新形勢下甘肅水安全保障思路與對策研究

馬 睿，李云玲，何 君，李長春

(1.水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120；2.甘肅省水利水電勘測設計研究院有限責任公司，甘肅 蘭州 730000)

2014年3月14日，習近平總書記明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，為保障國家水安全提供了根本遵循和行動指南。2019年8月19日—22日，習近平總書記視察甘肅時提出“水利基礎設施建設還有差距，需要繼續下功夫予以推進”，強調“治理黃河，重在保護，要在治理”，突出甘南黃河上游水源涵養區和隴中隴東黃土高原區水土治理兩大重點，堅決防止生態惡化。甘肅省大部分地區地處干旱半干旱區，全省年均降水量277mm，是全國平均的43%，特殊的自然地理和氣候條件決定了水安全保障問題是制約新時期甘肅省生態保護和經濟社會高質量發展的核心問題。

1 甘肅省水安全保障現狀與形勢

1.1 用水結構不優效率不高，缺水形勢嚴峻

受自然條件和發展階段的限制，目前，全省農業用水比例高達80%，遠高于全國平均比例(約62%)；灌溉水利用系數0.55，遠低于同樣嚴重缺水的京津冀地區(約0.7)。萬元GDP用水量151m3、萬元工業增加值用水量59m3，分別居全國倒數第5和倒數第9位。城鎮管網漏損率14%、節水器具普及率25%，均低于全國平均水平。全省正常來水年份下缺水量達14.8億m3。

1.2 水生態功能退化，治理修復任務依然艱巨

經過多年的治理與修復，全省河湖濕地水生態狀況局部有所改善，但總體惡化趨勢尚未得到根本扭轉。20世紀50年代以來，全省有多個湖泊和濕地萎縮、干涸，如內陸河敦煌西湖濕地、干海子濕地較20世紀80年代萎縮50%左右。河西內陸河流域水資源開發利用率接近100%(石羊河高達121%)，河道內生態用水擠占量6.4億m3，平原區地下水超采3.0億m3，超采區面積1.6萬km2。黃河流域的涇渭河等部分河流生態流量不能滿足，生態水量虧缺1.7億m3。全省71%的水土流失面積亟待治理，每年入黃泥沙量達黃河年均輸沙量的26%。全省仍有14%的河長水質為劣V類，隴東地區河流水質為Ⅰ～Ⅲ類水的河長占比僅為41%。隨著甘肅經濟社會跨越式發展，水生態空間保護、河湖生態用水保障、水土流失治理、水環境改善仍面臨嚴峻形勢。

1.3 基礎設施建設滯后，水工程網絡體系尚未形成

流域、區域間水系連通程度低，水資源豐富的長江流域與缺水的黃河、內陸河流域尚未建立有效的調配通道，現代骨干水網體系尚未形成。重點工程配套體系不完善，部分工程長期效益發揮緩慢，如引大入秦工程運行20年，效益發揮尚不足50%。全省城鄉供水保障和應急能力仍然不足，城市水源單一，82%的縣城及縣級以上城市無應急備用水源，由大江大河等穩定可靠水源供水的城市占比不足26%。農村飲水安全標準偏低，全省還有132萬農村人口由水窖等分散工程供水，城鄉供水服務均等化、一體化水平低。灌區輸配水體系不完善，60%的大中型泵站老舊失修，農田水利“最后一公里”問題仍然存在，與現代農業發展要求不相適應。防洪減災存在明顯短板，中小河流治理率僅有30%，有40座城市防洪不達標，31座水庫、28座水閘存在病險問題，山洪溝道治理仍處于起步階段，山洪風險識別和災害預警未全面覆蓋，“小水大災”狀況頻繁發生，嚴重危及群眾生命財產安全。

1.4 行業監管能力薄弱，良性運行機制尚不完善

統一高效、務實管用的監管體系尚未形成，大部分河湖尚未劃定管理范圍，河湖生態空間用途管制落實不到位，非法采砂、亂堆亂占等問題依然存在。節水標準管理、生態流量管控、水資源開發利用等標準體系尚不健全，與最嚴格水資源管理要求還有一定差距。點多面廣的中小型水利工程監管體系尚不完善，運行管護主體責任落實不到位，重建輕管現象依然存在。水土流失動態監管和人為水土流失監管尚未實現全覆蓋，水土保持設施的建設、運行和維護管理體系亟需完善。現代化監測設施配置嚴重不足，覆蓋范圍小，基層專業技術人員匱乏，缺乏必要的技術支撐和保障，全省水利行業信息化建設總體滯后，智慧水利建設處于起步階段。

