民辦高校分類管理的風險識別與防范

李 虔 劉亮軍

(1.國家教育行政學院，北京 102617； 2.廈門大學，福建 廈門 361005)

在政策研究領域，“政策變化”和“政策變革”既有關聯，又有不同。雖然任何一項政策都不是一成不變的，但重大的改革并不時常發生。政策變化主要體現為政策創新或現有政策的增量精化(incremental refinement)(1)Bennett C J, Howlett M, The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change, Policy Sciences, 1992, No.3,pp.275-294.，但在較長時期內政策體系整體上保持“動而不變”(2)Woo J J, Howlett M, Explaining Dynamics without Change: A Critical Sub-sector Approach to Financial Policy Making, Journal of Asian Public Policy,2015,No.3,pp.312-328.。而政策變革則涉及較大的政策變化，甚至是原有政策體系的重構，一般表現為明顯的政府意志和自上而下的改革路徑。

習近平總書記就防范化解重大風險作出深刻分析，明確要求“深刻認識和準確把握外部環境的深刻變化和我國改革發展穩定面臨的新情況新問題新挑戰，堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險”(3)《習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發表重要講話》，2019-01-21，http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/21/content_5359898.htm。。改革開放以來，民辦高等教育基本制度和政策體系不斷完善。在不同的歷史時期，針對不同的發展問題，小范圍政策調整不斷，但始終未觸及傳統的利益格局，民辦高等教育發展的宏觀環境仍然面臨諸多挑戰。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)提出“探索營利性與非營利性民辦學校分類管理”，《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等教育法律一攬子修訂工作全面啟動，結構性和制度性的深層次改革拉開序幕。2015年12月至2016年11月，《民辦教育促進法修正案(草案)》經過三次審議后獲得人大常委會通過，并于2017年9月1日正式施行。修訂后的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)明確了對民辦高校進行營利性和非營利性分類管理的基本方向，重新定義了新時期民辦高等教育發展的價值選擇。截至2020年4月，全國31個省(市、區)先后根據《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》和國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》的要求，以政府文件形式印發了本省(市、區)的配套文件。營利性和非營利性民辦高校分類管理改革作為一項由中央政府發起、由試點地區地方政府推行的強制性制度變革(4)張利國：《民辦學校產權制度研究》，中國民主法制出版社2016年版，第36-37頁。，重塑了我國民辦高等教育發展的法律框架和政策體系，在較大程度上構成了重大利益的重新調整和分配，并促進了新的競爭。這種較大的制度變遷和利益調整，存在一定的制度成本，因此，對相關風險進行識別和分析，有利于積極平穩施策和確保改革工作的扎實推進，以取得應有的成效。

一、風險分析概述

(一)公共管理話語中的“風險”

風險是“事件發生的概率及其后果的組合”(5)Purdy G，ISO 31000: 2009-Setting A New Standard for Risk Management,Risk Analysis: An International Journal,2010,No.6,p.881.，在經濟和社會中無處不在。雖然風險在很大程度上取決于個人和文化層面的主觀判斷(6)Leslie P，Beyond Policy Analysis-Public Issue Management in Turbulent Times,Nelson Education,2014， pp.320-321.，但總是與“結果的不確定性”有關。在最廣泛的概念意義上，風險既可能對個人有影響，也可能對組織有影響，尤其是商業組織，較早地將風險分析作為一種管理工具，用于商業活動和經營風險的研判，以作出更具有戰略性的管理或投資決策。

