清代保甲制度探析
——以法律淵源為視角

何 平

(河南理工大學(xué) 文法學(xué)院，河南 焦作 454000)

清代是距今最近的封建朝代。它繼承和發(fā)展了秦漢、唐宋、元明制度文明的主要成就，集中國(guó)封建制度之大成，形成了中國(guó)古代最為系統(tǒng)和完善的政治法律制度，保甲法律制度就是其中之一。它是以保甲法令為核心，以保甲組織為組織機(jī)構(gòu)管理監(jiān)督人民，以維護(hù)治安為主要職能，確保中央政權(quán)統(tǒng)治和地方基層社會(huì)秩序穩(wěn)定的一系列規(guī)則制度。在學(xué)界，普遍認(rèn)為保甲制度確定于北宋神宗時(shí)期，但是如果不以字面意義為準(zhǔn)而以其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵根究，該制度其實(shí)早在西周時(shí)期已初露端倪，經(jīng)過(guò)歷朝的不斷發(fā)展完善，在清代達(dá)到頂峰。該制度的實(shí)施為確保地方安寧、延續(xù)王朝長(zhǎng)久統(tǒng)治提供了強(qiáng)有力的政治保障。民國(guó)學(xué)者聞鈞天曾言，“歷代應(yīng)用保甲之旨, 或重于教, 或重于刑, 或重于兵役, 或重于捕盜, 或重于戶(hù)口, 或重于課賦, 或重于詰奸, 或重于勸農(nóng), 綜其目的之所歸宿, 要皆在于謀安定社會(huì)之一端”[1]。清朝這樣一個(gè)少數(shù)民族建立的政權(quán)，能夠?qū)Φ赜蜻|闊的中國(guó)能夠進(jìn)行富有成效中央集權(quán)統(tǒng)治長(zhǎng)達(dá)二百六十余年之久，保甲制度在其中的確起了不可替代的作用。

一、保甲制度學(xué)術(shù)史回顧

由于保甲制度在清朝基層社會(huì)中的重要地位，不少官員和學(xué)者在其編輯的材料和著作中都有重點(diǎn)論述。清朝道光年間由賀長(zhǎng)齡輯錄的《皇朝經(jīng)世文編》里面第七十四卷《兵政五·保甲上》、第七十五卷《兵政六·保甲下》輯錄了彭鵬、于成龍、邁柱等清朝官員和李光型、沈彤、黃六鴻、張惠言等文人對(duì)保甲制度的認(rèn)識(shí)和施行建議。清朝官員徐棟在其主編的《保甲書(shū)》中《廣存》一卷里收錄了清朝士人論述保甲制度利弊功效的文章。民國(guó)時(shí)期，學(xué)者聞鈞天撰寫(xiě)的《中國(guó)保甲制度》一書(shū)，通過(guò)對(duì)保甲法之形成(周至秦)、保甲法之演進(jìn)(漢至唐)、保甲制之確立(宋)、保甲制之演變(元至明)、保甲制之復(fù)興(清)、近年來(lái)保甲運(yùn)動(dòng)鳥(niǎo)瞰(民國(guó))六個(gè)階段對(duì)保甲制度的發(fā)展進(jìn)行了探討，其研究之全面，成為保甲制度研究的扛鼎之作。建國(guó)后出版的學(xué)術(shù)著作中，瞿同祖先生在其《清代地方政府》一書(shū)中對(duì)清代地方政府行使治安的職能介紹時(shí)，重點(diǎn)闡述了保甲制度的相關(guān)內(nèi)容。趙秀玲在其《中國(guó)鄉(xiāng)里制度》一書(shū)中，則對(duì)保甲制度的演變、保甲長(zhǎng)的選任、職責(zé)、監(jiān)督、考核與獎(jiǎng)懲方面以及與宗族的關(guān)系、與州縣官員和吏役的關(guān)系、與紳士和農(nóng)民之間的關(guān)系等方面進(jìn)行了詳細(xì)的論述。而美國(guó)學(xué)者蕭公權(quán)傾注多年心血撰寫(xiě)了《中國(guó)鄉(xiāng)村—論19世紀(jì)的帝國(guó)控制》一書(shū)，對(duì)清代統(tǒng)治者維護(hù)鄉(xiāng)村治安的保甲制度以及確保賦稅征收的里甲制度等鄉(xiāng)村實(shí)行的制度進(jìn)行了深入研究，對(duì)此類(lèi)制度的實(shí)施詳情、效果及固有弊端進(jìn)行了剖析。

除了上述書(shū)籍外，與保甲制度相關(guān)的論文也不在少數(shù)，其論述側(cè)重點(diǎn)各異。關(guān)于保甲制度的歷史發(fā)展及影響方面，孫海泉的《論清代從里甲到保甲的演變》一文獨(dú)具意義，其厘清了清代州縣以下地方基層制度由里甲到保甲的變化緣由，指出“保甲由以維護(hù)封建基層社會(huì)治安為單一目的轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砘鶎痈黜?xiàng)政務(wù)以維系官府行政管理，該轉(zhuǎn)變的發(fā)生基于清代前期政治制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)的現(xiàn)狀，賦役制度的改革更是直接促成了這一轉(zhuǎn)變”[2]。張德美教授發(fā)表的《清代保甲制度的困境》一文，對(duì)保甲制度在執(zhí)行過(guò)程中的弊端進(jìn)行了分析，指出“書(shū)役、保甲長(zhǎng)的玩忽職守、以及地方官能力的欠缺皆被羅列在重要人為因素之列，但保甲制的固有缺陷也需加以重視。其中組織形式繁雜，實(shí)施難度大，財(cái)力、物力匱乏，符合條件的人才的稀缺等內(nèi)在因素產(chǎn)生的消極影響尤為巨大，連坐罪這一不科學(xué)的懲罰方式更是加快了保甲制弊端的暴露速度，使之助長(zhǎng)了統(tǒng)治者的暴政”[3]。鑒于清代保甲制度研究方向的多元化，為了更好地梳理保甲制度，我們先從其確立來(lái)展開(kāi)探討。

