科學調水的內涵及實現途徑初探

酈建強， 楊 益，何 君，郭旭寧，王 平，唐世南

(1.水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120; 2.水利部調水管理司， 北京 100053; 3.陜西省水利電力勘測設計研究院，陜西 西安 710001)

我國特殊的氣候條件以及地形地貌特征決定了降水時空分布的不均勻性，導致水資源時空分布很不均勻，特別是水資源分布與人口、生產力布局以及土地等其他資源不相匹配。總體來看，水資源南方多、北方少，山區多、平原少，全國接近一半的人口、耕地和建制城市以及超過70%的煤炭、石油、天然氣等重要能源分布在資源性缺水地區。迫于生產力布局與水資源分布不相匹配的矛盾，隨著經濟社會快速發展，我國許多地區水資源開發利用已超過其允許開發上限，水資源短缺、水生態損害、水環境污染“新水問題”日益凸顯。由于特殊的區位與資源特點，未來一段時間內，我國的人口、經濟等仍將向一些資源性缺水地區聚集，使得這些地區水資源的供需矛盾進一步加劇。為了滿足人民群眾對幸福河湖、美好生活的向往，這些地區有限的水資源承載能力在支撐城鎮化、工業化和農業現代化發展的同時，還要承擔改善水環境、修復水生態的艱巨任務。可見，水資源將是影響我國經濟社會高質量發展和生態文明建設的重要因素，特別是北方地區現狀用水已超過或逼近其水資源可開發利用的限度，必須在更大的空間范圍尋求水資源的合理配置。科學調水是在“全面節水、合理分水、管住用水”的基礎上優化我國水資源配置格局的有效途徑，是保障國家重大戰略實施和經濟社會高質量發展用水安全的必要手段，是改善我國生態環境脆弱地區生態環境狀況的重要舉措。另一方面，調水工程牽扯面廣、對經濟社會和生態環境影響復雜深遠，“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路特別是“空間均衡”對新時期調水工作提出了新的具體要求。因此，對我國調水工程建設成效及存在不足進行歷史回顧，弄清楚科學調水的內涵，研究提出今后實現科學調水的實施途徑，顯得十分必要。

1 歷史回顧

1.1 我國調水實踐取得顯著綜合效益

我國調水實踐具有悠久的歷史，但調水工程在我國的全面興起始于新中國成立后，“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的” ，1952 年毛澤東主席第一次提出南水北調的宏偉設想，自此南水北調開啟了半個世紀的科學論證及規劃建設。截至2019年底，南水北調東、中線一期工程累計調水總量超300 億m3，優化了受水區水資源配置格局，直接受益人口超1.2 億人，社會、經濟、生態效益顯著發揮，改變了部分地區長期飲用高氟水、苦咸水和高硬度水的歷史，人民群眾獲得感、幸福感明顯增強。南水北調中線一期工程已連續3年利用丹江口水庫汛期棄水向沿線受水區30 余條河道生態補水，累計補水近26 億m3，修復生態環境，促進沿線生態文明建設[1]。從全國范圍看，目前全國已有130余項已建、在建重要調水工程，跨水資源一級區年度調水量約為200億m3[2]，為保障國家及區域經濟社會發展和生態文明建設發揮了重大作用，已成為國家與區域水資源合理配置的基礎支撐。

1.2 我國現狀調水工作中存在的不足

調水工程具有戰略性，關系到國土空間開發利用和生產力布局乃至國家發展戰略，同時又有其特殊性，調水工程或多或少會改變天然的水循環規律，在帶來效益的同時也會造成一些負面影響。當前，我國調水工程在宏觀頂層戰略謀劃、水資源供需兩側剛性約束和科學配置，以及調水工程良性運行機制的有效建立等方面仍存在些許不足。