在公共管理領域，同樣存在著無數的不確定性。20世紀七八十年代以來，歐美國家開始將原來廣泛應用于商業領域的風險概念遷移到公共管理領域，政府部門和其他公共部門引入風險分析，將之作為一種特殊的問責形式，確定為公共行政中的一項重要管理原則(7)Postula M，Risk Analysis as An Instrument of Public Management, In:Risk Management in Public Administration，Palgrave Macmillan,2017， pp.93-113.。究其源頭，公共管理領域引入風險分析，實際上與新公共管理思潮(NPM)的興起有關。當時，歐美發達國家的經濟危機引發了國家的財政危機，繼而引起公眾對政府計劃有效性的普遍質疑。在很多人抱怨公共部門效率低下的情況下，新公共管理理論范式應運而生，主張公共部門應以創業精神模仿企業的管理方法，將商業組織的市場運作規則和管理方法部分應用于公共部門，以提高管理效能(8)Hood C，A Public Management for All Seasons, Public Administration,1991,No.1，pp.3-19.。這種概念和方法的“遷移”有著現實的合理性：一方面，公共部門和商業組織一樣，都面臨著一定的“不確定性”，只是這種不確定性的表現形式和影響有所不同；另一方面，對于公共部門和公共行政而言，風險是“很可能發生的具有潛在負面影響事件”(9)Washington D C，IBM Center for The Business of Government， 2010.，任何偏離既定標準或價值的行為都可以被視為風險。基于此，公共管理領域的風險思維需要評估“潛在負面影響事件”的影響程度，并判斷其實際發生的可能性。

(二)風險分析的關鍵步驟和內容

公共管理領域的風險分析，主要涉及以下步驟：識別和確定問題、確定背景因素、評估關鍵風險領域、衡量發生的可能性和影響、對風險進行排序、設定預期結果、制定備選方案、作出戰略選擇、執行戰略監測、評價和調整相關策略(10)Hardy K，Managing Risk in Government: An Introduction to Enterprise Risk Management，IBM Center for The Business of Government，2010，p.19.。一般認為，風險識別是風險分析和管理的關鍵步驟，而風險防范則是風險分析的目標之一。

相比商業領域，政策研究領域的風險識別更加復雜和具有挑戰性。商業領域風險識別的相關參數較為穩定，而對于一項改革而言，其本質是動態調整而不斷向前的，其行動主體是多維的，其影響是多層面的。完整的風險識別需要涵蓋宏觀、中觀和微觀三個層次。

1.宏觀層面需要識別改革的綜合風險。任何改革都不是孤立的，改革效果需要綜合考量。改革風險是一種系統性風險，是必須要守住的底線。改革風險思維，通常也體現為底線思維，具體又表現在兩個方面：一是改革的預期收益是否比改革需要承擔的系統風險高，尤其在促進公共利益方面，改革是否一定比不改革要好；二是改革對政府部門聲譽的影響，以及改革是否有利于形成積極的社會觀念。如果說商業領域的風險識別重在經濟和財務要素，那么改革的風險識別重在公共利益和觀念要素。

2.中觀層面需要識別具體的政策風險。政策風險最早由企業或其他社會組織用于評估國家政策變化對組織活動的影響。由于改革目標需要通過具體的政策體現出來，風險也可以作為思考政策問題和管理政策組合的重要內容，具體也體現在兩個方面：一是單個政策對目標行業產生的影響及其發生的可能性；二是多個政策組合產生的復合型影響及其發生的可能性。由于受到不確定性和動態性影響，任何具體的政策都可能對目標行業產生未知的風險因素。

3.微觀層面需要識別組織的經營風險。這一層面的風險分析類似于最早商業組織中開展的經營決策分析，以評估各種因素變化對組織乃至核心利益相關者的影響及其發生的可能性。

風險防范的基礎在于準確的風險識別。公共管理領域從商業領域借鑒風險分析的做法，實際上是使風險分析從一種微觀分析工具逐步演變為一種宏觀分析工具。作為一種戰略思維和一種治理工具，風險分析的要點在于防范，即通過盡可能全面的風險要素識別，明確風險事件的應對機制，減少內生危機的可能性，提高抵御風險的能力。

