非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題及對(duì)策

高 馨 孫 穎 樸雪濤

(1.泉州信息工程學(xué)院，福建 泉州 362000; 2.沈陽(yáng)師范大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110034)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，探索我國(guó)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的分類管理，并且開(kāi)展分類管理試點(diǎn)工作。2016年新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦高校正式實(shí)行分類管理，各校自主選擇學(xué)校的屬性。自分類管理實(shí)施以來(lái)，越來(lái)越多的高校傾向于選擇非營(yíng)利性辦學(xué)。但是，非營(yíng)利性民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍不成熟，存在一些問(wèn)題。徐緒卿(2017)認(rèn)為，民辦高校存在著組織復(fù)雜化、結(jié)構(gòu)多樣化、水平差異化、權(quán)益多樣化和民主訴求多元化等問(wèn)題，形成了我國(guó)民辦高等教育實(shí)施治理的急迫需要(1)徐緒卿：《我國(guó)民辦高校治理及機(jī)制創(chuàng)新研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年版，第34頁(yè)。。韓玉婷(2017)認(rèn)為，民辦高校存在著法人治理結(jié)構(gòu)不健全、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)制不健全、民辦高校師生權(quán)利貧困化和學(xué)校章程雷同等問(wèn)題(2)韓玉亭：《民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制的困境及出路》，《高教發(fā)展與評(píng)估》2017年第1期，第18-33頁(yè)。。學(xué)者們大多對(duì)民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，或者對(duì)營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比，鮮有單獨(dú)論述非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題。隨著非營(yíng)利性民辦高校數(shù)量的不斷增多，有必要對(duì)這類民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行探討，以更好地推動(dòng)其健康發(fā)展。

一、非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理相關(guān)概念的界定

(一)非營(yíng)利性民辦高校

目前，非營(yíng)利性民辦高校尚未有官方界定，對(duì)其概念進(jìn)行界定的文獻(xiàn)也不多。何國(guó)偉(2016)提出，非營(yíng)利性民辦高校是由民間力量捐資或出資興辦的，不以營(yíng)利為目的、不求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，其辦學(xué)積累和剩余全部用于該校發(fā)展的并以培養(yǎng)人才為最終目的高等教育機(jī)構(gòu)(3)何國(guó)偉：《我國(guó)非營(yíng)利性民辦高校公共財(cái)政資助問(wèn)題研究》，西南師范大學(xué)出版社2016年版，第27-28頁(yè)。。這類民辦高校不謀求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，其宗旨是培養(yǎng)學(xué)生而非營(yíng)利(4)方芳：《分類財(cái)政扶持營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦高校的問(wèn)題研究》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2016年第2期，第68-73頁(yè)。，是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的而設(shè)立的非營(yíng)利法人(5)王義寧：《非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)比較》，《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期，第1-6頁(yè)。。現(xiàn)有文獻(xiàn)均指出，非營(yíng)利性民辦高校最大的特點(diǎn)就是不以營(yíng)利為目的、追求公益目標(biāo)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的收入不進(jìn)行再分配，而是全部投入到學(xué)校發(fā)展，保障學(xué)校運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

(二)非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理

顧海良(2010)認(rèn)為，高校治理是指高校內(nèi)外利益相關(guān)者之間的合約關(guān)系，高校內(nèi)部治理主要是指大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者之間各種權(quán)力的分配、制約及利益實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)定、體制安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，集中體現(xiàn)大學(xué)管理的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行及其規(guī)制的主要特征和基本要求(6)顧海良：《完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度》，《中國(guó)高等教育》2010年第Z3期，第18-20頁(yè)。。因此，筆者認(rèn)為，非營(yíng)利性民辦高校的內(nèi)部治理是指非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部利益相關(guān)者之間各種權(quán)力的分配、制約，從而使學(xué)校各組織中的成員積極參與到學(xué)校管理中來(lái)。