二、清代保甲制度的確立

1644年清軍入關(guān)后，如何在幅員遼闊的廣大中原地區(qū)強(qiáng)化社會(huì)治安，穩(wěn)固其統(tǒng)治秩序，成了擺在清朝統(tǒng)治者面前一個(gè)非常棘手的問(wèn)題。這時(shí)明朝維護(hù)地方社會(huì)治安的保甲法律制度得到了清朝統(tǒng)治者的重視，被初步應(yīng)用于其征服區(qū)域。順治元年(1644年)八月，攝政王多爾袞下令在各鄉(xiāng)村推行總甲制。“各府州縣衛(wèi)所屬鄉(xiāng)村，十家置一甲長(zhǎng)，百家置一總甲。凡遇盜賊、逃人、奸宄竊發(fā)事故，鄰佑即報(bào)知甲長(zhǎng)，甲長(zhǎng)報(bào)知總甲，總甲報(bào)知府州縣衛(wèi)，府州縣衛(wèi)核實(shí)，申解兵部。若一家隱匿，其鄰佑九家、甲長(zhǎng)、總甲不行首告，俱治以重罪不貸。”[4]把居住在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的民眾編入保甲，以十家為基本單位互相監(jiān)督，在甲長(zhǎng)和總甲的帶領(lǐng)下，及時(shí)舉報(bào)盜賊、逃犯和其他不法行為，對(duì)于不及時(shí)舉報(bào)的周?chē)艖?hù)、甲長(zhǎng)和總甲實(shí)行連坐重罪懲罰。通過(guò)此方式，極大地維護(hù)了鄉(xiāng)村基層社會(huì)治安。

隨著保甲制度運(yùn)用區(qū)域的復(fù)雜性和多樣性，保甲法在各地實(shí)施過(guò)程中開(kāi)始出現(xiàn)諸多問(wèn)題，加之地方官員奉行不力，雖然隨后的康熙、雍正兩帝對(duì)該制度不斷修訂并對(duì)官員一再督促力行，從順治時(shí)期開(kāi)始實(shí)行的保甲法仍未有效地扎根于基層社會(huì)并發(fā)揮其應(yīng)有作用。到了乾隆時(shí)期，隨著全國(guó)統(tǒng)一，保甲法對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的重要性日益凸顯。乾隆帝遂命人對(duì)本朝歷代皇帝頒布的保甲法令增刪合并，并結(jié)合在保甲法實(shí)際運(yùn)用中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，于乾隆二十二年(1757年)正式頒布新的保甲法，“省所屬每戶(hù)歲給門(mén)牌，牌長(zhǎng)、甲長(zhǎng)三年更代，保長(zhǎng)一年更代。凡甲內(nèi)有盜竊、邪教、賭博、賭具、窩逃、奸拐、私鑄、私銷(xiāo)、私鹽、跴曲、販賣(mài)硝磺，并私立名色斂財(cái)聚會(huì)等事，及面生可疑之徒，責(zé)令專(zhuān)司查報(bào)。戶(hù)口遷移登耗，隨時(shí)報(bào)明，門(mén)牌內(nèi)改換填給；紳衿之家，與齊民一體編列；……外來(lái)流丐，保正督率丐頭稽查，少壯者遞回原籍安插，其余歸入棲流等所管束”[5]。

此次修訂的保甲法共計(jì)十五條，從適用范圍、適用條件等各方面都進(jìn)行了全新和詳細(xì)的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，適用的范圍和人員更加廣泛。包括鄉(xiāng)紳人家、和漢族人一起居住的旗人、在邊外比如蒙古等地方種地的農(nóng)民、各省駐防營(yíng)內(nèi)的商人、官兵雇傭來(lái)的仆人奴役、在內(nèi)地進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)或者有房產(chǎn)的客民、鹽場(chǎng)礦場(chǎng)工作的工人、沿海等地方的船主、漁民商人雇傭的船工水手、陸上漁船網(wǎng)戶(hù)、在內(nèi)地居住的苗族人以及生活在各處的苗族瑤族人、云南省與民人雜居的夷人、外省入川的民人、甘肅省番子和土民、僧侶道士、乞丐等。第二，管理人員任職期限明確。牌長(zhǎng)、甲長(zhǎng)實(shí)行三年一更換，而保長(zhǎng)則是一年一更換。第三，保甲長(zhǎng)的職能進(jìn)一步擴(kuò)大。以前的保甲制度里，保甲長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)甲內(nèi)治安，現(xiàn)在則要經(jīng)常檢查甲內(nèi)是否存在盜竊、聚眾賭博、信奉邪教、奸淫擄掠、走私、販賣(mài)私鹽、販賣(mài)硝磺、窩藏逃犯、私鑄錢(qián)幣、或者是利用各種名目騙財(cái)?shù)惹闆r，或者是發(fā)現(xiàn)一些可疑人員，如果出現(xiàn)了以上的任何情況，都要立即向官府舉報(bào)。對(duì)于甲內(nèi)的戶(hù)口遷移情況要隨時(shí)向官府報(bào)告，并在門(mén)牌上及時(shí)更改補(bǔ)充。通過(guò)采用出入考核的方法、掛上門(mén)牌號(hào)的方式、互相監(jiān)督的方式、連坐制度等來(lái)維持社會(huì)安定。