二、民辦高校分類管理的風險識別

(一)改革的聲譽風險

目前，民辦高校分類改革總體進展不快，各地方案偏重穩妥。改革的實務風險尚不明顯，但聲譽風險一直存在。筆者對部分民辦高校舉辦者和校長進行訪談后發現，“分類沒有必要”“很可能到最后不了了之”的觀點一直存在。從2010年《教育規劃綱要》提出分類管理改革議題至今，舉辦者對改革的總體預期經歷了一些波動：2014—2015年舉辦者的積極預期大幅增加，這可能與正式啟動修改《教育法》相關條款有關(11)李虔：《民辦高校分類管理政策的可接收性研究》，廣東高等教育出版社2018年版，第56頁。；但隨著各地方案的陸續出臺，一些舉辦者認為“民辦高校不同于其他學段的學校，基本只能選擇非營利性”，對分類管理的改革前景信心不足。

在民辦高校分類管理改革中，核心利益相關者對改革成效的預期與改革聲譽風險密切相關。利益相關者對改革的態度變化，在一定程度上反映了行業的信心。一些核心利益相關者不愿意接受改革，并影響到公眾對改革的看法。除了改革本身的宣傳解讀因素外，這種風險受到普遍存在的“損失規避”(Loss Aversion)心理的影響。Tversky等(1991)發現，雖然任何改革都無法回避利益相關者異質性問題，但改革受眾在取舍收益或損失時的風險偏好是高度一致的。雖然改革對不同群體的影響不同，但受眾對待改革的風險偏好較為一致，即普遍傾向于避免損失而不是獲得收益(12)Tversky A，Kahneman D，Loss Aversion in Risk-less Choice: A Reference Dependent Model, Quarterly Journal of Economics,1991, No.4, pp.1039-1061.。同時，核心利益相關者的態度可能影響到公眾對于改革的看法。對以往改革的經驗性認識，也可能形成定勢思維，影響到公眾對當前以及未來改革的總體看法。利益相關者的異質性以及他們在風險偏好上的同質性，對深入推進分類管理改革構成挑戰。如何構建有效促進更好的公共利益改革的方案，又綜合不同利益相關者的改革需要和改革成本，是改革風險分析的首要任務。有效防范和應對聲譽風險，不僅有助于改革的落地與實施，而且有助于形成民辦高校改革發展的良好輿論環境。

(二)政策的效應風險

民辦高校分類管理改革是一項綜合性改革，涉及營利性和非營利性分類登記、現代學校制度建設、分類收費、財政扶持、稅費優惠以及差異化用地等多項政策。無論是在國家方案還是地方方案中，分類管理都是一種“相關政策總體”，具有政策群的典型特征。政策措施是分類管理改革思路的具體化，但由于目前仍處于“過渡期”，相關政策措施的效應尚未充分顯現。就筆者初步的調研看，一些政策措施可能會對民辦高等教育的健康發展產生影響。

1.分類管理取消了合理回報制度，但如不能增加新的激勵措施，可能會對民辦高等教育領域的吸金能力產生影響。根據《中國教育經費統計年鑒》，以2007年為基期，扣除價格指數后計算10余年來民辦高校各項經費收入后發現，2007—2016年全國民辦高校經費總收入由341.09億元增長至805.51億元，增長了1.36倍。其中，國家財政性教育經費增長近10倍，捐贈收入、事業收入和其他收入增長略超過1倍，舉辦者投入增長僅0.17倍。從經費結構上看，在民辦高校經費總收入中，事業收入占比超過80%，國家財政性經費投入占比超過10%，而舉辦者投入占比不足5%。對于民辦高校而言，非財政性經費投入的充足性奠定了學校可持續發展的物質基礎。但對于一部分舉辦者而言，分類管理改革取消了合理回報制度，新《民促法》明確規定“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學”，可能會暫時降低他們繼續投入的意愿。在持續推進分類管理改革的過程中，政策變遷中社會力量投入增速放緩問題及可能產生的影響，值得研究者關注。