(三)非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要由董事會(huì)和校長(zhǎng)為代表的行政管理團(tuán)隊(duì)、監(jiān)督機(jī)制及黨組織構(gòu)成。徐緒卿(2012)認(rèn)為，民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)是借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，在出資者和經(jīng)營(yíng)者分離的基礎(chǔ)上，把民辦高校作為獨(dú)立的法人實(shí)體，在舉辦者、決策者、管理者和教職工等相關(guān)利益者之間建立的有關(guān)學(xué)校運(yùn)營(yíng)與管理配置的一種機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)，以及通過(guò)這種組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和配置機(jī)制等一整套制度安排(7)徐緒卿：《我國(guó)民辦高校內(nèi)部管理體制改革和創(chuàng)新研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第250-252頁(yè)。。非營(yíng)利性民辦高校以培養(yǎng)人才為目的，其內(nèi)部治理更強(qiáng)調(diào)民主化，一般采用法人治理結(jié)構(gòu)，包括董事會(huì)、校委會(huì)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、黨委會(huì)、教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)。董事會(huì)主要擁有決策權(quán)，校長(zhǎng)擁有執(zhí)行權(quán)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)校長(zhǎng)和董事會(huì)的重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督與管理，黨組織是學(xué)校的政治核心，負(fù)責(zé)學(xué)校的政治方向，教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)主要對(duì)學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

二、非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

(一)董事會(huì)建設(shè)不完全

1.人員結(jié)構(gòu)不合理。董事會(huì)在內(nèi)部治理體系中處于頂端，是學(xué)校最高的決策機(jī)構(gòu)，擁有聘任和解聘校長(zhǎng)、制定發(fā)展規(guī)劃、批準(zhǔn)年度工作計(jì)劃、決定教職工編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)等重大事項(xiàng)的權(quán)力。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成。”廈門華廈學(xué)院董事會(huì)由董事長(zhǎng)、秘書(shū)、董事組成；陽(yáng)光學(xué)院董事會(huì)中舉辦者代表占43%，校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)占29%，黨組織占14%，校友占7%，教師僅占7%(8)根據(jù)陽(yáng)光學(xué)院官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)。。尤其是在個(gè)人舉辦的民辦高校中，董事會(huì)通常由董事長(zhǎng)及其親屬構(gòu)成，采用企業(yè)管理模式，決策過(guò)程以舉辦方利益為主，影響到?jīng)Q策的科學(xué)性。另外，一些民辦高校過(guò)度依賴名人效應(yīng)，邀請(qǐng)名人加入董事會(huì)，此舉雖有助于提高學(xué)校知名度和吸引一些社會(huì)資源，但因這些名人很少參與學(xué)校治理，其作出的決定不一定適合學(xué)校的發(fā)展。

2.職責(zé)分工不明。《民辦教育促進(jìn)法》將董事會(huì)的職能大體分為兩個(gè)方面。一是決策權(quán)。董事會(huì)負(fù)責(zé)制定和修改學(xué)校章程，制定發(fā)展規(guī)劃、批準(zhǔn)年度工作計(jì)劃、制定教職工編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)，決定學(xué)校的分立、合并、終止以及聘任和解聘校長(zhǎng)。二是財(cái)政權(quán)。董事會(huì)負(fù)責(zé)籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、審核預(yù)算和決算等，校長(zhǎng)的職責(zé)包括執(zhí)行學(xué)校董事會(huì)或其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的決定，實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，擬定學(xué)校規(guī)章制度、年度計(jì)劃和財(cái)務(wù)預(yù)算；組織教育教學(xué)、教學(xué)研究活動(dòng)；聘任和解聘學(xué)校工作人員，負(fù)責(zé)學(xué)校日常管理工作。理論上，董事會(huì)和校長(zhǎng)的職責(zé)是明確的，但是兩者在學(xué)校的發(fā)展、責(zé)任的履行和利益的訴求等方面都存在差異，因而容易在學(xué)校決策上產(chǎn)生分歧，從而導(dǎo)致兩種結(jié)果：一種是學(xué)校董事會(huì)職權(quán)過(guò)大，總攬學(xué)校的一切事務(wù)，校長(zhǎng)通常只是擺設(shè)，學(xué)校的決策權(quán)和行政權(quán)均由董事會(huì)控制；另一種是校長(zhǎng)職權(quán)過(guò)大，董事會(huì)忙于其他事務(wù)而疏于對(duì)學(xué)校的管理，造成校長(zhǎng)一人獨(dú)大。