新形勢下破解水資源短缺對社會經濟發展剛性用水需求的制約，實現資源有備、良性循環，要求全面提升水資源利用效率與效益，加強水資源戰略儲備和可持續更新能力建設。實施脫貧攻堅、鄉村振興戰略，建設國家“一帶一路”黃金戰略通道，要求高標準保障城鄉生活和重點經濟區供水安全，推進經濟社會高質量發展。大力推進生態文明建設，筑牢我國西部生態安全屏障，要求處理好水資源開發利用與保護的關系，鞏固已有治理成果，形成山水林田湖草系統治理格局。全球氣候變化影響加劇，極端水旱事件增多，要求全面提升防洪安全保障水平，更好保護群眾生命財產安全。面對新形勢新要求，迫切需要轉變治水思路，把握水利發展新機遇，全面落實“水利工程補短板，水利行業強監管”的水利改革發展總基調，構建適應時代發展要求和人民群眾期待的水安全保障體系。

2 強化水安全保障的總體思路

水安全保障是水資源高效利用、水供給有效保障、水生態健康穩固、水災害風險可控、水治理全面提升的有機整體。根據不同區域的發展保護需求和水資源特點，應按照“西控、南保、東調、中優”的總體思路，進一步加強全省水安全保障。

(1)河西——“控”。加強水生態空間管控和水資源消耗總量和強度雙控，重點保護祁連山冰川與水源涵養等生態功能區，以水資源承載能力為剛性約束，倒逼產業結構調整，保障河湖濕地綠洲生態用水，筑牢國家西部生態安全屏障。

(2)南部——“保”。以保護江河源頭水為重點，加強“兩江一水”源頭區、甘南水源涵養區生態保護與修復，強化洮河、大夏河等重要水源補給生態功能區水生態保護，為隴中及隴東發展提供優質水源。

(3)隴東——“調”。以合理開源、適度引調水為重點，形成以白龍江引水工程為骨干，當地水、外調水、非常規水聯合調配的供水體系，保障城鄉居民和隴東能源基地用水。

(4)隴中——“優”。以加強水資源優化配置和高效利用為重點，積極挖潛、盤活存量。統籌區域內外多種水源，形成以引大、引洮、景電等工程為骨干的供水網絡，提升蘭白、關天經濟區水資源承載能力，保障區域供水安全。

3 加強水安全保障的對策措施

針對甘肅省目前存在的主要水安全問題，按照建設國家西部生態安全屏障、打造“一帶一路”黃金戰略通道的戰略要求，應優先立足于現有水資源條件，通過涵養水、抓節水、優配水、保供水、防洪水，“五水共抓”，構建水安全保障體系。

3.1 以深度節水、全面節水為重點，著力提高水資源利用效率與效益

嚴格落實“節水優先”方針，在農業節水、工業節水、生活節水三方面同步發力，通過制度、模式、機制、工程、管理“五個節水”，實現節水減用、節水減排、節水增綠、節水增效“兩減兩增”，大幅提高水資源利用效益和效率，為全省水資源可持續利用和水安全保障提供有力支撐。

3.2 以完善城鄉供水網絡體系為重點，著力提高供水安全保障能力

在深度節水、全面節水、保障生態合理用水的基礎上，圍繞經濟社會發展，完善全省供水網絡體系，增強區域水資源的調配能力，提高供水保障能力和抗風險能力。通過引大、引洮、白龍江引水等跨流域調水工程和河湖水系連通，構建“四橫一縱、九河連通、多源互濟、統籌調配”的全域供水網絡體系。四橫即引大入秦、引洮供水、白龍江引水、沿黃引提水供水帶；一縱，近期為引大入秦配套延伸工程，遠期為河西生態補水工程；九河即疏勒河、黑河、石羊河、黃河干流、大通河、洮河、渭河、涇河、白龍江。