2.分類管理鼓勵創新投融資機制，但如不能準確把握民辦高校資金需求特點和風險形式，可能會對高等教育領域的資金安全產生影響。國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》明確提出：“鼓勵金融機構在風險可控前提下開發適合民辦學校特點的金融產品，探索辦理民辦學校未來經營收入、知識產權質押貸款業務，提供銀行貸款、信托、融資租賃等多樣化的金融服務。”商業銀行和民辦高等教育的合作，既是民辦高等教育事業發展的社會需求，也是市場經濟發展信用關系的延伸(13)章雯燕、李建紅：《民辦高等教育與商業銀行合作發展的亮點和前景》，《財經理論與實踐》2002年第S3期，第54頁。。引入金融工具有利于拓寬民辦高校籌資渠道，開展銀校合作是民辦高校緩解辦學資金與保障可持續發展的有效路徑之一。探索建立教育基金、教育信貸等教育金融產品，既有利于銀行業務穩固發展，也能緩解民辦高校辦學資金短缺問題。例如，西安民辦高校在短期內獲得快速發展的經驗之一，就在于當地銀行出臺有效的信貸舉措。但金融工具天然的高風險特質，值得教育領域的政策制定者和研究者重點關注并合理規避。

3.分類管理規范了兩類學校的法人登記，但如不能確保分類選擇的真實性，可能會對差異化扶持政策的實效性產生影響。對營利性和非營利性民辦高校進行分類管理，給予差異化政策待遇，是分類管理改革的核心內容。分類政策的風險主要體現為分類的真實性難以在短期內檢驗，而分類的真實性直接影響到后續政策的實效性。雖然多地提出民辦學校審批分為籌設審批和設立審批，由舉辦者向審批機關提出書面申請，根據相關規定提交申請材料，申請人對申請材料的真實性、完整性負責，但是申請材料的真實性并不能完全反映舉辦者分類選擇的真實意圖。尤其是“非營利性”選擇的真實性，決定了分類管理是否會流于形式，也決定了分類扶持政策的效率和效益。

4.分類管理加強了監管要求，但如不能借助第三方力量，可能會對監管成本和監管效果產生影響。隨著分類管理改革的深入推進，不斷有新的政策得以出臺。2018年8月，司法部公布《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》，對民辦學校關聯交易等問題作出規定，地方方案中也增加了關于審批機關監管民辦學校的資產重組和關聯交易行為的規定(如重慶)，突破了傳統的教育領域監管內容。此外，校外培訓機構治理、義務教育擇校治理等熱點問題，也在考驗著政府的監管負荷。在無法大量擴充行政監管力量而監管任務又升級的情況下，政府間各部門的監管協調成本相應上升，監管的公正性難以切實保障。尤其是非營利性民辦高校將成為我國民辦高等教育的主體力量，其政府規制監管存在著組織機構不健全、規制監管重點不明確和規制監管機制不完善等問題(14)劉亮軍：《非營利性民辦高校政府監管的“善治”選擇》，《高教探索》2019年第11期，第84-89頁。。從分類管理改革需求看，有必要探索社會綜合監管的可行性，逐步構建起可長期依賴的民辦高等教育監管機制。

(三)民辦高校的辦學風險

民辦高校是分類管理改革和具體政策舉措的實踐載體，一直受財務風險、安全風險等多種辦學風險的影響，而分類管理改革給其辦學帶來了新的不確定性。

1.舉辦者由“自然人”變更為“公司”的數量增多。從舉辦者權力內涵看，法人型舉辦者和自然人型舉辦者差別不大。但由于新《民促法》對民辦高校舉辦者權益的保障主要聚焦在參與辦學權、知情權等非財產性權益上，很多非營利性民辦高校舉辦者有意將學校舉辦者由自然人變更為有限責任公司，也就是將舉辦者的權力轉化為股權，作為解決非營利性民辦高校舉辦者財產權繼承的一個思路。2018年以來，全國有8所民辦高校在教育部官網進行舉辦者變更公示。從變更類型看，“自然人”變更為“公司”的有4所，“公司”變更為“公司”的有4所。由于民辦高校舉辦者變更屬于行政許可范疇，其結果的不確定性或對民辦高校辦學構成挑戰。