(二)校長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)不完備

校長(zhǎng)對(duì)于一個(gè)學(xué)校的發(fā)展起著重要作用。按照繼任的方式，校長(zhǎng)人選可分為外部聘任和內(nèi)部產(chǎn)生。

1.外部聘任的校長(zhǎng)。這類校長(zhǎng)通常年齡偏大，精力有限，對(duì)學(xué)校的管理心有余而力不足。筆者瀏覽福建8所民辦本科高校的官網(wǎng)后發(fā)現(xiàn)，校長(zhǎng)年齡在40～49歲的占12.5%，50～59歲的占0%，60～69歲的占62.5%，70歲以上的占25%。在全國(guó)93所民辦高校中，校長(zhǎng)年齡在50～59歲的占30.11%，60歲以上的占60.3%，平均年齡為63.24歲(9)陳紅、袁本濤：《我國(guó)民辦大學(xué)校長(zhǎng)在任現(xiàn)狀及選聘的思考》，《高等工程教育研究》2016年第4期，第112-116頁(yè)。。而在75所教育部直屬大學(xué)中，校長(zhǎng)50～59歲的占72%，60歲以上的占14.7%，平均年齡為54.75歲(10)劉玉靜：《大學(xué)校長(zhǎng)專業(yè)化發(fā)展水平研究——基于75所部屬大學(xué)校長(zhǎng)的調(diào)查》，《教育發(fā)展研究》2012年第23期，第16-21頁(yè)。。相對(duì)而言，民辦高校校長(zhǎng)的年齡偏大。民辦高校校長(zhǎng)主要由三類人構(gòu)成：一是公辦高校退休的校長(zhǎng)；二是社會(huì)名流或教育行政部門退休的領(lǐng)導(dǎo)干部；三是名人掛名校長(zhǎng)。這三種類型都或多或少地存在一些問(wèn)題：第一類校長(zhǎng)因公辦高校和民辦高校之間的差異需采取不同的治理理念與政策等，但其思想轉(zhuǎn)變存在困難，不能根據(jù)民辦高校的特點(diǎn)來(lái)制定學(xué)校的發(fā)展路線；第二類校長(zhǎng)在專業(yè)性上備受質(zhì)疑，包括他們是否精通管理，是否一直關(guān)注著教育動(dòng)態(tài)，能否作出適合學(xué)校發(fā)展的規(guī)劃等；第三類校長(zhǎng)因自身其他事務(wù)繁多，難以分出精力來(lái)處理學(xué)校事務(wù)，不能完全把握學(xué)校的實(shí)際情況。

2.內(nèi)部產(chǎn)生的校長(zhǎng)。這類校長(zhǎng)主要由兩種人構(gòu)成：一是學(xué)校舉辦者或其家屬；二是本校教職工。王一濤等(2019)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在276所獨(dú)立設(shè)置的民辦高校校長(zhǎng)中，有101所學(xué)校的校長(zhǎng)由學(xué)校內(nèi)部產(chǎn)生，其中有56所校長(zhǎng)是由舉辦者擔(dān)任，有22所是由舉辦者子女或?qū)O子女擔(dān)任，舉辦者或其家屬擔(dān)任校長(zhǎng)的占內(nèi)部產(chǎn)生校長(zhǎng)總數(shù)的77.2%(11)王一濤、申政清：《我國(guó)民辦高校校長(zhǎng)的產(chǎn)生方式及遴選優(yōu)化路徑》，《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4期，第8-13頁(yè)。。舉辦者或其家屬擔(dān)任校長(zhǎng)也或多或少地存在一些問(wèn)題，比如是否懂教育，是否具有專業(yè)管理知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，能否對(duì)學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)作出科學(xué)判斷等。本校教職工擔(dān)任校長(zhǎng)相對(duì)來(lái)說(shuō)是最合適的，對(duì)學(xué)校實(shí)際有充分的了解，但也要求校長(zhǎng)具有寬廣的視野和較強(qiáng)的管理能力。