(1)新的形勢下全國水資源宏觀戰略配置格局需進一步優化。隨著我國水資源演變情勢和經濟社會發展格局變化，大力推進生態文明建設和經濟社會高質量發展，對水資源的需求發生了較大變化，經濟社會發展布局、生態文明建設布局與水資源格局不相匹配，是當前我國水資源面臨的最大問題。由于沒有及時根據新形勢、新要求對全國水資源宏觀戰略配置的頂層設計進行優化，水資源配置格局總體處于被動服務的地位，一方面造成一些明顯的生態環境問題，一方面又制約經濟社會的高質量發展。目前，我國正在依托國土空間規劃開展新一輪國土空間優化布局[3]，迫切需要從戰略角度進行全面謀劃，確保水資源宏觀配置與城鎮、農業、生態空間布局相適宜，確保調水工程布局與國土空間“三區三線”相協調。因此，已有水資源配置成果亟需結合新形勢新要求進一步深化優化，形成全國頂層的水資源戰略配置系統成果。在全國水資源戰略配置格局下，科學系統謀劃調水工程體系，避免調水工程整體規劃不足、調水目標重疊、系統運行不足等問題。

(2)調水需求側水資源剛性約束作用需進一步強化。習近平總書記在“3·14”講話中指出，形成今天水安全嚴峻形勢的因素很多，根子上是長期以來對經濟規律、自然規律、生態規律認識不夠、把握失當。把水資源當作是取之不盡、用之不竭、無限供給的資源，把水看作是服從于增長的無價資源，只考慮增長，不考慮水約束，沒有看到水資源、水生態、水環境的承載能力是有限的，并強調要加強需求管理，把水資源、水生態、水環境承載力作為剛性約束貫徹落實到改革發展各項工作中。在黃河流域座談會上，習近平總書記進一步強調要把水資源作為最大的剛性約束。用水需求與區域自然氣候特征、經濟社會發展水平、居民用水習慣、供水價格高低等因素密切相關，需要在分析驅動和抑制用水需求的影響因子及其關系的基礎上，明確區分用水等級和次序。需要搞清楚對水的需求是什么，哪些是合理、剛性的需求要給予保證，哪些是不合理的需求要給予遏制[4]。不合理的用水需求主要來自城市無限擴張、人口過于聚集、經濟布局和產業結構不合理、無序擴大灌溉面積、用水方式粗放等，需通過減少人口規模、調整城市布局與產業結構、壓減灌溉面積、提高節水水平等方式，減少非剛性用水需求存量，合理控制需水增量。目前，我國調水相關工作在充分發揮水資源的剛性約束作用、落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”要求方面仍有差距。

(3)調水供給側應進一步加強水資源科學配置和有效管理。水資源開發利用包括對本地地表水、地下水、非常規水以及外調水等的開發利用。水資源開發規模適度，包括兩個方面含義：①當地水資源的開發規模不能超過水資源承載能力，把握好水資源與人口、經濟、生態環境的平衡點推動發展；②對于剛性合理用水需求，在充分節水的前提下，應給予保障，若當地水資源和非常規水源不能保障剛性合理用水需求，應根據“先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水”與“確有需要、生態安全、可以持續”的原則，科學謀劃必要的跨流域跨區域調水工程，通過水資源科學配置和優化調度，使經濟社會發展剛性合理用水需求得以滿足。目前，我國調水相關工作在空間上實現水資源配置格局與城鎮建設、農業開發、生態保護的空間格局相互匹配，在功能上實現水流的自然演化、社會服務、生態功能相互協同[5]等方面仍有差距。

(4)調水工程可行性論證和影響評價需進一步深化。調水是改造自然的過程，在給人類社會帶來巨大效益的同時，必然會對生態環境等造成一些負面影響。總體上說，以往調水工程的論證，對調水工程的綜合效益及其對生態環境的影響等方面進行了深入細致的分析論證，但也或多或少存在對調水工程的技術經濟可行性綜合深化分析不夠，包括投融資機制、水價形成機制、水費收繳機制、水權轉讓機制等方面整體綜合考慮不夠，對調水工程的負面影響，包括對水源區水資源自身演變情勢的影響、水生態環境的影響，特別是整個流域整個水系的綜合疊加影響尚缺乏深入細致的分析。也正因為如此，造成社會上對調水工程的認識不全面、不客觀，對調水工程始終存在較多質疑，給調水工程的規劃建設和調度運行等造成了一些不利的氛圍。