2.民辦高校交易并購日益活躍。新《民促法》放開了高等教育領域的營利性辦學，清除了民辦高等教育類資產上市交易的政策障礙，自其實施以來，多家民辦高等教育企業在香港上市。在進入資本市場后，不少教育集團在全國范圍內大量并購民辦本專科高校，民辦高校并購和資本交易頻發。據不完全統計，2019年全國共有756所民辦高校，其中57所通過直接IPO或被上市公司收購的方式上市(15)《民辦高校并購/上市/轉設》，2019-10-29，http://t.10jqka.com.cn/pid_115204005.shtml。。2019年7月22日，宇華教育以14.92億元人民幣收購濟南雙勝教育咨詢有限公司持有的山東英才學院90%的股權，構成我國民辦高校交易并購史上最大的一筆單體校交易(16)《宇華教育14.92億元收購山東英才：民辦單體校估值創新高》，2019-07-23，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3982074。。并購能夠迅速實現業績增長和規模擴張，但如何從外延發展轉向內涵發展，仍然是這些民辦高校面臨的挑戰。同時，由于《民辦教育促進法實施條例》修訂版尚未落地，民辦高校資本化路徑的合法性尚未明確，可能會給民辦高校交易帶來法律和資金風險。

3.“集團化辦學”的新樣態對傳統辦學格局構成挑戰。高等教育類上市公司借力資本化平臺加速整合，集團化辦學模式得以迅速擴大。集團化辦學模式是我國民辦教育市場的新樣態，滿足了教育供給側的創新需要，但它在教育行政部門與學校之間增加了一個管理層級，現行法律賦予的管理權限難以覆蓋學校資產經營權和使用權(17)鐘秉林、周海濤、景安磊等：《民辦高校集團化辦學的發展態勢、利弊分析及治理路徑》，《中國高教研究》2020年第2期，第29-32頁。。其中，“教育集團公司以資本擴張為根本目的，兼并收購非營利性學校”和“教育集團公司通過協議控制，抽取下屬非營利性學校辦學盈余”的集團化辦學，不符合分類管理改革方向，在辦學實踐中潛藏著巨大風險(18)李虔、盧威：《民辦學校集團化辦學的規范發展——兼議〈中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)〉相關條款》，《國家教育行政學院學報》2018年第9期，第49-54頁。。一旦教育集團遭遇資本市場突變或出現資金鏈斷裂，將對旗下民辦高校產生不可估量的資金風險，甚至可能引發較大的社會事件，影響民辦高校的健康發展。

4.“關聯交易”的合規基礎產生變化，部分關聯交易行為構成違法風險。在分類管理改革之前，民辦高校辦學實踐中大量存在的關聯交易行為并未引起會眾的較大關注。在一些灰色“關聯交易”中，存在著舉辦者所在公司或個人無償占用(挪用)學校學費的現象，甚至有利用學校平臺面向社會融資后再從事商業投資的情況(19)董圣足：《民辦學校“關聯交易”的規制與自治》，《復旦教育論壇》2018年第4期，第30-36頁。。也有一些關聯方利用對學校的控制與影響，通過關聯方交易將學校的利益轉移至關聯方，構成事實上的非公平關聯方交易、惡意關聯方交易、非規范關聯方交易或利益轉移型關聯方交易(20)李立國、鞠光宇、王春雩：《民辦高校如何實現“非營利性”——以防范非公平關聯方交易保證“非營利性”的制度設計》，《教育發展研究》2018年第23期，第15-22頁。。這種凸顯“投資”辦學動機、通過各種手段挪用辦學資金、轉移既得辦學利潤的做法，不符合分類管理改革對非營利性民辦高校的定位和要求，可能會構成新的法律風險，且這種做法對學校資金流和辦學投入有較大影響，可能會使師生正常利益受到侵害，對學校可持續發展造成較大影響。

