關于海南城鄉水務供排一體化改革發展的思考

劉青青，趙 偉，楊 晴

(1.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222；2.水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

城鄉水務一體化是實現水資源高效利用與管理、城鄉統籌發展、保障和改善民生的需要。海南是全面實現水務一體化省份，獨特的地理位置和地形地貌形成了特殊的水資源特點，新時代，自由貿易區(港)的重大戰略提出了彈性的城鄉供排水需求，同時全面深化改革開放和建省30多年來形成的經濟社會發展格局，對海南城鄉供排水安全體系提出了新的挑戰。為深入貫徹落實黨中央、國務院關于海南發展的決策部署，促進“路、光、電、水、氣”五大基礎設施網絡高質量融合發展，增強現代化經濟體系發展動能，亟需完善融合自然水循環和社會水循環于一體的城鄉水務供排一體化格局，精準對接鄉村振興戰略發展戰略，深入推進水生態文明建設，為自貿區(港)建設提供堅實的水安全保障。

1 水務發展現狀分析

水務是指以水循環為機理、以水資源統一管理為核心的所有涉水事務。廣義的水務包括水源保護、取水、供水、用水、排水、污水處理、中水回用、防洪、灌溉、水土保持等涉水事務；狹義的水務一般僅指取水、供水、用水、排水、污水處理、中水回用等[1- 5]。本文僅對狹義的水務展開研究，統籌考慮地表水、地下水和非常規水調度，實現供排水統一管理、協調實施，推進水利基本公共服務體系覆蓋農村地區。

1.1 國內外水務發展情況

1.1.1國外水務發展

國外發達國家多采取統一部門負責城市水資源的開發利用與保護，民營資本和私營機構參與水務運營，以流域管理為主線，政府負責宏觀戰略、法律制定、區域協調及監管等[6- 7]。國外大多采用水源-供水-排水-污水處理-再生利用的循環模式對水資源實施一體化管理，將水資源作為一種產業進行開發經營，且水費標準隨市場通貨膨脹指數上下浮動，區域各個水務公司實行獨立核算制度，通過政府貸款或社會籌資建設水利基礎設施，并通過水費進行利息支付和貸款償還，從而實現水產業投入與產出的市場化經濟運作機制[3- 4]。

1.1.2我國水務改革發展歷程

我國水務管理體制改革始于20世紀70年代，于1993年以深圳為首的水務改革才逐漸發展起來[7]，自此，我國水務管理體制改革經歷了水務一體化管理的起步探索(1993—1999年)、快速發展(2000—2008年)和自主發展(2009年至今)等3個階段。2009年海南省成立我國第一家省級水務廳，基于原水務局和防辦職能，增加了城鎮供水、排水、污水處理及再生利用的管理職能，開創了我國水務一體化管理改革發展新局面；從此，海南構建了水源-水廠-水龍頭-排水-治污的供、用、排水一條龍管理體制，標志著水務體制改革進入了一個新的發展時期，并為進一步推進城鄉水務一體化管理提供了組織保障，也為我國探索省域水務一體化創造了寶貴條件[3,5]。

1.2 海南城鄉水務供排一體化發展情況

1.2.1發展現狀

海南位于我國最南端，是21世紀海上絲綢之路建設的重要戰略支點。海南水務改革十多年來，主動適應經濟發展新常態，水務一體化逐步從理論走向實踐，全省水務基礎設施建設穩步推進，由單一的農村水利管理，逐步向城鄉水務一體化管理轉變；組建了省水務集團，建立多元化的水務投融資體制，打造“水源-供水-污水處理-再生利用-直飲水-污泥處理”的水務發展產業鏈，經營管理模式從“多龍管水”轉變為“一龍管水”，最大限度發揮全省水務類國有資產的規?；?、專業化效應，提升全省水務系統的安全等級和突發事件的應對能力[7]。近年來，全省城市自來水普及率由60%提高至93%，污水處理率由40%提高至81.6%，成為我國污水處理“縣縣通水”的第七個省份。海南水務一體化實現了水資源統一規劃、統一調配和統一管理，促進了經濟社會與生態環境的可持續發展。