(三)內(nèi)部治理制度不完善

內(nèi)部治理制度相當(dāng)于高校的法律體系，制度的完善對(duì)促進(jìn)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。王維坤等(2017)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在105所民辦本科高校中，僅有20所在學(xué)校章程中對(duì)校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則作了表述，僅有8所高校對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)議事規(guī)則作了表述(12)王維坤、張德祥：《我國(guó)民辦高校章程文本表達(dá)現(xiàn)狀研究——基于105所民辦本科高校章程的文本分析》，《中國(guó)高教研究》2017年第7期，第43-48頁(yè)。。校長(zhǎng)辦公會(huì)是校長(zhǎng)依法履行職權(quán)而經(jīng)常性組織召開(kāi)的重要會(huì)議，對(duì)學(xué)校的發(fā)展建設(shè)、教育教學(xué)和行政管理等作出決定，聽(tīng)取各行政職能部門的工作匯報(bào)、分析學(xué)校發(fā)展形勢(shì)、檢查總結(jié)各項(xiàng)工作，是落實(shí)校長(zhǎng)職權(quán)的重要表現(xiàn)形式。學(xué)術(shù)委員會(huì)議事規(guī)則是對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力落實(shí)的保障，但部分學(xué)校的章程與民辦教育相關(guān)法律存在沖突。筆者瀏覽各民辦高校官網(wǎng)后發(fā)現(xiàn)，福建8所民辦本科高校中，有4所高校的大學(xué)章程與《民辦非企業(yè)單位(法人)章程示范文本》大體相同；北京15所民辦高校中，有7所高校采用《民辦非企業(yè)單位(法人)章程示范文本》，還有2所高校以前采用過(guò)這種體例。事實(shí)上，民辦教育法律法規(guī)與民政部門制定的《民辦非企業(yè)單位(法人)章程示范文本》在內(nèi)容上有沖突(13)劉熙：《民辦普通高校章程建設(shè)研究》，《黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期，第39-44頁(yè)。，造成學(xué)校章程的部分內(nèi)容會(huì)與法律法規(guī)不一致。此外，學(xué)校現(xiàn)有制度大多著眼于眼前利益，缺乏對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的考慮。

(四)監(jiān)管機(jī)制不健全

現(xiàn)有法律雖然對(duì)董事會(huì)和校長(zhǎng)的職權(quán)有所規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，表現(xiàn)在校長(zhǎng)和董事會(huì)爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，如董事長(zhǎng)有意無(wú)意地模糊與校長(zhǎng)的職責(zé)劃分，分享校長(zhǎng)的權(quán)力，使學(xué)校決策和發(fā)展的權(quán)限盡可能地向自己傾斜。究其原因，主要是缺少監(jiān)督機(jī)制，未制定監(jiān)督董事長(zhǎng)和校長(zhǎng)職權(quán)的相關(guān)制度。比如，福建8所民辦本科高校中僅有1所高校設(shè)立了紀(jì)檢監(jiān)察部門。有的民辦高校雖然設(shè)立了一些諸如監(jiān)察室、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)多為董事會(huì)的下屬部門，往往為舉辦者所直接控制，并非真正意義上的“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，也無(wú)法履行監(jiān)督職責(zé)(14)董圣足：《我國(guó)民辦高校法人治理問(wèn)題研究》，華東師范大學(xué)2009年博士學(xué)位論文，第195頁(yè)。。

(五)黨組織作用發(fā)揮不充分

黨組織的作用主要是引導(dǎo)民辦高校堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，全面貫徹落實(shí)黨的教育方針。一些民辦高校黨委的政治核心地位尚未建立起來(lái)，在共同治理中缺乏應(yīng)有的席位，有些董事會(huì)成員中沒(méi)有黨組織主要成員的身影(15)李冰、李爽：《黨建工作背景下談民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善》，《法制與社會(huì)》2019年第23期，第177-178頁(yè)。。董事會(huì)是學(xué)校的核心決策機(jī)構(gòu)，黨組織若無(wú)法參與學(xué)校的重大決策、發(fā)展規(guī)劃及辦學(xué)理念實(shí)施等事項(xiàng)，不利于學(xué)校保持正確的辦學(xué)方向。另外，民辦高校基層黨組織制度也不完善，比如基層黨組織缺少話語(yǔ)權(quán)，沒(méi)有給大學(xué)生營(yíng)造良好的政治氛圍等。

三、完善非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的對(duì)策

(一)完善董事會(huì)建設(shè)