此次乾隆帝對(duì)保甲制度的全面修訂，使保甲法更為嚴(yán)密周詳，內(nèi)容涉及各個(gè)行業(yè)，系統(tǒng)全面，推行范圍更廣，不僅行于內(nèi)地和漢族地區(qū)，而且漸及到邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，是清朝統(tǒng)治者對(duì)入關(guān)一百多年來(lái)實(shí)行的保甲制度的全面總結(jié)和進(jìn)一步完善。自此保甲制度和體系更加嚴(yán)密，中央對(duì)鄉(xiāng)村基層的統(tǒng)治進(jìn)一步加強(qiáng)，清朝各地區(qū)留存的檔案里對(duì)保甲制的實(shí)施記錄也充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。

三、清代保甲制度的法律淵源

法律淵源又叫法律形式，是指那些來(lái)源不同，具有特定的法律功能和效力的各種外在表現(xiàn)形式，它是法律的重要組成部分。就清代保甲制度而言，雖然在各個(gè)階段的檔案里都能找到相關(guān)記錄，但是并沒(méi)有制定一部關(guān)于保甲制度的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)，而是把保甲和其他調(diào)整對(duì)象融合在一起共同進(jìn)行規(guī)范，這就使得關(guān)于保甲的法律制度融于多部效力不同的法律法規(guī)中，這些法律共同保證了保甲制度在基層深入且廣泛的實(shí)施。在清代，保甲制度的法律淵源主要包括諭旨、大清律例、大清會(huì)典及事例、則例、省例五類(lèi)。

(一)諭旨

諭旨，是清朝皇帝面向全國(guó)、中央以及地方各層部門(mén)或個(gè)人，利用文書(shū)的形式傳達(dá)的命令等的統(tǒng)一的稱(chēng)呼，也稱(chēng)為詔敕、詔令。在清代，皇帝擁有極大的權(quán)力，諭旨代表君主的旨意，擁有最高的法律效力。所以在中國(guó)封建王朝的統(tǒng)治中具有極其重要的影響。

清代皇帝非常關(guān)心保甲法律制度在基層的施行問(wèn)題，在各個(gè)時(shí)期就其在各地實(shí)施情況和實(shí)施內(nèi)容發(fā)布了很多的諭旨，但是諭旨之間的適用范圍和效力有所區(qū)別。總體來(lái)說(shuō)，主要分為兩種情況。第一種情況是皇帝針對(duì)特定的官員就特別的事項(xiàng)的上奏而發(fā)布的命令，效力只及于當(dāng)事人及特定事項(xiàng)，適用范圍相對(duì)狹窄。比如乾隆元年(1736年)六月，河南巡撫富德認(rèn)為光憑社倉(cāng)冊(cè)籍不足以精確人口，上奏以保甲精準(zhǔn)編戶(hù)胥役也無(wú)從作假?gòu)闹欣账鳎@樣方便救荒，遂向乾隆帝上奏此建議。乾隆皇帝隨即就對(duì)其進(jìn)行了批復(fù)。“此事已遍密諭各省督撫，原各令其因地制宜，以期有利而無(wú)弊也。可照汝此議先行于豫省。一二年后俟有成效，他省若不如此，則朕再降諭旨耳”[6]。第二種情況是針對(duì)具有普遍意義的事項(xiàng)發(fā)布的命令，可以適用于全國(guó)各地區(qū)。例如嘉慶四年(1799年)十月，嘉慶帝針對(duì)各地不實(shí)力奉行保甲以致盜匪橫行弊端叢生的情況，發(fā)布諭旨,“州縣地方遼闊，戶(hù)口畸零，雖有親身編查之文，仍未能遍歷鄉(xiāng)村，細(xì)詢(xún)名字，祇憑書(shū)吏鄉(xiāng)約，朦朧開(kāi)造。并因冊(cè)籍繁多，需費(fèi)不少。胥吏既難賠墊，官亦徒有捐名，仍不過(guò)官責(zé)胥吏，吏通鄉(xiāng)保。轉(zhuǎn)以點(diǎn)充鄉(xiāng)約為利津，取具保結(jié)為奇貨。而鄉(xiāng)保既無(wú)專(zhuān)責(zé)，誰(shuí)肯以不干己之事，赴訴于不理事之官。十家門(mén)牌之法，并不清查奸盜藏匿之區(qū)，無(wú)從舉發(fā)。他如捕役坐食，養(yǎng)賊分贓，地方官亦不復(fù)查察。種種弊端，實(shí)同一轍。是非湔除積習(xí)，實(shí)意講求，何以遏奸萌而安良善。特此通諭各督撫，務(wù)須督飭所屬，查照舊定章程，實(shí)心勸導(dǎo)。選充公正里長(zhǎng)，編立戶(hù)口門(mén)牌。務(wù)使一州一縣之中人丁戶(hù)業(yè)，按冊(cè)可稽。奸匪無(wú)所容身，游民胥歸約束，仍隨時(shí)巡歷抽查，不使吏胥等藉端滋擾。儻有仍前廢弛，或日久生懈，有名無(wú)實(shí)，惟各該督撫是問(wèn)。將此通諭知之”[7]。

