中澳公立大學理事會制度比較研究
——以澳大利亞國立大學理事會為例

汪慶華，何 心，張清宇

（1. 華北電力大學 馬克思主義學院，北京 102206；2. 華北電力大學 教務處，北京 102206）

近年來，我國全面啟動了“雙一流”建設工作，大學理事會是現代大學制度的重要內容，建設和完善大學理事會制度對于助力“雙一流”建設具有重大現實意義，發揮理事會在政府、社會與大學之間的聯系紐帶作用可以成為促進“雙一流”建設的重要動力。2014 年教育部頒布并實施《普通高等學校理事會規程（試行）》后，高等學校理事會的運行逐漸走向規范化。但由于我國大學理事會建立時間不長，總體還屬于新生事物，大學理事會制度還不夠完善，因此開展理事會制度的深入研究具有現實必要性。

十九屆四中全會強調：“突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。”習近平總書記在致清華大學蘇世民學者項目啟動的賀信中指出：“教育應更加密切的互動交流”[1]，這對我國高校堅持黨委領導下的校長負責制、學習借鑒其他國家高校經驗做法、進一步完善我國現代大學制度具有很強的指導作用。澳大利亞作為世界上高等教育事業較為發達的國家之一，其高等教育受英國教育體制影響較大，政府只對大學進行宏觀管理，大學的管理體制是理事會 領導下的校長負責制，行政權和決策權分離。理事會是澳大利亞公立大學中的最高決策機構，負責監督大學的管理工作，建立程序正當的管理政策與規劃大學發展戰略方向等。20 世紀80 年代以來，澳大利亞政府開展了對高等教育機構設置、管理體制等方面的市場化改革，強化了理事會在大學中的地位與作用，從而使澳大利亞高等教育不僅滿足了廣大人民希望接受更多高等教育的需求，而且促進了國內教育市場化的積極發展，使澳大利亞一躍成為高等教育強國。

本文以澳大利亞國立大學（Australian National University）為案例分析對象，深入剖析澳大利亞的大學理事會制度，并分析中澳公立大學理事會制度的異同，為完善具有中國特色的大學理事會制度提供參考。

一、澳大利亞國立大學理事會制度概況

澳大利亞國立大學位于澳大利亞首都堪培拉市，建立于1946 年。澳大利亞國立大學的管理和運行依據聯邦議會立法和1997 年頒布的《聯邦機構和公司法》，實行理事會領導下的校長負責制。《1991 年澳大利亞國立大學法案》中明確規定澳大利亞國立大學是一個具有獨立法人資格的實體機構，其最高權力機關為大學理事會，有權依法處理所有涉及學校利益的重大事宜。[2]

澳大利亞國立大學理事會是大學的管理機構。它對大學日常工作進行監督，并負責學校使命、發展戰略方向的制定，以及財務和風險管理，確保學校正常有效運轉。理事會的主要職責有：管理大學的職責、建立和維護風險控制系統的職責、鼓勵與他人合作的責任、處理外部要求的責任、聯系與溝通的職責等。理事會的主要成員有：校長（Chancellor）、副校長（Vice－Chancellor）、院系領導代表、研究人員代表、學術人員代表、工作人員代表、研究生代表、本科生代表，以及由教育部部長和理事會成員提名委員會任命的7 名外部成員。

澳大利亞國立大學下設多個委員會，就金融、審計、風險管理、人才培養、學術研究、榮譽學位等一系列事項向理事會、學術委員會和副校長提供咨詢意見。這些委員會有助于學校保持較高的辦學水平，對于實現學校發展戰略目標、分析學校面臨的機遇和挑戰、提高信息透明度、健全問責機制等具有重要作用。

二、中澳公立大學理事會的共同特點

中澳公立大學理事會在目的、功能等方面存在一致性，盡管理事會制度規定不盡相同，但在理事會成員構成、職責功能、決策方式上存在一定的共同之處。

（一） 理事會成員構成社會化

中澳公立大學理事會成員組成上，具有多元化、社會化的特征，不僅包括師生和校內人員，也吸納了一定社會人員擔任大學理事會成員，這些社會人員通常包括政府人員、社區代表、企業代表、學生及家長代表、投資者等。澳大利亞國立大學理事會共有15 位成員，其中包括校長、學校教師代表、學生代表等，而且理事會設有專門的提名委員會負責任命社會人士作為理事會外部成員。

我國公立大學理事會成員除上述與澳大利亞國立大學相似人員之外，還包括學校所在地的地方政府人員、與學校相關的行業組織與企業代表、優秀杰出校友代表、社會知名人士與專家等。各領域代表在理事會中所占的比例相對均衡，以便更有利于理事會充分、有效地發揮作用。

理事會成員的社會化有利于提升大學的辦學自主權，通過理事會制度可以加強大學與社會的溝通聯系，從而有效增強大學與社會特別是與學校所在地區經濟、文化的聯系，從而有利于大學在充分了解社會需求的基礎上做出決策，促進大學樹立服務社會的重要目標。

