隨著水利建設(shè)深入推進和水利行業(yè)“強監(jiān)管”的進一步深入，基層工作任務(wù)繁重。項目管理人才匱乏、管理水平不高、管理力量薄弱等問題日益突出。

為解決此類問題，近年來銅川市在自建制的基礎(chǔ)上，試點實施過企業(yè)代建制和設(shè)計施工總承包制，一定程度上促進了項目建設(shè)管理專業(yè)化，提高了項目管理水平，但由于缺乏配套的政策支持，總體實施效果并不突出。

2019 年全國水利工作會上提出水利工作的重心將轉(zhuǎn)到“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”上來，2020 年進一步提出要按照高質(zhì)量發(fā)展要求，深化重點領(lǐng)域改革，提高補短板的質(zhì)量和水平，必然帶來水利工程在建設(shè)管理過程中思維方式、行為方式、管理方式的升級和轉(zhuǎn)變。對以自建制為主要模式的水利建設(shè)管理提出了更高的要求。

2 當(dāng)前水利工程投資管理模式及特點

受投資規(guī)模、成本控制等因素影響，當(dāng)前各級水利部門在水利工程建設(shè)中普遍采取自建制，由水利部門組建項目法人全權(quán)負責(zé)工程建設(shè)管理,基本實行“財政出資，部門管理”的單一模式，即“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體。除極個別工程外，各工程管理單位均為臨時性管理機構(gòu),管理人員由系統(tǒng)內(nèi)部抽調(diào)人員臨時組建班子。

與自建制模式相對應(yīng)的是代建制，代建制是指政府投資的水利工程建設(shè)項目通過招標(biāo)、指定等方式，選擇具有水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗、技術(shù)和能力的專業(yè)化項目建設(shè)管理企事業(yè)單位，代替項目法人負責(zé)工程的建設(shè)管理職責(zé)，從工程建設(shè)單位管理費中提取利潤。其主要有兩種模式，一是以深圳“工務(wù)局”為代表的事業(yè)型管理模式，由政府組建行政事業(yè)單位作為常設(shè)機構(gòu)，取消一次性業(yè)主,實行交鑰匙工程,對政府投資項目進行集中統(tǒng)一管理，其優(yōu)點是政府便于監(jiān)督和管理。另一種就是以廈門為代表的市場化管理模式，政府通過招標(biāo)選擇社會化專業(yè)公司負責(zé)項目管理，其優(yōu)點是簡化政府對項目的組織管理，此外還有介于兩者之間的上海模式，由政府組建投資公司，由投資公司負責(zé)項目的建設(shè)，陜西省水務(wù)集團采取此類模式。在其它行業(yè)中，公路工程較多地采取了事業(yè)型代建管理模式，由公路管理處全面負責(zé)轄區(qū)公路的建設(shè)工作，公路管理處根據(jù)各處工程需要，從社會大量聘請專業(yè)人員負責(zé)工程的監(jiān)督管理，有效解決了人員不足、體制不順的問題。

近兩年，銅川市水利工程在建設(shè)中對上述管理模式均進行了嘗試。各種模式具有以下優(yōu)缺點：自建制在項目建設(shè)中，管理人員由水利部門抽調(diào)組成，便于政府對工程的直接控制，工程在項目建設(shè)工期、工程造價方面控制得力，但由于是臨時性機構(gòu)，長期處于“項目開了搭班子，工程完了散攤子”“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗”，同時低水平、低質(zhì)量、低效益現(xiàn)象相伴而生，投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等問題突出。在企業(yè)代建制模式中，其本意是解決基層水利部門項目點多面廣量大，建設(shè)任務(wù)繁重，管理能力相對不足的問題，但在陜西省及銅川市的實施中，代建單位缺乏市場準(zhǔn)入條件，代建單位管理人員流動頻繁，業(yè)務(wù)水平和能力參差不齊，導(dǎo)致代建制在銅川市水利市場發(fā)展緩慢。從全國層面看，企業(yè)代建制在規(guī)模大、難度高的工程中應(yīng)于較多，在水利工程中應(yīng)用較低。事業(yè)型代建制具有自建制和企業(yè)代建制的優(yōu)點，代建單位為政府常設(shè)機構(gòu)，人員相對固定，有利于經(jīng)驗積累和業(yè)務(wù)能力提高，在投資控制方面不以盈利為目的，便于工程規(guī)模和投資、進度控制，便于政府對工程的直接管理，對專業(yè)人員也可以采取市場化臨聘方式解決，提高工程管理水平。