3.3 以修復治理與保護水生態為重點，著力構建國家西部生態安全屏障

按照習近平總書記關于黃河流域“重在保護，要在治理”的重要指示精神，以涵養和保護好祁連山、甘南黃河水源為重點，順應自然、保護優先、以水定綠，以“一帶、二區、三源、十廊”為重點，通過水土流失治理、河湖生態空間劃定及治理修復、水環境治理等措施，統籌水生態空間管控、生態水量保障等，全面加強水生態治理修復與保護，為國家西部生態安全屏障提供水安全保障。一帶是指河西走廊北部荒漠區防風固沙帶；二區是指黃土高原水土流失區、河西水資源超載區；三源是指甘南黃河上游水源涵養區、長江上游水源涵養區、祁連山水源涵養區；十廊是指疏勒河、黑河、石羊河、大通河、莊浪河、黃河干流、馬蓮河、渭河、洮河、白龍江生態廊道。

3.4 以保護人民生命財產安全為重點，著力構建防洪安全保障體系

按照防治結合、以防為主的思路，優化防洪安全保障布局，全省建成以大中型防洪水庫為骨干、河道堤防為基礎，山洪溝道綜合防治為依托的點、線、面相結合的防洪安全保障工程體系。通過采取河流治理、病險水庫水閘除險加固、山洪溝道治理、城市防洪減災能力提升、行蓄洪空間整治等工程措施以及防洪非工程措施，完善全省防洪安全保障體系，消除防洪安全隱患、補齊工程短板、補強薄弱環節，進一步提高洪水預報預警水平、加強群測群防應急救援能力建設，提升重點地區和高風險地區防洪保障能力和風險應對能力、減輕洪水災害損失。

3.5 以強化水事監管為重點，著力提升水治理能力現代化水平

以健全水治理法制體制為基礎，以完善水治理機制為重點，以全面推進智慧水利建設為手段，全面加強對江河湖泊、水資源、水利工程、水土保持、水安全風險的監管，實現強監管有依據、有規則、有手段、有隊伍、有保障。

4 甘肅省水安全保障的政策建議

4.1 近期重點是打好六大攻堅戰

(1)安全清潔飲用水攻堅戰

實施農村飲水提檔升級工程，加強飲用水水源地保護，強化飲用水水質監測和監管。

(2)農業高效節水攻堅戰

實施現代化灌區建設、重點工程灌溉配套、中小型灌區續建配套與節水改造、現代農業高效節水建設。

(3)供水能力提升攻堅戰

對引大入秦工程、引洮工程、景泰川電力提灌工程等引提水工程進行挖潛改造，提升工程供水能力。加快推進白龍江引水工程、隴南國家油橄欖基地供水工程前期工作，積極開展引哈濟黨工程協調論證工作。在充分論證的前提下，加強河西生態補水、洮夏連通等遠期工程的可行性研究。

(4)水生態修復與保護攻堅戰

開展黃河流域生態脆弱區綜合治理、南部山區生態水系綜合整治、中東部水土流失綜合防治以及內陸河流域治理成果鞏固與提升工程建設。

足球比賽是學生足球運動中最喜愛的形式，同時也是校園內重要的、傳統的體育賽事之一，聯賽通常是學校團委或體育教研室，或者學生會負責組織，以系為單位參與比賽。經過調查表明，學校固定舉辦比賽時間不確定，聯賽不系統，學生基礎較差，認可度低，參與積極性差。資金短缺和領導不夠重視也是問題存在的原因之一。

(5)防洪減災能力提升攻堅戰

加快推進河流治理、水庫水閘除險加固、山洪溝道治理、城市防洪減災提升、行蓄洪空間整治、防洪非工程措施等六類提升工程建設，著力補齊防洪體系短板、補強薄弱環節。

(6)監管能力提升攻堅戰

實施江河湖泊監管、水資源監管、水利工程監管、水土保持監管、水安全風險監管、智慧水利建設、水利監管執法等能力提升工程，圍繞水利行業監管能力薄弱、監管信息化建設滯后等突出問題，著力加強高新技術與水利業務工作深度融合，破解強監管障礙。