(二)大清律例

《大清律例》是清朝最重要的一部法律，歷經(jīng)順治、康熙、雍正三朝君臣的多次修訂補(bǔ)充，到乾隆朝時(shí)基本成熟。乾隆皇帝任命大臣三泰為負(fù)責(zé)人，對(duì)原來(lái)的法律條例逐一考察論證，結(jié)合司法實(shí)踐，重新編輯并詳細(xì)校訂，在乾隆五年(1740年)以《大清律例》之名,“刊布中外,永遠(yuǎn)遵行”。作為清朝最重要的法律，《大清律例》里關(guān)于保甲制度方面進(jìn)行了較多的規(guī)定，但比較分散，分布在《戶(hù)律》《禮律》《兵律》《刑律》之中。主要體現(xiàn)在保甲的編制、保甲長(zhǎng)的選任、保甲長(zhǎng)的處分、負(fù)責(zé)保甲的州縣官員的處分等方面。

在保甲的編制上，對(duì)于一些特殊人群加以詳細(xì)規(guī)定。比如對(duì)八旗漢軍人的管理上，在《大清律例·戶(hù)律·戶(hù)役》“人戶(hù)以籍為定”條下附例，規(guī)定：“凡八旗漢軍人等，愿在外省居住者，報(bào)明該旗并呈明督撫，不拘遠(yuǎn)近任其隨便散處。即令所隸州縣與民人一體編查保甲，所在督撫次明該旗，每年匯奏一次，以便稽查，務(wù)令安靜營(yíng)生，不得強(qiáng)橫生事。其有作奸犯科及一切戶(hù)婚、田土、命盜案件，俱歸所隸州縣審辦。遇有失察之案，將該州縣一例參處。”[8]193該條對(duì)于愿意在外省居住的八旗漢軍人等，并不要求其集中居住，而是可以散住。但由于旗人和當(dāng)?shù)孛袢酥饾u混住，為了方便管理和處理旗人案件，統(tǒng)治者打破了清朝一直奉行的旗民分治的政策規(guī)定，《大清律例》規(guī)定了地方官有權(quán)查察旗人不法并申報(bào)究治,這為地方官處理旗人犯罪案件提供了法律依據(jù)和行動(dòng)便利；比如對(duì)紳衿的管理上，《大清律例·戶(hù)律·戶(hù)役》“賦役不均”條下附例，規(guī)定“凡紳衿之家與齊民一體編次，聽(tīng)保、甲長(zhǎng)稽查，違者照脫戶(hù)律治罪”[8]198。該條將紳衿納入保甲之中，如有不服從編排，對(duì)其按照脫戶(hù)律嚴(yán)加懲處，通過(guò)法律的形式對(duì)紳衿加以規(guī)定，方便了州縣政府對(duì)紳衿的管理和控制。

在保甲長(zhǎng)的選任上，統(tǒng)治者也通過(guò)《大清律例》進(jìn)行了規(guī)定，在《大清律例·刑律·賊盜》“盜賊窩主”條下附例，規(guī)定“編排保甲，保正、甲長(zhǎng)、牌頭須選勤慎練達(dá)之人點(diǎn)充”[8]431。從這條可以看出統(tǒng)治者為了保證保甲制度的良好運(yùn)行，對(duì)保甲組織的負(fù)責(zé)人的選任特別重視，要求保正、甲長(zhǎng)、牌頭必須是做事勤勞，處事謹(jǐn)慎，通曉人情世故的人。但是對(duì)人選的性質(zhì)還另有所限制，規(guī)定“至充保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)并輪值、支更、看柵等役，紳衿免派”[8]198。這條規(guī)定一方面體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)紳士特權(quán)的維護(hù)，另一方面也體現(xiàn)了統(tǒng)治者對(duì)紳士的擔(dān)心，唯恐紳士們通過(guò)當(dāng)選保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)的方式完全控制保甲組織，濫用權(quán)威和影響來(lái)煽動(dòng)并領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)里人采取有害統(tǒng)治的行動(dòng)。

