淺析丹鳳縣農村安全飲水工程的運行管理模式

張喜云

（丹鳳縣水利局,陜西 丹鳳 726200）

0 前言

丹鳳縣位于陜西省東南部，秦嶺東段南麓，縣城距省會西安160 km，東西長62.1 km，南北寬65.5 km，總面積2438 km2，總耕地面積23 萬畝，是典型的“九山半水半分田”的土石山區農業縣。全縣轄11 個鎮、1 個街道辦事處、132 個村、23 個社區、1823 個村民小組、2 個國有林場，總人口32 萬人，其中農業人口27.71 萬人，建檔立卡貧困戶24378 戶82549 人。縣境內水系較為發達，主要河流有丹江、老君、銀花、武關等河流，有中小型水庫7 座，總庫容1589.5 萬m3，其中中型水庫1座、小ー型2 座、小二型4 座。

1 工程建設情況

通過“十三五”農村飲水安全工程以及脫貧攻堅安全飲水“補短板”項目的落實，全縣累計建成農村20 人以上供水工程835 個，其中200 人以上供水工程119 處，供水規模1.5927 萬m3/d，供水范圍涉及全縣12 個鎮（辦），155 個村（社區），72 個移民集中安置點，修建截滲壩428 座，水源井137 座，滲井218 座，取水構筑物52 座，蓄水池409 座，鋪設輸配水管道1800 km，標準化水廠31 座，解決19.35 萬人飲水安全問題。完成了97 個村安全飲水補短補缺任務，200余處供水設施得到進一步提升。水源部分為地表溝溪水，部分為淺層地下井水，劃定水源保護區280處。

2 運行管理中存在的問題

2.1 水源保護措施急需加強

脫貧攻堅工作開展以來，我縣農村村容村貌及環境衛生有了很大的改觀，但由于農村生活習慣粗放，沒有專門的生活垃圾、污水的處理措施，且農村供水工程水源大部分為地表水溝溪水，現代農藥、化肥的使用，遇到雨季地表水溝溪水易受污染，生活垃圾的不規范排放，有毒有害物質通過雨水滲到地下，淺層地下水易受污染，直接影響農村供水工程的日常飲用水水質安全。經采樣化驗水質微生物指標4 項超標，少量硝酸鹽、硫酸鹽、耗氧量、鈣、鎂、鐵等指標超標。農村水源污染形勢相當嚴峻。

2.2 分散式供水管理無完善成熟管理體系

實施脫貧攻堅工作以來，全縣累計建成（包括補短板）并投入運行的飲水安全工程分散供水1155 處，分布在12 個鎮（辦）、155 個行政村（社區）（含89 個貧困村），由各受益村組村級水管員管理，目前已落實村級水管員158 名，對轄區內供水工程水質加藥消毒、管網巡查、設施維護、收取水費等日常工作負直接責任。

由于分散式供水工程供水規模小，建設標準低，大部分無水處理設施，大部分農民無水衛生防護和生活用水消毒措施，用水量少，收費困難，利用手壓泵、自備井等用水習慣不易改變，難以接受有償用水。2019 年確定國家投資建設的分散供水水價為用戶每戶不超過5 元/月，實際上除過電力抽水用戶承擔相應的電費以外，大多數供水工程沒有進行收費管理，基本沒有水費收入。工程的正常運行成本支出，主要靠維修養護資金支持，資金和人力不足的，就會造成工程設施破損而得不到及時維修，影響群眾正常飲水，無法滿足安全長效運行需要。截至目前，分散式飲水工程占全縣飲水工程總處數的60%以上，后續運行管理難度很大。

2.3 “重建輕管”局面難以扭轉

丹鳳縣每個村（社區）雖然都落實了專職水管員，具體負責各村供水工程的日常巡查、維護，但農村安全飲水工程建成后管護責任還未真正落到實處。雖然所有供水工程移交給村委會作為責任主體管理，但村級組織沒有主動將供水工程的運行管理當民生工作來抓，思想上不重視，對工程后續運行沒有具體的操作思路，對管理中的問題有畏難情緒，運行初期資金不足，造成對一些工程運行管理存在問題坐視不管甚或“踢皮球”。由于宣傳工作不到位，群眾和村干部等用水主體“等靠要”思想比較嚴重，大多數人認為飲水就是水利局的事，有問題就找政府，身為用水戶，惜水愛水護水意識很差。雖然各級法律、文件也明確了供水工程管護主體，但是管理人員缺乏技術、工程管理制度不健全，疏于管理，粗放經營，服務意識不強，服務質量不高，水質安全管理和監測工作不規范，水費收繳困難重重，千辛萬苦建起來的安全飲水工程得不到有效維護，應有的效益發揮受到影響。