3 水利工程管理新模式及其特點

當(dāng)前水利建設(shè)管理模式較多，EPC（設(shè)計- 采購- 施工總承包）、PPP、BOT（建設(shè)- 運營- 移交）、BT（建設(shè)- 移交）等建管模式在全國各地各類水利工程中均頻繁應(yīng)用。

PPP 模式是當(dāng)前工程建設(shè)管理的熱點模式，其初衷是解決地方政府資金不足、投入能力不強的問題。其運作模式較多，最主要的是BOT、DBOT、BOO 以及DB。當(dāng)前龍?zhí)端畮霵PP 項目采取DBOT 模式，通過龍銅川市PPP 項目的實施表明，目前PPP 項目仍處于發(fā)展階段，PPP 模式在實施中存在的突出的問題是經(jīng)驗不足，監(jiān)管手段和監(jiān)管力量欠缺，加上社會投資方缺乏誠信，導(dǎo)致項目實施困難，但從長遠出發(fā)，在解決了經(jīng)驗不足，完善了監(jiān)管考核制度后，PPP 模式仍具有發(fā)展性。

EPC 模式是為總承包單位受業(yè)主委托，按照合同約定對從決策、設(shè)計、建設(shè)一直到試運行的建設(shè)項目發(fā)展周期實行全過程或若干階段的承包。當(dāng)前工程總承包模式主要是采取EPC模式（設(shè)計采購施工），即交鑰匙總承包和DB 模式（設(shè)計施工總承包）。銅川市部分區(qū)縣曾在中小河流治理工程中采取EPC模式，其初衷是依靠總承包單位解決區(qū)縣前期經(jīng)費短缺問題，此種方式可有效加快項目立項和前期工作進度，解決前期經(jīng)費不足問題。但在實施過程中，工程總承包需要設(shè)計與施工相結(jié)合，總承包單位既要有專業(yè)的設(shè)計能力，又要具備相當(dāng)?shù)氖┕す芾砟芰Α６~川市實施過的工程總承包單位無論業(yè)務(wù)能力還是工作經(jīng)驗均不能滿足要求，且在容易發(fā)生工程結(jié)算弄虛作假、高估冒算等問題。

因此，在銅川市大中型水利工程建設(shè)中，為便于政府對工程的控制和管理，工程總承包制特別是EPC 和DB 模式應(yīng)該從嚴監(jiān)管；PPP 模式在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可有效解決工程融資問題，值得推廣。施工總承包仍是目前大中型工程建設(shè)管理模式的首選。

4 水利工程建設(shè)管理模式發(fā)展建議

當(dāng)前，對中小型水利工程采取自建模式基本可以滿足工程建設(shè)需要，但隨著水利工程建設(shè)規(guī)模的加大、施工復(fù)雜程度的提高以及水利行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求出發(fā),自建制已經(jīng)難以滿足工作需要。同時當(dāng)前正值事業(yè)單位機構(gòu)改革工作，事業(yè)單位工作職能發(fā)生較大變化，因此在改革中可考慮加強事業(yè)代建制單位的組建，抽調(diào)具有工程經(jīng)驗的水利建設(shè)管理人員組建專職管理機構(gòu)，由其配合行政部門具體承擔(dān)水利工程的規(guī)劃、公益性水利項目融資、水利工程建設(shè)管理中的非行政工作，同時也可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，用足用好PPP、施工總承包等模式，承擔(dān)具體水利工程建設(shè)管理職責(zé)。其主要優(yōu)點：一是相對于工程代建、PPP 等模式，方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題，政府易于控制和管理；二是解決工程建設(shè)專業(yè)化的問題，為水利工程建設(shè)培養(yǎng)、儲備人才；三是可靈活解決解決工程管理人員不足的問題，用足用活水利工程建設(shè)單位管理費用，從社會聘請專業(yè)化管理人員，解決管理人員不足的問題；四是解決基層水利部門直接組織工程建設(shè)，監(jiān)管缺位和越位問題，實現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管和工程建設(shè)分離，提高專業(yè)化水平。五是可承接、整合部分非行政職能，減輕行政單位工作壓力和負擔(dān)，更好地開展水利工作。