1.2.2存在問題

(1)供排水基礎設施薄弱，水安全保障能力不高。海南全年用水高度集中在春節前后，因此導致集中供水、排污等對水務能力匹配、配套設施建設都面臨與其他地區不同的現實挑戰。雖然現有水源工程供給能力可基本滿足用水需求，但連通互濟發揮余力不足；部分城鎮供水水源單一，多水源、雙管供的供水格局尚未形成；源頭節水控制能力欠缺，非常規水源利用率較低；全省排污以生活污水為主，平時和春節期間的排污量、質差異大，分散排水和藍綠空間治污的多模式治污格局有待進一步完善。

(2)水務一體化管理體制尚未充分發揮，行業市場化程度和水管理能力有待全面提升。海南已在省級層面實施了水務一體化管理探索，但是在項目建設、市場化運營，以及從水源建設、集中供水、排水治污、水環境治理等全過程無縫銜接管理方面，現有體制優勢發揮不足。

1.2.3面臨形勢與發展需求

黨的十九大將水利擺在九大基礎設施網絡建設之首，新時期，十六字治水思路和水利改革發展總基調要求水利基礎設施高質量發展，提供優質水資源、健康水生態、宜居水環境。鄉村振興戰略要求推進城鄉統一規劃，加強農村水利基礎設施網絡建設，鞏固農村飲水安全保障水平，健全基層水利服務體系，促進工程長期良性運行[9]。

在海南全島建設自貿區(港)的宏觀背景下，在海南水網全面鋪開實施的基礎條件下，繼續推進城鄉水務供排一體化改革與發展是海南實現社會治理現代化的迫切需要。同時，在海南綜合管廊試點加速建設的情況下，給排水工程管線作為綜合管廊重要的組成部分，迫切需要抓好時機按照新發展理念完善供排水體系。

2 海南城鄉水務供排一體化改革與發展思路

基于海南獨立的水資源條件和地形地貌特點，依托海南省總體規劃提出的“一心兩圈四片區”經濟社會發展總體需求，以提高供水安全、排水暢通為目標，考慮海南行政單元的獨立性，合理劃定供水分區和排水分區，以一個大城市思維推進全島供水一體化規?；?、排水資源化高效化的改革與發展：①以放射狀天然水系為經線，以人工骨干輸水渠系為緯線，以重點水源工程為節點，采取增強蓄引提水源保障能力、城市管網體系互連互通等措施，形成多源供水、雙管保障、應急備用的供水體系。②以小流域為單元實施污水分散治理，輔以生態濕地凈化處理措施，建成適合海南獨特排污特點和生態要求的排水體系，構建“多水源、集中供、低排放、統一管”的海南供排水新格局，實現供排水管網與路網、光網、電網、氣網等其他基礎設施網絡多層面協調、與自由貿易區(港)建設全方位匹配。

2.1 供水水源

多源互補、供給暢通。以節水優先為前提，強化水資源剛性約束作用，以保障經濟社會用水合理需求和生態環境健康穩定為目標，科學配置水資源，有選擇、有重點地建設一批對區域發展具有重要作用的水資源配置工程，實施必要的水系連通工程，統籌地表水、地下水及非常規水，構建互聯互通、豐枯調劑的城鄉多水源供水保障體系。

量質并重、保障應急。在充分挖掘已有工程應急備用潛力的基礎上，以“常備結合”的思路構建新的城鄉供水水源體系，制定常用水源和應急備用水源快速切換的調度預案，保障水量安全；同時完善流域區域水資源保護體系，建立水源地水質在線監測監控體系，強化飲用水水源地保護與管理，多措并舉提高突發水安全事件的應對能力，全面提升城鄉供水水源保障能力[10]。