2.4 管護責任未落實到位

在解決農村飲水安全管理問題上，我縣在項目建設中投入大量人力、物力、財力，在全縣范圍內建立了較完善的供水系統，但因供水點多、面廣、分布零散的特點，加之區域季節性缺水等因素的影響，鎮（辦）未能將主體管護責任落實、落細，管護責任人名實不符，加之經費有限，導致管理任務執行難，因缺水上訪、斷水投訴現象等問題時有發生。

2.5 保障機制尚未形成

按照相關法律法規要求，丹鳳縣已制定《丹鳳縣村鎮供水工程運行管理辦法》等相關規章制度，落實了管理責任，

縣財政部門按期撥付了農村供水工程維修養護基金，鎮（辦）、村（社區）管理收費運營、考核獎懲、保障措施機制尚未形成，大部分農村供水工程的建后管護工作由村干部兼管，專職管護人員少，缺乏管理技術與專業知識，導致工程日常維護不到位，設施搶修不及時，難以保障供水服務要求。

2.6 計量收取水費難度大

由于農村供水工程服務對象節水意識不足、水資源商品意識欠缺，“福利水，無償用”思想根深蒂固于民眾心中，對計量收取水費存在抵觸情緒，部分農戶雖然已安裝了計量設施，由于監管不到位，用水量與供水量之間存在很大差異，而且農村供水工程缺乏監管人員，容易受災損毀，維修成本大，致使農村供水工程入不敷出，不能持續、穩定運行。主要表現在以下方面：

（1）因農村水廠水價由政府定價，本著服務農民的經營方針，水費標準定價較低，造成執行水價與全成本倒掛。

（2）運行成本高，維修養護資金缺口大。我縣農村飲水工程點多面廣，管理難度大，隨著工程運行年限增長，供水設施維修頻率同時也隨著增長，且大部分農村青壯年居民長期在外務工，用水人口多為老人、兒童，平常用水量小，加上部分居民對農村飲水安全意識不強，工程出現問題未及時反饋處理，漏損率較高，增加了工程運行成本，靠“以水養水”無法滿足工程正常運行所需。

（3）水處理工藝落后，安全風險較大。目前大多采用傳統的沉淀、過濾、加氯消毒工藝，難以處理硝酸鹽、硫酸鹽、鈣鎂等離子，加之絮凝劑殘留、余氯超標等對水質安全造成一定影響，處理不善人為影響水源安全受到較大威脅，水質提升工作亟待解決。

（4）經營管理水平不高，江源供水公司面臨負債經營。由于我縣地形地貌基礎差，管理方法和管理手段落后，技術手段和技術人員短缺，與城鄉經濟發展和人民對提高生活質量的要求相比，差距較大。大部分農村集中供水工程在建設過程中標準低，增加工程后期運行成本，加上因水費標準低，大部分農村水廠處于入不敷出的運行狀態。

3 運行管理的建議

為進一步建立健全農村飲水工程良好可持續運行的管理長效機制，促使縣、鎮（辦）、村（社區）切實落實農村飲水安全管理三級責任，確保農村供水設施正常運行，結合我縣實際，積極探索適宜我縣農村飲水安全工程運行管理模式。

3.1 從源頭抓起強化保護措施保證飲水安全

結合本縣“十四五”農村供水工程保障規劃，重點加強水源地保護，做好農村飲水安全工程水源保護和監管工作。按照《水污染防治管理辦法》，聯合生態環境局劃定水源地保護區，明確一、二級水源地保護范圍，拉圍欄防護網等保護，建設水源保護標志警示牌，接受群眾舉報監督。

針對集中供水和分散式供水工程的不同特點，劃定水源保護范圍，設置保護標志，明確保護措施，加強污染防治，保障供水設施安全。

加強宣傳教育，積極引導群眾認識到保護水源安全和自身利益的相關性，培養自群眾“飲水思源”“自己吃的水源自己保護”意識，鼓勵群眾自覺參與到維護水源保護行動中來。做好農村飲水安全工程水源保護和監管工作。