在保甲長(zhǎng)的處分上，《大清律例》里規(guī)定的最多，主要是針對(duì)保甲長(zhǎng)明知有逃犯而不及時(shí)舉報(bào)或容隱犯罪的親人的懲罰，通過(guò)強(qiáng)化保甲長(zhǎng)的連帶責(zé)任來(lái)督促其履行職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不法，維護(hù)當(dāng)?shù)刂伟病１热缭凇洞笄迓衫っ伞贰胺缸锸掳l(fā)在逃”條下附例，規(guī)定“凡有關(guān)人命應(yīng)擬斬、絞各犯，脫逃二、三年后就獲，如謀殺、故殺及拒捕殺人等類(lèi)情重之犯，幸稽顯戮者，各依原犯科條應(yīng)監(jiān)候者，俱改為立決。尋常命案仍照本律本例擬以監(jiān)候……其知情藏匿罪人者，照律治罪。知情之鄰保、甲長(zhǎng)，俱杖八十”[8]129。又如在《大清律例·禮律·祭祀》“禁止師巫邪術(shù)”條下附例，規(guī)定“凡有奸匪之徒將各種避刑邪術(shù)私相傳習(xí)者，為首教授之人，擬絞監(jiān)候；為從學(xué)習(xí)之人，杖一百，流三千里……保甲、鄰里知而容隱不首者，照知而不首本律，笞四十”[8]281。像如此對(duì)保甲長(zhǎng)的懲罰規(guī)定，在《大清律例》里還有很多。

(三)大清會(huì)典及事例

清朝自康熙年間起，仿照《明會(huì)典》編訂典律，以記述統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的職責(zé)、制度及活動(dòng)規(guī)章，從而達(dá)到規(guī)范統(tǒng)治機(jī)構(gòu)行為活動(dòng)，強(qiáng)化官吏行政管理制度的效果。自此之后四朝皇帝雍正、乾隆、嘉慶、光緒也各自編篡會(huì)典，五部會(huì)典合稱(chēng)《五朝會(huì)典》，統(tǒng)稱(chēng)為《大清會(huì)典》。最后的一部《光緒會(huì)典》上起嘉慶十八年(1813年)，下至光緒二十二年(1896年)，其內(nèi)容由政治到軍事無(wú)所不包，是一套相當(dāng)完備的封建行政法典。其中，與《光緒會(huì)典》相輔而成的光緒朝《大清會(huì)典事例》內(nèi)容詳實(shí)，清朝自入關(guān)之前到光緒二十二年之間所有行政機(jī)構(gòu)的事例皆有記述。所謂“事例”，即皇帝在處理某項(xiàng)政務(wù)時(shí)發(fā)布的諭令和下級(jí)政府部門(mén)提出的經(jīng)皇帝批準(zhǔn)的的建議。作為重要的行政法規(guī)，它主要記錄了相關(guān)政治制度、政策及其實(shí)行的狀況。

保甲制度作為清朝社會(huì)運(yùn)用廣泛的一項(xiàng)制度，必然在《大清會(huì)典》及《大清會(huì)典事例》中有所體現(xiàn)。通過(guò)對(duì)光緒朝《大清會(huì)典事例》的研究，發(fā)現(xiàn)宗人府、吏部、戶(hù)部、禮部、兵部、刑部、工部、理藩院、都察院等多處都對(duì)保甲有相關(guān)規(guī)定。比如對(duì)于少數(shù)民族編入保甲如何管理的問(wèn)題就有詳細(xì)說(shuō)明，“云南省夷人，與民錯(cuò)處者，一體編入保甲。其倚山傍水，自成村落，及懸崖密箐內(nèi)搭寮居處者，責(zé)令管事頭目，造冊(cè)稽查。如有窩藏漢奸，即時(shí)稟報(bào)。扶同徇隱，查出究革”[9]867。對(duì)于之前犯過(guò)盜竊罪并臉上刺字的人，如釋放后按照要求緝捕盜賊數(shù)量多，可以恢復(fù)其良民身份并編入保甲管理。“凡竊盜刺字發(fā)落之后，責(zé)令充當(dāng)巡儆。如實(shí)能改過(guò)緝盜數(shù)多者，準(zhǔn)其起除刺字，復(fù)為良民。該地方官編入保甲，聽(tīng)其各謀生理。”[9]927另外對(duì)于沿海各省的商船、漁船，從船只制造證明備案到出海管理各個(gè)方面，船主和水手的個(gè)人信息登記都詳加規(guī)定，方便地方官員隨時(shí)檢查。“沿海等省商漁船只，取具澳長(zhǎng)族鄰保結(jié)報(bào)官準(zhǔn)造，完日由官驗(yàn)明給照。系商船，于照內(nèi)注明船主姓名年貌籍貫，兼注舵工水手名數(shù)。仍于出洋時(shí)取具各船互結(jié)，由汛口驗(yàn)照放行；系漁船，將船甲字號(hào)，于大小桅篷及船旁大書(shū)深刻，照內(nèi)止填注船主年貌籍貫，其舵工水手名數(shù)，由汛口官隨時(shí)查注放行。地方員弁濫給匪人執(zhí)照及照內(nèi)查填不實(shí)者，分別參處。”[9]651

(四)則例

清代的例種類(lèi)繁多，也是清代最重要的法律淵源之一。則例、條例、事例都可以統(tǒng)稱(chēng)為例，其中條例已經(jīng)編入《大清律例》，事例已經(jīng)編入《大清會(huì)典》，唯有則例獨(dú)立。則例與其他例法不同，它是針對(duì)單一的部門(mén)或者是單一的某項(xiàng)工作而進(jìn)行的法規(guī)匯編，仍作為獨(dú)立的法律淵源。從乾隆皇帝時(shí)，吏、戶(hù)、禮、兵、刑、工各部則例分編成冊(cè)，并一直為后朝沿襲。“則例”實(shí)際上已成為清朝法律形式的重要部分，極為有效的調(diào)控了清朝政府的行政管理。