2.2 輸水管網

優化布局、高效節約。針對長距離輸水線路，通過多方案比選確定最優輸水線路方案，結合正常運行與應急調度要求，統籌研究原水輸水與凈水輸水方案；同時充分利用輸水線路水位高差，優先考慮自重輸水，因地形或管線系統布置確需加壓時，科學合理布置泵站級數，減少運行維護費用。

雙管互補、彈性運行。根據城市總體規劃和用水需求，對于骨干輸水線路，創造雙管輸水條件，通過布設雙管及設置連通管的方式，全面提高輸水線路的安全性；同時從運行角度而言，雙管布置可以考慮近期小流量下啟用單管運行，應急工況或遠期啟用雙管運行，創造輸水線路彈性運行空間，有效緩解運行中管道末端高水頭問題，提高輸水安全性和韌性。

2.3 供水水廠

城鄉統籌、集中布局。按照鄉村振興戰略部署，根據水源特點和用水需求，統一規劃區域城鄉水廠布局，在條件適宜地區通過城市中心水廠大力推進城鄉供水一體化，水廠之間有效連通實現互為備用；針對距離水廠較遠、人口相對密集地區，通過擴網延伸、并網聯網等措施輻射帶動，推進規模化供水設施建設；其他偏遠、人口分散的農村地區推進小型供水工程規范化、標準化建設。

常備結合、遠近兼顧。采取常用水廠和應急備用水廠相結合的方式，并保證水廠規劃規模適當富余，滿足日常工況和應急工況下的用水需求；同時考慮區域發展定位、供需矛盾等因素，對同一地區可按照近期和遠期分步實施水廠的改擴建及新建，實現供水設施效益最大化。

2.4 配水管網

統籌銜接，增強覆蓋。結合城市總體規劃，配水管網走向、位置應符合城市或工業園區規劃要求，并盡可能沿現有或規劃道路鋪設，以利于后期施工和維護；同時，為減少跨(穿)越障礙次數、避免沿途重大拆遷，少占地或不占地，在條件允許地區適當考慮融入綜合管廊設施，與其他基礎設施管網相互協調布設，推進配水管網有效延伸，增加供水覆蓋范圍。

提高標準、延壽保質。基于技術、經濟、安全等綜合因素，對配水管網管材質量提出合理合格標準，避免水質二次污染；同時適時更換老舊不合格配水管網，降低供水設施運行能耗和管網漏損率，保證供水系統最后一道關卡的可靠性和安全性。

2.5 污水(泥)處理廠網

分散處理、就近布局。為減少長距離污水輸送造成的二次污染和集中處理難度，結合區域供排水規模和質量，就近、分散、分類建設污水處理廠，并綜合考慮人口集中區域和退水河流的距離，擇優選址，同時采取雨污分流制配套建設污水收集管網設施。

泥水并重、達標排放。因地制宜在污水處理廠附近優先利用現有坑塘洼地等建設人工濕地，通過融合景觀化的污水處理設施，對污水處理廠尾水進行多重深度凈化，達標后排入河湖或農田；同時配套建設污水處理廠的污泥處置設施，實現污泥產量集中地區就近無害化處理及資源化利用。

2.6 再生水設施

統一配置、循環利用。將再生水納入水資源統一配置體系，提高再生水利用率，推廣再生水應用范圍，優先考慮工業用水大戶、道路澆灑、城市景觀水體及綠化等利用潛力較大領域，實現水資源的動態循環。

廠網并舉、留有余地。制定區域再生水利用的中長期發展總體規劃，再生水廠及管網建設、再生水利用規模等方面預留足夠的發展余量，避免經濟社會發展到一定階段，再生水輸水、收集規模制約再生水利用水平[11]。

3 海南城鄉水務供排一體化對策與措施

基于上述發展與改革思路，按照海南省水務廳提出的“水利進城、水務下鄉”發展理念，優化水資源配置與水庫調度，多源保障，將城市水廠管網延伸至周邊鄉鎮、農村，實現集中規?；咝Ч┧唤y籌建設城鎮、農村污水處理廠網，分散治污，污水污泥再生利用，提高水資源利用效率和城鄉供水保證率，保障河湖生態環境健康穩定。