非營(yíng)利性民辦高校不以營(yíng)利為目的，全部收益屬于社會(huì)資產(chǎn)，因此董事會(huì)人數(shù)和結(jié)構(gòu)應(yīng)以有利于學(xué)校的發(fā)展為主。借鑒美日私立高校的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合利益相關(guān)者理論，非營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)成員宜由以下七類人員構(gòu)成：一是舉辦者或其代表，負(fù)責(zé)辦學(xué)資金的籌措；二是學(xué)校校長(zhǎng)，負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會(huì)決定和管理學(xué)校；三是黨組織負(fù)責(zé)人，保障學(xué)校正確的辦學(xué)方向；四是教職工代表，反映教職工的訴求；五是校友代表，反饋社會(huì)信息及社會(huì)對(duì)人才的需求；六是家長(zhǎng)代表，保障學(xué)生合法權(quán)利；七是學(xué)生代表，表達(dá)學(xué)生心聲。其中，舉辦者或其代表的人數(shù)不宜過(guò)多，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《私立學(xué)校法》規(guī)定“董事相互間有配偶及三親等以內(nèi)血親、姻親之關(guān)系者，不得超過(guò)總名額三分之一”“備董事七人至二十一人”。同時(shí)應(yīng)對(duì)董事的學(xué)歷、品德和社會(huì)經(jīng)歷作出條件限制，《私立學(xué)校法》亦明確“董事須有三分之一以上曾經(jīng)研究教育，或從事同級(jí)或較高級(jí)教育工作；曾觸犯法律，尚未結(jié)案者不得充任董事；現(xiàn)任主管教育行政機(jī)關(guān)人員或私立學(xué)校具有監(jiān)督權(quán)之公務(wù)員，不得兼任董事”。校長(zhǎng)與董事會(huì)之間的關(guān)系，就是執(zhí)行層與決策層的關(guān)系，兩者的運(yùn)行規(guī)則不一樣，重要的決策要集中集體智慧，強(qiáng)調(diào)制衡。執(zhí)行事務(wù)要提高效率，下級(jí)服從上級(jí)。唯有明確雙方職責(zé)、確立一致目標(biāo)，才能讓學(xué)校實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。

(二)加強(qiáng)校長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)

一方面，民辦高校的名聲、地位不及公辦高校，在福利待遇等方面也與公辦高校存在差距，有能力的管理者不愿到民辦高校任職。另一方面，不少民辦高校的校長(zhǎng)由舉辦者或其子女擔(dān)任，不存在遴選機(jī)制。為此，政府應(yīng)加大對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的扶持力度，增加財(cái)政撥款，引導(dǎo)社會(huì)輿論，吸引更多的優(yōu)秀管理者來(lái)民辦高校任職。在校長(zhǎng)的遴選和聘用上應(yīng)有較完善的機(jī)制，如美國(guó)私立高校校長(zhǎng)的遴選有嚴(yán)格的程序，設(shè)置了校長(zhǎng)咨詢委員會(huì)、搜尋委員會(huì)及遴選委員會(huì)等機(jī)構(gòu)(16)蔣惠玲：《美國(guó)一流私立研究型大學(xué)內(nèi)部治理研究》，南京師范大學(xué)2014年博士學(xué)位論文，第52頁(yè)。。咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)為搜集過(guò)程提供建議，包括新校長(zhǎng)將面臨的挑戰(zhàn)、戰(zhàn)略重點(diǎn)及應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)等，并將討論結(jié)果匯總給搜尋委員會(huì)。搜尋委員會(huì)負(fù)責(zé)搜尋、挑選候選人并對(duì)其進(jìn)行面試，然后將初篩的候選人名單交給遴選委員會(huì)。遴選委員會(huì)負(fù)責(zé)遴選校長(zhǎng)候選人，但最終的決定權(quán)在董事會(huì)。建議我國(guó)民辦高校成立校務(wù)委員會(huì)，以校長(zhǎng)為核心，主要負(fù)責(zé)學(xué)校內(nèi)部管理事務(wù)，防止校長(zhǎng)權(quán)力被架空。

(三)完善制度建設(shè)