對(duì)于保甲制度，清朝徐棟所著《保甲書(shū)》里輯錄了《戶(hù)部則例》中關(guān)于保甲制度的條文規(guī)定，內(nèi)容非常詳細(xì)全面，主要包括三個(gè)方面。第一，首先對(duì)于保甲的形式、管理人員的資格條件和職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，“每戶(hù)由該地方官歲給門(mén)牌，書(shū)家長(zhǎng)姓名、生業(yè)，附注丁男名數(shù)。出注所住，入稽所來(lái)，有不遵照編掛者治罪。十戶(hù)為牌，立牌長(zhǎng)；十牌為甲，立甲長(zhǎng)；十甲為保，立保長(zhǎng)，限年更代，以均勞逸。上民公舉誠(chéng)實(shí)、識(shí)字及有家之人，報(bào)官點(diǎn)充。地方官不得派辦別差，以專(zhuān)責(zé)成。凡甲內(nèi)有盜竊、邪教、賭博賭具、窩逃、奸拐、私鑄、私銷(xiāo)、私鹽、跴曲、販賣(mài)硝磺，并私立名色斂財(cái)聚會(huì)等事，及面生可疑之徒，責(zé)令專(zhuān)司查報(bào)”[10]1。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村實(shí)行牌、甲、保三級(jí)制，每戶(hù)要懸掛本戶(hù)人員情況的門(mén)牌，符合條件的管理人員要及時(shí)核實(shí)，發(fā)現(xiàn)可疑人員和違法情況后要及時(shí)上報(bào)。其次，重點(diǎn)對(duì)京城內(nèi)外編查保甲，要求王公及滿(mǎn)漢文武官員責(zé)令自行嚴(yán)查各自宅第，將王、貝勒、貝子、公、閑散宗室屬下屯居的包衣人丁和在京外附近居住的八旗宗室覺(jué)羅、漢軍旗人、京城旗人，就近編入保甲進(jìn)行管束，保甲組織在旗人社會(huì)內(nèi)的發(fā)展達(dá)到空前的程度。再次，將客民、寺觀客店、外來(lái)流丐、山居棚民寮戶(hù)、廠灶礦丁、商船漁民、少數(shù)民族等各類(lèi)人戶(hù)的管理作出不同規(guī)定，并針對(duì)蒙古、甘肅、云南、貴州、吉林、廣東等沿邊省份的保甲施行做出了相應(yīng)的規(guī)定。可以說(shuō)，《戶(hù)部則例》關(guān)于保甲制度的規(guī)定將定居人口、流動(dòng)人口、少數(shù)民族都一一囊括，強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)民眾的管理。

(五)省例

清代地域遼闊，人口很多，不同地區(qū)的民風(fēng)民俗有所不同，即便國(guó)家制定了一系列條目眾多的律例，但仍舊不能很好地進(jìn)行治理。在地區(qū)治理方面，遵循因地制宜原則，制定地方性法規(guī)成為不同民風(fēng)風(fēng)俗地區(qū)治理的普遍慣例。清代的地方性法規(guī)又叫省例，它成為地方州府處理司法和行政相關(guān)事務(wù)的法律依據(jù)，推動(dòng)了地方性事務(wù)的有序進(jìn)行。省例主要由地方性法規(guī)和地區(qū)性特別法共同組成來(lái)發(fā)揮效用。在制定主體上，省例由各省最高行政長(zhǎng)官如總督、巡撫或布政使、按察使制定；在內(nèi)容上，省例以遵守國(guó)家律例為基本前提，但當(dāng)國(guó)家律例沒(méi)有相關(guān)規(guī)范可資援引或比照時(shí)，又根據(jù)具體需要進(jìn)行補(bǔ)充和發(fā)展，彌補(bǔ)律例的局限；在形式上，省例內(nèi)容更全面系統(tǒng)；在時(shí)間上，省例使用時(shí)間更長(zhǎng)，效力更具穩(wěn)定性；在適用范圍上，省例在全省都具一定的法律約束力；省例作為一種補(bǔ)充律例規(guī)定的獨(dú)立法規(guī)，其地位及效力得到中央政府承認(rèn)和認(rèn)可。