2 科學調水的內涵

習近平總書記在“3·14”講話中提出“十六字”治水思路，強調“空間均衡”就是要堅持人口經濟與資源環境相均衡的原則，這是生態文明思想的重要組成部分。“空間均衡”就是要把握好發展與保護的關系，對水資源要取之有度、用之有節。因此，習近平總書記明確指出“不得不調的水是要調的，但必須是節水優先。論證重大工程要把握‘確有需要，生態安全、可以持續’的原則，不能為建工程而建工程，要兼顧各種關系。”實現科學調水，就是要在充分尊重并把握自然規律、生態規律、社會規律、經濟規律[6]的基礎上，統籌經濟社會高質量發展、生態環境保護與水資源承載力之間的關系，以實現“空間均衡”為目標，按照“確有需要、生態安全、可以持續”和“三先三后”原則，深入做好調水工程論證和影響評價，科學謀劃全國水資源配置工程總體布局，適度有序推進工程建設，抓好調度運行，為經濟社會持續健康發展和重大國家戰略實施提供水資源保障。綜合來看，科學調水的內涵主要體現在以下三個方面：

(1)調水要符合自上而下的國家水資源配置戰略布局。立足于我國經濟社會發展布局與水資源稟賦不相匹配的基本特征，破解水資源配置與經濟社會發展需求不相適應的突出瓶頸，客觀上需要加強各行業“多規合一”的統籌，構建起高度協同的水資源、經濟社會、生態環境發展格局和高效綠色的生產生活方式，制定出體現國家水資源配置自上而下頂層設計的戰略布局和總體安排。調水作為區域水資源配置中的一類工程，只有滿足“節水、治污、環保”的“三先”要求，才能實現“調水、通水、用水”的“三后”效益，因此必須將其放在流域區域大的戰略布局中通盤考慮，確保符合國家層面水資源配置總體布局，做到與國家重大戰略規劃、國土空間規劃、社會經濟發展規劃等的有機銜接。

(2)調水要滿足“空間均衡”的目標要求。水資源空間均衡的核心要義是“以水定需”，即在供水側實現水的開發規模適度，在需求側做到水的需求剛性合理，在供需兩側達到水資源高水平供需平衡。在這種狀態下，水資源的可再生性與可持續性得以維護，經濟社會系統的整體效益達到最高，對生態系統的危害和環境容量的占用最小，呈現出水資源有序開發、高效利用、經濟結構合理、發展良性健康、生態環境良好的穩定狀態。因此，科學調水就是要能維持和推動水資源與經濟社會、生態環境各系統之間的良性平衡和動態演進，對剛性合理需水無法滿足的水資源超載區，可通過調水強化系統格局與功能的均衡與協調，但必須要以提高水資源利用效率與效益，嚴格把“水資源作為最大的剛性約束”落到實處作為前提。對于調水可行性較差的區域，則要從需求側考慮調整發展規劃、控制發展速度和人口規模、調整產業結構等多措并舉促進“空間均衡”。

(3)調水要最大限度降低負面影響。我國東中西部、南方北方的河流類型各異，生態系統多樣，調水不可避免的會對調入區、調出區和途經區的生態環境等造成一定的影響，對跨流域跨區域調水工程而言，影響可能會更大。針對調出區，調水會對河流水文情勢、水環境質量、水生生境以及重要生態保護對象產生影響；針對途經區，調水線路可能會破壞或阻隔調水沿線的生態系統完整性，打亂天然水系布局；針對調入區，可能會出現外調水與本地水“水土不服”，或因調水改變調入區水循環路徑和水生態系統的演變趨勢。此外，調水造成的征地移民還會對社會和諧穩定等造成一定的影響。因此，科學調水的前提就是要研判調水對生態環境、社會穩定等帶來的不利影響及其發生的可能性，以及權衡利弊后明確對調水不利影響的接受范圍。對具體調水工程而言，要采用針對性措施將調水不利影響降到最低，最大限度避免“缺水”搬家或造成難以承受的生態代價。