三、民辦高校分類管理的風險防范

(一)持續做好法律政策宣傳解讀，凝聚改革發展共識，營造“友好型”改革氛圍

分類管理是我國在新時期整個教育政策系統功能取向的意義上展開的，不僅是棋盤上棋子位置的變動，更是全盤棋局規則的變化。由于分類管理不可避免地涉及利益格局的深刻調整，已經出現和可預見的思想障礙、行動阻力不容小覷。必須承認，建立一個各方均滿意的改革機制存在較大難度，但可以通過營造“友好型”政策氛圍，提高各類主體的獲得感，相應減少異議和阻滯。具體而言，一是要將分類管理作為一項長期的改革任務，始終保持穩中求進，不斷適應新形勢并積極平穩施策，給行業以穩定預期，為改革營造良好環境。二是要持續做好政策的宣傳解讀，及時釋疑解惑，重視扭轉政策受眾尤其是核心利益相關者的認知偏差，不斷凝聚發展共識。加強政策宣傳和正確引導，增加政策主要受眾了解分類管理的信息渠道。充分挖掘新興媒體的信息傳播和輿論引導功能，增加一線辦學者參與政策學習和培訓的機會，減少因非政策因素造成的偏見和成見。三是建立改革輿情管理體制和機制，執行積極的輿情管理策略。對不同階段的改革輿情進行匯集和分析，在掌握輿情動態的基礎上，暢通改革意見反映渠道，建立政策主客體之間的信息溝通渠道，積極回應輿論關注的熱點難點問題，引導形成積極理性的輿論環境。

(二)不斷細化和完善政策內容，強化政策引導，構建綜合鏈體化的分類管理政策體系

分類管理不僅要圍繞“營利性與非營利性分類”形成松散結合的系統，更需要相互配合，確保政策群向政策鏈轉化，且政策組合的整體效果大于單項政策。防范分類管理政策風險，一是要繼續鼓勵和吸引社會資金進入高等教育領域。除了穩定行業信心外，更需要加大財政補貼力度，創新激勵方式，帶動社會資金追加教育投入。二是要加強對民辦高校資金需求特點和風險表現形式的跨部門研究。在開發民辦高校可用的金融產品和質押貸款業務時，可充分借助銀行金融機構的專業力量，加強對民辦高校資金需求特點和風險表現形式的合作研究，以風險控制為核心進行貸后管理，提高教育金融產品的品質。三是要平等對待兩類民辦高校，避免對營利性民辦高校的政策歧視，保障舉辦者遵從真實意愿進行分類選擇。四是要借助權威的第三方專業機構力量，提升政府部門的監管水平，支持行業自律管理體系的構建，發揮行業組織在風險防范中的積極作用。

(三)規范舉辦者變更，防范非公平交易，健全社會參與的風險防范協同治理機制

支持與規范民辦高等教育發展，聚焦防范辦學風險，有必要推進適應分類管理的治理制度創新，推動社會力量參與民辦高等教育治理。一是要規范舉辦者變更規程，減少舉辦者變更風險。按照上位法的要求，明晰舉辦者變更的基本身份和前置性審查條件，規范審核舉辦者變更中財務和變更協議等重要材料，建立舉辦者變更風險防范與信息公開制度。二是要防范非公平關聯方交易，維護公共利益和學校利益。加強對民辦高校關聯交易和集團化辦學涉及的財務與法人財產權的監管，防止產生“黑洞”，教育行政部門要積極協同銀監、公安和市場監督等部門建立聯合執法制度，依法對涉嫌非公平關聯方交易的學校及公司進行督查或取締。三是要健全協同治理機制，實施屬地管理。按照國務院民辦教育工作部際聯席會議制度中的“十四部委職責分工”，由牽頭部門組建多部門協同治理新機制，建立民辦教育屬地管理工作制度。引進第三方機構參與學校管理和教育評價，定期對民辦高校開展專項評估，把屬地管理績效作為評價主管部門監管成效的依據。