作為在全國(guó)各地推行的保甲制度，自然也會(huì)在各地省例中有所體現(xiàn)，并根據(jù)各地實(shí)際情況有所變通和發(fā)展。以《福建省例》為例，在其《戶(hù)口例》一章下就有設(shè)立保甲事宜、編查保甲條款、編查保甲章程等多項(xiàng)關(guān)于保甲制度的規(guī)定。如規(guī)定對(duì)州縣地方官的保甲奉行情況，上級(jí)官員要嚴(yán)加考察稟報(bào)并及時(shí)抽查核實(shí)，論情獎(jiǎng)懲。“應(yīng)請(qǐng)嗣后責(zé)成該管道府并直隸州，就近體察，將所屬各縣是否力行保甲之處，按季稟報(bào)……如竟仍前廢弛，虛詞欺飾，并由各該道府隨時(shí)揭報(bào)，嚴(yán)從參辦。其有將境內(nèi)窩隱盜賊之家，于編排保甲時(shí)拿獲究辦，仍準(zhǔn)查明原案，照例請(qǐng)敘。如獲犯較多，或舉行保甲實(shí)能確著成效，眾所共知者，并準(zhǔn)該管道府將如何著效之處，切實(shí)報(bào)明，稟請(qǐng)從優(yōu)奏獎(jiǎng)，以示鼓勵(lì)。”[11]415還規(guī)定當(dāng)遇到盜警而不及時(shí)救援的戶(hù)民要罰銀，“查保甲一經(jīng)舉行，遇有盜警，即須齊出救援……如牌內(nèi)有警，一家不到，由牌頭議罰；甲內(nèi)有警，一牌不到，由甲長(zhǎng)議罰；保內(nèi)有警，一甲不到，由保正議罰。不服罰者，送官究治。其罰銀多寡，應(yīng)由地方官面議，董事督率保正人等，各就各處情形，酌量核定”[11]421。對(duì)于及時(shí)救援并拿下盜賊的戶(hù)民要賞銀，對(duì)于認(rèn)真工作的保正人等要及時(shí)賞給花紅或匾額以示鼓勵(lì)。“如有將盜賊當(dāng)場(chǎng)捦獲送官者，該地方官即以賊犯罪名之輕重，分別給賞……保正人等，如果一年之內(nèi)認(rèn)真出力，或給予花紅，或賞給匾額，悉聽(tīng)地方官自行酌定，以示鼓勵(lì)。”[11]423此外，還規(guī)定對(duì)于保正的選擇要慎重，要求選舉勤慎老成、身家殷實(shí)并且為民眾所推服的戶(hù)民，由本保紳民共同選其充當(dāng)。其當(dāng)選后要對(duì)其格外優(yōu)待以示尊重，讓人不敢輕視。通過(guò)這些規(guī)定，可以看出福建省在推行保甲的過(guò)程中采取了多種辦法和獎(jiǎng)懲措施，獲得了實(shí)效，維護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)秩序穩(wěn)定。

四、清代保甲制度評(píng)析

通過(guò)在諭旨、大清律例、大清會(huì)典及事例、則例、省例五類(lèi)效力等級(jí)不同的法律淵源中加以規(guī)定，保甲制度的組織架構(gòu)、管理人員選任標(biāo)準(zhǔn)、任職期限、管理范圍、職能、考核方式及獎(jiǎng)懲等各方面內(nèi)容相對(duì)清晰，加上清朝統(tǒng)治者尤其是康熙、雍正、乾隆皇帝的高度重視和督促，同時(shí)根據(jù)中央和各地官員奏折上報(bào)的關(guān)于保甲制度執(zhí)行過(guò)程中遇到的情況對(duì)其加以不斷改進(jìn)和完善，使得吸取了古代其他鄉(xiāng)里組織傳統(tǒng)原則的保甲制度能夠在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)適應(yīng)不斷變化的基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)，能夠很好的將村莊、家庭進(jìn)行整合，讓全部社會(huì)成員均納入到國(guó)家整體的行政網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，從而更好地對(duì)民眾日常活動(dòng)進(jìn)行控制。然而保甲制度的實(shí)施也給百姓生活產(chǎn)生了不少的消極影響，沒(méi)有最終達(dá)到它初始設(shè)計(jì)中的理想狀態(tài)。

首先，胥吏、衙役利用辦事之機(jī)敲詐勒索成風(fēng)，普通百姓和保甲長(zhǎng)苦不堪言。胥吏、衙役屬于州縣官的輔助人員，地位較低。官方出臺(tái)的相關(guān)政令均是由胥役執(zhí)行，所以其是和百姓直接交流的人員，這就賦予了他們相應(yīng)的權(quán)力，也就導(dǎo)致胥吏衙役利用辦事之機(jī)敲詐勒索魚(yú)肉百姓，編聯(lián)保甲這種事自然也不例外。他們向百姓和保甲長(zhǎng)勒索的費(fèi)用包括編保甲簿費(fèi)、酒飯費(fèi)、磨鞋費(fèi)、車(chē)馬費(fèi)、呈交保狀費(fèi)、領(lǐng)保甲牌費(fèi)、保甲記錄核對(duì)和修訂費(fèi)。上述費(fèi)用當(dāng)中，編保甲簿費(fèi)、酒飯費(fèi)是不可避免的支出，部分保甲戶(hù)的居住地方比較偏遠(yuǎn)，各保長(zhǎng)甲長(zhǎng)日常往來(lái)稽查也需必要的費(fèi)用,這些公差辦事費(fèi)用本應(yīng)縣衙財(cái)政支出，但是卻始終難以落實(shí)，胥吏、衙役以公務(wù)為名行勒索之事之風(fēng)盛行。正如嘉慶年間官員李彥章在《稟行保甲十家牌簡(jiǎn)易法》中所說(shuō)，“查奉行規(guī)條,牌冊(cè)紙張?jiān)罟贋榫柁k,不許派累于民,在各州縣食祿供職非必藉此侵漁,然吏胥因緣為奸,幾成錮習(xí)。其始也官欲傳辦保甲,動(dòng)必委用胥差,胥差至鄉(xiāng),向索鞋腳飯食,即惟保正是問(wèn),而保正因以為利,樂(lè)于朋索瓜分,始則取查填造報(bào)之資,繼則索往返繳領(lǐng)之費(fèi),其有不能親自書(shū)寫(xiě),又復(fù)向索雇倩代筆之錢(qián),層見(jiàn)疊出,已不勝擾。迨至寫(xiě)結(jié)領(lǐng)牌,造冊(cè)詳報(bào),而在署之門(mén)丁、書(shū)辦,又有規(guī)禮紙筆,并此后復(fù)編抽查,更改繳換,在在均需規(guī)費(fèi),視以為常,小民因得一紙門(mén)牌,未曾安保身家,已先耗費(fèi)囊，情何能堪？”[10]66從上述資料記載可以看到，胥吏衙役在辦理保甲相關(guān)事務(wù)中借公務(wù)為名事事敲詐，層層勒索，保甲在基層的運(yùn)行效率可想而知。