3.2 創新管理，建立水質、水量監測信息系統

爭取加大投入力度，建設農村飲水安全工程水質水量監測信息中心，配備專業人員，配備一套監測信息設備，利用物聯網技術，通過布設監控和感應探頭，及時將水質水量數據從監測點傳回工作室，實現工作人員在辦公室就能將全縣的供水工程實時水質、水量數據顯示在屏幕上、紙上，24 小時監控水質、水量情況。

制定和完善水污染事故應急預案，進一步明確安全飲水指揮部成員單位職責，落實各項預防措施，做好應急準備工作，促進發現問題及時督促解決。

3.3 強化水處理措施，健全“四級”水質檢測監測機制

著力改造管網和水質凈化消毒設施，重點加強簡便、高效、價廉的超濾膜水處理和水質檢測方面的新技術、新工藝、新設備的使用和推廣，促進農村供水領域的技術進步，穩步改善水源水質狀況。

建立農村水源和水質監控監測體系，通過定期不定期地對源水、出廠水、末梢水實施嚴格檢測，保證生活飲水達到《農村實施生活飲用水衛生標準準則》的要求。對于規模化供水工程，建立供水水廠水質檢測實驗室，進行日常出廠水、末梢水的日檢工作；由縣江源鎮村供水管理有限公司駐各鎮（辦）供水站定期按比例進行抽檢；縣級農村飲水安全水質檢測中心進行巡檢；由衛健部門監督監測。對于小型集中供水工程，由縣級農村飲水安全水質檢測中心進行巡檢及衛健部門定期監督監測。對于分散式供水工程，由縣級農村飲水安全水質檢測中心定期按比例進行抽檢。

3.4 明確專職水管員管護職責

為確保供水工程正常運營，將“三級責任”（縣、鎮＜辦＞、村＜社區＞）落實落細，結合丹鳳縣水利實情，選聘一批熱愛水利事業、具備基礎性水利知識并經專業培訓持證上崗的專職水管員，負責做好轄區內水利工程的日常巡查、定期檢查和安全隱患排查、維修養護，水質檢測，規范收取水費等工作。水管員應為居家的60 周歲以下的居民，優先選聘貧困戶中有管理能力、原水管員或管水經驗豐富者，采取個人申請、村（社區）推薦、鎮（辦）審核、縣水利局備案的程序規范選聘。將水管員管護費用納入縣財政部門預算資金，根據村（社區）的大小具體確定撥付額度）將供水工程維修養護基金撥付至鎮（辦），鎮（辦）確保此項資金用于村（社區）供水工程日常維修養護工作。

3.5 深化產權改革，健全運營管理機制

結合農村集體產權制度改革，為盤活村級財政投入資產，建議將近年建設的農村安全飲水工程移交村級集體經濟組織，納入村集體經濟經營性資產進行管理，讓村級集體經濟自我管理、自我經營、自我維護，實現收費管理，水費收入歸村級集體經濟。村級集體經濟組織要切實承擔農村飲水安全工程運行費用，主要包括電費、人員經費和供水設施、設備維護維修費等，要提取一部分收入用于支付水管員工資，水管員工資由水利局撥付各鎮辦的供水工程維修養護基金和部分水費組成，工資標準由各鎮辦、村（社區）根據實際情況確定，原則上每村每月工資不少于400 元～600 元。

3.6 科學制定水價收費標準，規范收取水費

農村飲水安全工程要通過依法合理定價、計量收費、群眾參與，形成以水養水、良性循環的運行機制。水價的科學制定是保證農村飲水工程、社會經濟和生態環境可持續發展的重要前提。保障水費收繳是維持農村安全飲水工程可持續發展的關鍵。

提高用水戶“水商品”認識。逐步轉變農民觀念，改變農民將水視為“福利水，大鍋水”的慣性思維模式，要利用廣播，電視，門戶網站和微信平臺等多種形式，對供水管理條例和法規進行學習宣傳，喚醒群眾水商品意識，樹立惜水、節水、依法依規有償用水的新觀念。