制度是維系大學(xué)組織運(yùn)行的關(guān)鍵所在(17)閻鳳橋：《制度建設(shè)是大學(xué)校長(zhǎng)重要任務(wù)》，《中國(guó)教育報(bào)》2012年3月26日，第2版。，在大學(xué)治理中具有重要作用。政府應(yīng)修訂、完善涉及民辦教育的各類法律法規(guī)，并加強(qiáng)對(duì)民辦高校制度執(zhí)行的長(zhǎng)期監(jiān)督。民辦高校自身亦應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，包括明確董事會(huì)、校長(zhǎng)和教職工的工作制度，并對(duì)其權(quán)力和行為進(jìn)行約束；加強(qiáng)教學(xué)管理制度建設(shè)，明確學(xué)校的發(fā)展理念和目標(biāo)，使教師明確各教學(xué)環(huán)節(jié)的目標(biāo)、任務(wù)和要求；明確校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則和學(xué)術(shù)委員會(huì)議事規(guī)則，并將其納入學(xué)校章程。美國(guó)高校的章程多由一個(gè)總綱性的規(guī)章和若干個(gè)實(shí)施細(xì)則組成，如芝加哥大學(xué)的章程由法人證書(shū)、規(guī)章制度和條例等構(gòu)成，法人證書(shū)主要是明確學(xué)校的法人地位，規(guī)章制度包括董事會(huì)、委員會(huì)和行政人員等內(nèi)容，條例則列出20多條具體措施以供遵循(18)劉承波：《大學(xué)治理的法律基礎(chǔ)與制度架構(gòu):美國(guó)大學(xué)章程透視》，《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期，第84-90頁(yè)。。

(四)健全監(jiān)管機(jī)制

《民辦教育促進(jìn)法》只對(duì)董事長(zhǎng)和校長(zhǎng)的職責(zé)作了部分規(guī)定，但未規(guī)定什么情況下董事、校長(zhǎng)應(yīng)被解聘，缺乏制度層面的約束。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《私立學(xué)校法》明確規(guī)定，校長(zhǎng)和董事若未盡職會(huì)被解聘：“董事連續(xù)三次無(wú)故不出席董事會(huì)議者，董事長(zhǎng)在一年內(nèi)不召集董事會(huì)者。”日本私立高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和評(píng)議會(huì)構(gòu)成(19)李紀(jì)明、王陸莊：《國(guó)外高校治理模式比較及對(duì)我國(guó)民辦高校的啟示》，《高等工程教育研究》2010年第S1期，第44-47頁(yè)。，理事會(huì)擁有最高決策權(quán)，相當(dāng)于我國(guó)的董事會(huì)，監(jiān)事會(huì)對(duì)學(xué)校工作進(jìn)行監(jiān)督，評(píng)議會(huì)是學(xué)校法人的合議制咨詢機(jī)關(guān)。日本《私立學(xué)校法》指出：“根據(jù)相關(guān)的學(xué)校法人規(guī)章，評(píng)議會(huì)可以變成學(xué)校法人的決議機(jī)關(guān)。”這樣就形成了理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和評(píng)議會(huì)三權(quán)分立的橫向治理體制，三方彼此牽制。此外，監(jiān)事會(huì)也會(huì)對(duì)其財(cái)產(chǎn)和辦學(xué)方向進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)非營(yíng)利性民辦高校最大的特點(diǎn)就是“零回報(bào)”，所有結(jié)余都要用于學(xué)校的發(fā)展，設(shè)立監(jiān)事會(huì)有助于對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行核算，使經(jīng)費(fèi)運(yùn)行更加透明。

(五)增強(qiáng)黨組織的政治核心作用

2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，黨組織要發(fā)揮政治核心作用；2017年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》強(qiáng)調(diào)，民辦高校要加強(qiáng)黨的建設(shè)工作，但以上文件均未引起民辦高校的重視。因此，有必要由政府派遣專員，監(jiān)督民辦高校貫徹執(zhí)行相關(guān)政策，保證辦學(xué)方向。建議《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》修訂稿明確規(guī)定黨組織主要成員須參與董事會(huì)，根據(jù)董事會(huì)人數(shù)確定黨組織成員參與的人數(shù)，并詳細(xì)論述黨組織的作用、性質(zhì)及責(zé)任等，從法律層面確立起黨組織在民辦高校的核心地位。民辦高校的章程也要明確黨組織的地位，對(duì)有關(guān)內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定，以發(fā)揮黨組織的政治核心作用。