其次，獎(jiǎng)懲不成比例，保甲長(zhǎng)敷衍了事，保甲流于形式。作為保甲組織的三級(jí)負(fù)責(zé)人，牌長(zhǎng)、甲長(zhǎng)、保長(zhǎng)對(duì)保甲制度能否高效、良性運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用，故要求保甲組織負(fù)責(zé)人必須勤于稽查，及時(shí)報(bào)告。對(duì)于應(yīng)稽查而不稽查，應(yīng)報(bào)告而不報(bào)告，虛應(yīng)故事，不實(shí)力奉行者，地方官吏必須治其袒庇疏虞之罪，對(duì)其嚴(yán)厲處罰。大清律例規(guī)定，若有盜匪或藏匿盜賊情事而未能及時(shí)上報(bào)，牌頭、甲長(zhǎng)、保長(zhǎng)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。牌頭若對(duì)盜賊或藏匿盜賊之事隱瞞不報(bào)，將受杖八十之處罰。相應(yīng)地，接到牌頭報(bào)告后，保長(zhǎng)甲長(zhǎng)若不及時(shí)將犯罪上報(bào)官府，將分別受杖七十和杖六十之處罰。由此可見(jiàn)，若任務(wù)未完成和玩忽職守，保甲長(zhǎng)則會(huì)遭受處罰，嚴(yán)重時(shí)候會(huì)除名、枷號(hào)，和較嚴(yán)重的刑罰懲罰相比，對(duì)保甲長(zhǎng)的獎(jiǎng)賞執(zhí)行程度則是較低的。雖然雍正皇帝一再下諭要求立民間勸懲之法，對(duì)于據(jù)實(shí)告發(fā)者要按舉報(bào)人數(shù)進(jìn)行獎(jiǎng)賞，以示鼓勵(lì)；地方上對(duì)于牌頭、甲長(zhǎng)、保長(zhǎng)能盡其任務(wù)，稽查詳慎報(bào)告確實(shí)者，地方官吏可以稟請(qǐng)上司發(fā)給功牌或保舉官職以獎(jiǎng)其勞。部分區(qū)域中規(guī)定若保甲長(zhǎng)三年時(shí)間當(dāng)中工作良好，沒(méi)有差錯(cuò)則州縣可賞賜花紅、匾額對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)賞。這些獎(jiǎng)勵(lì)，要么如雞肋一般用處不大，要么如空頭支票一樣不知何時(shí)兌現(xiàn)。因?yàn)楸＜椎念^目所能夠免除的只是“別差”,沒(méi)有薪水，所以其為了維持一家人的開(kāi)銷(xiāo)，還得通過(guò)耕種、做小生意等多種方式掙錢(qián)補(bǔ)貼家用，有時(shí)還得應(yīng)付官吏勒索倒貼費(fèi)用，因此經(jīng)濟(jì)壓力巨大，得不到實(shí)實(shí)在在的好處，長(zhǎng)此以往，他們的積極性消失怠盡，工作上敷衍了事，使保甲流于形式，作用逐漸喪失殆盡。

五、結(jié) 語(yǔ)

保甲制度存在著上述不少弊端，我們對(duì)于其仍應(yīng)該進(jìn)行全面地分析并作出客觀的評(píng)價(jià)，不能因其在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的眾多問(wèn)題而否定它在當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢(shì)下存在的合理性和先進(jìn)性。我們應(yīng)站在當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢(shì)和背景的立場(chǎng)上考慮問(wèn)題，對(duì)保甲制度作出客觀、公正、合理的評(píng)價(jià)。整體來(lái)講，該制度作為封建專(zhuān)制王朝當(dāng)中的基礎(chǔ)性制度，從當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者設(shè)立該制度的初衷來(lái)說(shuō)，保甲法是一種良法，能夠更好地維護(hù)基層社會(huì)秩序；從甲內(nèi)百姓的角度來(lái)說(shuō)，除去胥吏衙役勒索及費(fèi)用攤派外，該法律制度還是對(duì)所居之區(qū)域的治安穩(wěn)定起到了促進(jìn)作用；從全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的效果來(lái)看，能夠很好的對(duì)地方的分裂勢(shì)力進(jìn)行瓦解，使其更多的被消滅于搖籃之中，降低了內(nèi)亂和戰(zhàn)爭(zhēng)出現(xiàn)的概率，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展奠定了相對(duì)穩(wěn)定祥和的環(huán)境，有利于各地區(qū)之間的貿(mào)易往來(lái)。它雖然對(duì)民眾的自由有所束縛，但為維護(hù)當(dāng)時(shí)社會(huì)的穩(wěn)定做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，并為我們以后治理基層社會(huì)提供了有益的借鑒。