合理確定水價。水價的確定既要考慮供水形式、成本回收和政府補貼等，又要兼顧農民的經濟收入和支付能力。結合嚴格的水資源管理制度，積極推動農村飲水安全項目水價改革，因地制宜制定適合當地用水效率和農民支付水平的水價形成機制。參照縣物價局《關于丹鳳縣鎮村集中水廠供水暫定價格的通知》（丹價發〔2018〕19 號）文件中的水價標準，結合轄區內實際情況，可采取“階梯式水價”“兩部制水價”等形式，逐步實行“計量收費”。全縣農村飲水管理主要分四類，第一類為省水務集團丹鳳分公司管理的集中“百噸千人”供水工程2 處；第二類為丹鳳縣江源供水公司管理的“千噸萬人”集中供水工程1處，執行農村生活用水價格1.0 元/t～2.0 元/t。武關、巒莊等8 個鎮共8 處“百噸千人”集中供水水廠由縣江源鎮村供水管理有限公司駐各鎮供水站管理，執行農村生活用水價格2.0 元/t。按供水總表計量收取水費，全年約200 萬元～300 萬元；第三類為村級管理的小規模集中供水工程824 處以及第四類供水人口小于20 人的分散供水工程1155 處由各受益村組村級水管員管理根據實際情況分類實施收取水費。通過水價公示、收費監督等措施，提高收取水費的透明度和合理性。

提高服務質量。為方便農民繳費，可聯合農商銀行（農村信用社），推行銀行預存代扣，網上交費等多種方式，拓寬繳費渠道，保障用水戶繳費渠道方便、快捷、暢通。通過制定合理水費收費獎懲辦法，充分調動村級水管員的工作熱情，促進做到及時足額收取水費，促進村級集體經濟發展的同時，規范水費收取；每戶發放張貼“商洛市農村飲水安全明白卡”，公布監督管理電話，建立24 小時服務制度，及時處理和回復用戶提出的難點問題，確保供水保障服務的高效、高質量、高標準。

3.7 規范運行管理行為

依據《商洛市農村居民飲水安全管理條例》《丹鳳縣村鎮供水工程運行管理辦法》等法律法規、政策文件要求，多措并舉，依法管理，分類指導。

實現運營管理科學化、規范化。以建章立制為手段，以增強服務功能為目標，建立健全供水工程管理操作規程、維修規程、安全規程和定期養護等各項規章制度。健全管理檔案，保留生產全過程的計量系統、原始記錄和統計分析數據,歸類整理，確保運行管理公正、透明、底子清。

加強管水技術人員培訓。在確保安全生產和正常供水的基礎上，組織管理人員開展專業知識、實際應用、法律法規、規章制度的培訓工作，可以采取“走出去、請進來”的辦法，學習外地先進的管理經驗和技術，可采取集中培訓和現場教學的形式，培訓水管員排查飲水問題、維修破損管道、規范收費等技術，提高業務素質和能力，建立起一支維護管理水務服務網絡的專業化隊伍，不斷提高管理水平和服務質量。

努力提高經濟效益。進一步落實各項優惠政策，積極爭取財政部門對工程建設運營給予的稅收優惠和發改部門對工程電價給予的優惠政策，同時注重節能措施，節約不必要的開支，降低運行成本；推廣和使用自動化監控系統、信息化管理系統和節水節能技術設備，開源節流，通過從源頭上監管，開展供水工程運行專項檢查，保障供用水雙方的合法權益。將行政監管與行業監管有機結合，促進農村供水工程管理規范運行，確保工程的良性運行和群眾長效受益。

4 結語

結合村級“三變改革”，將國家投資的小型供水工程由各村納入村級集體經濟管理，落實村級水管員158 名，專門負責加藥消毒、巡查、檢修、水費收繳等工作，158 名水管員和村集體經濟組織簽訂了管護協議。為提高農村供水規范化、專業化管護水平，成立縣級國有村鎮供水公司，主要承擔鎮級供水運行管理，同步指導轄區村級供水管理，除縣供水公司管理的3 個鎮（街辦）外，其余9 個鎮均成立了供水站，安排專業應急搶修隊伍，負責農村供水工程應急搶修及培訓工作，制作水管員公示牌296 個，進一步完善農村飲水安全長效運行管理機制，強化日常督查、考核，督促鎮、村（村集體經濟組織）落實主體管護責任，村級水管員落實日常管護責任，形成縣、鎮、村上下聯動、齊抓共管的良好局面。