3.1 供水水源

根據海南水源分布及不同地區的缺水類型，提出相應的供水水源解決方案。針對資源型缺水地區，在強化節水的前提下，實施必要的引調水及水系連通工程，如三亞、文昌、屯昌、昌江、樂東等市縣；針對工程型缺水地區，通過完善骨干水源和續建配套工程解決，如?？?、瓊海、陵水、五指山、瓊中等市縣；針對水質型缺水地區，通過水源置換、取水口調整、加強飲用水水源地保護等措施解決，如臨高、文昌等市縣；針對供水保證率偏低地區，通過增加調蓄工程解決，如白沙、樂東等縣；針對地下水供水占比較大地區，實施地表水置換方案，將地下水作為應急備用水源，如?？?、儋州、昌江、樂東等市縣；縣級及以上城鎮、重要工業園區全部具備應急和備用水源[12]。

3.2 給水系統

(1)加強配水管網延伸建設，推進城鄉供水一體化。實施各市縣中心城區、重點鄉鎮和工業園區改擴建或新建中心水廠，兼并部分鄉鎮(村)的村級簡陋供水設施，提高鎮級水廠的供水規模、提升制水工藝及設備自動化水平。通過中心水廠管網延伸將城鎮多余水量向周邊農村地區供給，如環繞海島的沿海平原城鎮和部分海拔高差較小的內環臺地丘陵農業發展區，實施各鄉鎮配水管網與城市配水管網有效連通，并對管網實施升級改造，打破城鄉行政區域界限，建設“聯網、聯供、聯營”的運營方式，實現資源共享、余缺互濟、應急互助的城鄉一體化供水模式。

(2)因地制宜建設農村飲水工程，保障農村人畜飲水安全。鑒于海南各鄉鎮、農村所處地理位置多數相距較遠，地形地貌有所不同，海拔高度相差較大，尤其是中部山區，受自然條件的復雜影響，考慮經濟合理性和技術可行性，部分鄉鎮仍可通過建設獨立的供水水廠和配水管網，構建高效優質的農村供水體系[13]。

3.3 排水系統

(1)完善排水體制，加強污水收集。對于新建污水管網，均采用雨污分流的排水體制；對于已建合流制污水管網，通過專項改造或隨道路改擴建實施分流制改造，逐年縮小雨污合流制管網范圍。鑒于海南各鄉鎮現狀污水處理設施缺口較大，需首要彌補鄉鎮污水處理短板，對于有可能排入重點飲用水水源地的污水處理設施，仍按全收集全處理的要求規劃建設。

(2)分類開展污水處理，嚴格污水排放標準。根據海南各地污水水質的差異，制定具有針對性的污水處理方案，分規模、分水質進行統一規劃建設。新建污水處理廠出水最低標準應達到GB18918《城鎮污水處理廠污染物排放標準》中規定的一級A排放標準。排放標準低于一級A或地處環境敏感區的現有污水處理廠，應按要求盡快通過提標改造措施，最終全部達到一級A排放標準。

(3)提升污泥處置水平，推進污泥有效處置再利用。實施污泥無害化處置，既要注重資源有效利用，更要注重安全環保。結合區域經濟社會近遠期發展規劃，對全省污泥處理處置設施統一規劃建設，并從技術、經濟、環境等角度對污泥處置的方法進行綜合分析，降低污泥處置成本，提高資源化利用水平。根據國內外污泥處置經驗，可通過填埋、土地利用、焚燒及建材利用等方式進行處置[14]。

3.4 再生水利用

(1)分類分項推進再生水利用。根據海南經濟社會發展特點，首先重點推進?？?、三亞污水集中再生利用，進一步發揮其示范作用，以更好地推動其他市縣污水再生利用；針對東方、昌江等工業城市在工業生產中對再生水利用的巨大需求，逐步推進再生水用于工業；沿海等旅游開發區對再生水用于景觀、綠化等的需求同樣較大，應重點推廣再生水利用。