4.2 創新重大政策，破除機制瓶頸

(1)完善退地減水政策

自然資源和農業部門研究適度調整河西地區基本農田和商品糧主產區的范圍，進一步核定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的劃定成果，剔除河道、灘地、水庫、滯洪區范圍內以及其它影響蓄滯洪安全與河湖生態健康的耕地。水利部門結合土地確權相關工作，探索開展農業用水戶灌溉用水權配額核定，對于違規侵占河道或水庫庫區等耕地，以及對生態影響嚴重的耕地不予配水。

(2)健全生態用水保障制度

圍繞生態環境保護與修復目標，建立生態用水激勵和用水指標的動態調劑機制。建立跨流域、跨區域聯席會議制度和水生態補償機制，統籌流域區域內水生態保護補償涉及的水量、水質等要素及其損益關系，逐步明確補償主體、標準和方式。完善重大水源工程生態補水政策，對于能夠將水源提供給生態補水的，政府開辟綠色通道，在相應工程建設的信貸、稅收等政策上予以傾斜。對于已通過多渠道籌集資金建設生態補水配套工程的地區，給予水價優惠，并予以適當補貼。

(3)推進水權水價制度改革

通過完善計量設施、確定初始水權、加強過程控制、鼓勵水權流轉等措施，夯實農業水價改革基礎，統籌推進河西灌溉農業區、中部提水灌區、東南部補充灌溉區農業水價改革，建立健全合理反映供水成本、有利于節水和農田水利體制機制創新、與投融資體制相適應的農業水價形成機制。探索關于農村土地流轉和用途調整的各項政策措施，鼓勵發展和大力支持農業企業、農民合作社、家庭農場、專業大戶等新型經營主體，推進多種形式規模化經營。在完善水價形成機制的基礎上，建立與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業用水精準補貼和節水獎勵機制。

4.3 深化投融資改革，保障資金需求

(1)加大中央和各級財政專項支持力度

積極爭取中央財政，加大專項轉移支付支持力度，加大對河西地區節水灌溉、種植結構調整與退減配水面積、河湖生態廊道修復治理、水土保持與水資源保護、監測計量體系和監控預警調度平臺等建設的投入力度。各級政府要研究制定支持實施“五水共抓”投資政策，加大公共財政支持和投入力度。

(2)盤活水利資源和資產

用足、用活水利發展金融支持政策，推動水利資源資產化、資產資本化、資本多元化。明晰權責，賦權擴能，提升水利資產價值。通過地方性法規、行政等手段，賦予對水利資產所確權的流轉、入股、抵押、擔保和收費等多種權能，增強資產的資本屬性。搭建水利資產交易平臺，進一步推動水利資產交易規范、簡便、快捷、高效開展。

(3)積極拓寬融資渠道

加強與省農發行等金融機構深度合作，依托省水務投資有限責任公司，充分發揮好市場機制作用，通過政策性銀行信貸、惠農貼息、過橋貸款、PPP等途徑，有效吸納金融貸款和社會資本投入水利建設和運營管理。

4.4 加強人才建設，強化科技支撐

(1)完善人才保障機制

聯合高校、科研單位等通過定向委托培養、技術培訓、科技下鄉、對口幫扶等方式，鍛煉和培養一批既熟悉水利業務、又掌握新一代信息技術的復合型人才，加快前沿科技和水利業務需求的深度融合，推進物聯網、人工智能、大數據等在水利管理工作中的應用。

(2)加大科技創新力度

針對氣候變化對河西冰川融水的影響、山區地下水開采對下游平原區的影響、流域下墊面條件改變對產匯流的影響、流域地下水水位變動與生態環境改善和經濟社會發展之間的聯動機制、河道適宜生態流量、水權水市場制度建設、水利強監管及相關政策協同機制等方面，開展系統研究與攻關，為加強水安全保障提供創新能力保障。

5 結語

甘肅省是我國實施“兩屏三帶”生態安全戰略的重要地區，在黃河生態保護與高質量發展中擔負著義不容辭的責任。甘肅省經濟發展底子薄，水資源短缺，生態環境脆弱，甘肅人民幸福美好生活受困于水，經濟社會發展和生態文明建設受限于水的局面尚未得到根本改變。要堅持以水定城、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束，充分發揮引大入秦、引洮供水等現有工程作用，遠期考慮補充必要的水資源調配工程，是緩解生態環境退化和水資源短缺、提高水安全保障能力的有效途徑。