3 科學調水的實現途徑

按照“全面節水、合理分水、管住用水、科學調水、系統治水”的建設幸福河湖的總要求[7]，作為一個有效解決經濟社會發展布局與水資源承載能力不相適應的人為水資源配置手段，一些區域需要通過科學調水，保障經濟社會持續健康發展。實現科學調水首先應把握住一個前提條件，即“以水定需”：既要在需求側強化水資源承載力的剛性約束，規范人類活動和行為，強化水資源節約高效利用，限制不合理用水需求；又要在供給側加強科學配置和有效管理，以生態環境和經濟社會高質量發展的剛性合理用水需求為導向，合理安排供水次序和水源結構，適度有序推進跨區域跨流域調水工程規劃建設，為經濟社會和生態環境持續協調健康發展、為國家重大戰略實施等提供水資源支撐和保障。在此基礎上，分別從全國戰略頂層設計、流域區域層面以及單項調水工程三個層面，按照不同層次和工作步驟謀劃跨流域跨區域調水，實施一批標志性重大調水工程。

(1)按照“空間均衡”人口經濟與資源環境相均衡的原則，加強頂層設計，從全國層面系統謀劃全國水資源配置戰略。從生態文明建設的高度，審視和把握經濟、人口等與水資源分布和開發利用的均衡性，堅持通盤考慮，分區施策，從戰略角度謀劃全國水資源配置宏觀布局。在分析我國重大區域發展戰略、重要產業戰略、資源環境狀況、調水工程與水網布局[8]現狀基礎上，按照節水優先、空間均衡的要求，以水資源、水生態、水環境承載能力為約束，重點圍繞需求的動態變化，分析需求的次序和等級，保證合理剛性需求，遏制不合理需求。從保障我國供水安全、糧食安全、能源安全、生態安全的高度做好全國水資源配置的頂層設計，加強與經濟社會發展規劃、國土空間規劃等上位規劃的有機銜接[3]，科學謀劃全國水資源配置戰略。

(2)按照水資源空間均衡三大特征，[9]即“水的開發規模適度、水的需求剛性合理、水的供需高水平平衡”，從流域區域層面回答“從哪里調，調到哪里，什么時候調”等問題，提出跨流域跨區域水資源配置格局。在摸清流域、區域水資源及其開發利用現狀的基礎上，評價水資源現狀開發利用程度，識別水資源開發利用過度、適度、較低流域和區域，分析確定重要河湖生態流量(水量)目標，測算河流水資源開發利用上限，提出有調水潛力的江河名錄與可調水量上限，弄清楚水從哪兒調。系統分析國家重大發展戰略和區域發展布局，確定用水定額、節水目標與非常規水源開發利用目標，在此基礎上測算擬調入區域剛性合理用水需求，開展水資源供需平衡分析，綜合提出需要調水的區域名錄，弄清楚水調到哪兒去。以水資源承載能力為剛性約束，堅持以供定需和供需雙向調節的原則，做到當地水資源開發規模適度、非常規水源的最大限度利用、外調水量科學必要，實現高水平水資源供需平衡。在此基礎上，考慮缺水的輕重緩急以及工程技術難易程度、經濟承受能力、調水綜合效益等因素，以5～15年為時段，綜合確定不同區域調水時機，弄清楚什么時候調水。在與國土空間規劃和水利相關規劃等做好銜接的前提下，科學提出跨流域跨區域水資源配置格局。

(3)從具體調水工程層面回答“調多少，如何調，有什么影響”等問題，科學完善規范標準體系，提出具體實施方案。跨流域調水工程線路較長，覆蓋較廣，影響因素眾多，不能將調水工程作為普通供水工程看待，應圍繞調水影響開展專題評價分析，針對水量、水質、水價、生態、移民、征地等問題制定出臺或補充完善相關指標、標準、評價方法與流程，提出科學規范的技術要求或標準，規范調水工程論證程序或內容。深入分析論證調水工程的生態環境影響，重點圍繞“缺不缺水”“有沒有水”“行不行”等客觀公正說清楚調水工程的利和弊，切實把“確有需要、生態安全、可以持續”、“三先三后”等原則落到實處，回答清楚“調多少，如何調，有什么影響”等問題。在此基礎上謀劃具體的實施方案，確保調水對調出區、途經區、受水區各方面影響要控制在可接受程度，努力做到調水“勢在必得、得大于失、失而可容”。