(2)規范化專業化配備再生水利用設施。根據水污染防治行動計劃，自2018年起，單體建筑面積超過2萬km2的新建公共建筑，應安裝中水設施。在積極發展再生水處理能力的同時，應同步配套建成再生水輸配管網，按照再生水用戶對用水水質的要求實施分質供水，最低水質要求應達到二級強化處理標準。

4 海南城鄉水務供排一體化實施與管理

(1)加強水法規體系建設，完善執法監督機制。水法規體系作為依法行政、依法治水最有力的武器，應充分發揮海南經濟特區的立法優勢，進一步完善節水、供水、排水、再生水和地下水等水務重點領域的立法普法工作。完善執法監督機制，注重運用法規與標準開展水務管理，運用法治思維和法治方式解決水事矛盾，充分利用無人機、遙感監控等信息技術完善執法技術手段[15]。

(2)推進經營管理模式改革，推動水務市場化建設。通過資產轉讓實現水務市場化，改善水務基礎設施建設投資，促使企業在競爭中自覺降低成本，提高生產效率。針對已建項目，政府不再干預企業的投資和生產經營活動，通過有償轉讓，讓企業真正成為市場競爭的主體；針對新建項目，探索推進BOT、TOT等水務基礎設施發展模式。

(3)逐步建立水務現代化企業制度，實現水務基礎設施高效運行。進一步擴大海南省級水務集團公司運營范圍，推動省級水務產業統一規劃、建設、管理、調度和運營，逐步實現規模化經營、集約化管理、專業化運作。同時，鼓勵市縣成立供水集團公司，借助城鄉供水一體化建設，將原有交給村鎮運營的農村供水工程收歸集團公司統管，提升工程運行效率和效益。

(4)加快推進水價改革，建立平衡各方利益的水價機制。針對水資源費，需綜合考慮區域水資源狀況、產業結構調整、企業承受能力以及供水水價調整，逐步合理提高水資源費征收標準，合理調節政府與供水單位之間的收益。針對污水處理費，需加大征收力度，爭取盡快提高到保本微利水平，暫時達不到保本微利水平的，制定適宜的污水處理費最低征收標準；針對供水水價，在基于物價指數、供水成本和居民承受能力基礎上，構建適宜的供水水價形成與調整機制，居民用水采取階梯式計量水價，非居民用水采取計劃用水和定額管理。此外，還需完善水價聽證會制度，加強公眾對水價改革的參與度[16- 17]。

(5)加快智慧水務建設，多維度支撐水務一體化管理。完善水務智能感知監控系統，對取水工程、供水廠網自動監控，對居民用水量進行人工數據收集，同時對城市排水及中水回用等進行監測；完善水務信息化網絡建設，健全水務數據資源中心，構建水務信息云平臺；建設城市水務核心業務系統，對城鄉節約用水、供排水、污水處理、再生水利用等進行自動化管理；建立水務地理信息系統，將水務業務在“一張圖”上展示，以便管理人員及公眾從“圖”上獲取相關信息[18]。

(6)創新水務投融資機制，保障投資渠道多元化。水務投資多元化、公用設施私有化，已經成為全球水工業發展的潮流[3]。堅持“政府引導、地方為主、市場運作、社會參與”的多元化原則，通過強化公共財政投入、鼓勵引導社會資本等融資方式，并積極探索股份制等新型資本金出資方式，形成多層次、多渠道的水務投融資機制，構建有利于水務可持續發展的穩定投入機制。

5 結語

城鄉水務一體化是積極踐行新時期治水思路的具體體現，是符合水資源自然屬性和開發利用規律的現代化水管理體制。本文探索了城鄉水務一體化中供水、排水和再生水利用的規劃建設思路，并通過研究海南在全省開展城鄉水務供排一體化的實踐，提出在具體實施過程中的方案對策與管理建議，力求統籌解決區域、行業、城鄉之間水務發展不平衡不充分的問題，為區域經濟社會高質量發展提供水安全保障。