（二） 理事會職責功能綜合化

中澳公立大學理事會職能一般在理事會章程中有明確規定，理事會通過審查、監督、評價和指導，實現學校管理的專業化。《1991 年澳大利亞國立大學法案》中明確規定，理事會有權依法處理所有涉及學校利益的重大事宜。2014 年我國教育部頒布了《普通高等學校理事會規程（試行）》，明確指出理事會是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺，從宏觀角度規定了我國大學理事會的基本職能。大學理事會的主要職能是監督學校合理實施民主管理，理事會作為民主協商機構，其溝通職能體現在擴大決策民主、保障重大決策前廣泛聽取意見建議、豐富社會參與辦學方式、推動辦學體制改革等方面。

兩國公立大學理事會相同的職能包括：

1. 對大學發展戰略的監督職能。包括：設定大學的使命、價值觀和發展方向，持續審查這些策略是否成功等。

2. 促進社會參與大學管理的職能。包括：對學校發展規劃提出意見和建議、監督和審查大學日常管理及其績效、推動信息公開及民主決策等。

3. 深化社會聯絡與合作的職能。包括：加強學校與企業單位的聯絡與合作關系，開展產學研合作，與企業聯合開展學術交流、師資培訓、聯合辦學等。

理事會職能綜合化有助于通過行使其多重職能參與學校管理，加強學校與社會的溝通和聯系，增強學校的辦學活力，從而建立有利于大學建設與發展的長效機制。

（三） 理事會決策方式民主化

中澳公立大學理事會決策形式都是采用會議制度，通過召開理事會議對重大問題進行討論并做出決議。兩國公立大學理事會原則上通過全體會議討論學校辦學相關事宜，審議理事會工作。理事會成員的投票需要承擔相應責任，理事會重大決議還要超過一定投票比例才能通過。澳大利亞國立大學理事會的《會議常規制度》中規定：大學執行官、學術委員會主席、治理與風險辦公室主任以及理事會所有成員都應出席理事會會議，理事會會議向工作人員、學生、校友和媒體成員以觀察員的身份開放。

我國《普通高等學校理事會規程（試行）》中規定：理事會應當建立例會制度，每年至少召開一次全體會議；應學校具體要求，也可召開專題會議，或者根據需要設立人才培養、科學研究、學生就業創業等方面的專門議事小組，負責落實具體工作事項；理事會議采用“一人一票制”的投票方式進行表決。

理事會決策民主化有利于充分反映理事成員的意見和要求，民主參與大學決策和管理。理事會會議通過民主協商就會議議題進行充分討論從而達成共識，并采取投票表決的方式決定學校重大事項或重要決議，從而可以有效實現學校的民主決策、科學決策。

三、中澳公立大學理事會的不同之處

雖然中澳公立大學理事會存在一定相似之處，但因兩者所處教育環境不同、發展階段不同，因而在理事會所屬權力分配、法律保障體系、下屬機構設置、成員產生方法等方面存在較大區別。

（一） 理事會所屬權力分配不同

澳大利亞國立大學的組織結構是自上而下的單一權力體系，在這套體系中，管理權、行政權和學術執行權三權分立，由不同的權力主體掌控，實行理事會領導下的校長負責制。理事會掌握管理權，是大學的權力機構，確定大學的發展戰略和主要政策，對大學戰略的實施擁有決策權、監督權，但理事會不負責大學日常工作的具體運作。校長掌握行政權，其主要職責是執行理事會制定的學校發展計劃，主要負責學校的日常實際運作和戰略指導，并向理事會報告學校運行情況。校長由理事會選舉產生，同時也是理事會成員。學術委員會掌握理事會賦予的學術執行權，其任務是確保大學堅持教學、學術和研究的最高標準。總而言之，理事會是學校的最高領導機構，理事會擁有最高管理權。[3]

我國大學實行黨委領導下的校長負責制，黨委是學校的領導核心，履行黨章等規定的各項職責，把握學校發展方向，決定學校重大問題，監督重大決議執行，支持校長依法獨立負責地行使職權，保證以人才培養為中心的各項任務完成。黨委實行集體領導與個人分工負責相結合，堅持民主集中制，集體討論決定學校重大問題和重要事項。校長是學校的法定代表人，在學校黨委領導下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨委有關決議，行使高等教育法等規定的各項職權，全面負責教學、科研、行政管理工作。[4]理事會擁有監督指導權，但與澳大利亞國立大學相比，我國理事會不是決策機構，而是以發揮咨詢指導、溝通聯絡的作用為主。在大學黨委的領導下，校長、黨務行政系統、學術委員會、以及理事會等機構的有效配合，使學校內部具有高效的執行力，保證了我國大學培養德智體美勞全面發展社會主義建設者和接班人根本任務的實現，促進和保障了我國高等教育的健康快速發展。

（二） 理事會法律保障體系不同

澳大利亞理事會的法律保障體系十分完善，政府出臺了多個法案來保障公立大學的獨立法人地位，加強理事會的管理，例如：《2013 年公共治理，績效與責任法案》（Public governance,performance and Accountability Act 2013）、《2014 年公共治理，績效和問責規則》（Public governance,performance and accountability rules 2014） 、 《2015 年 高 等 教 育 標 準 框 架 》 （Framework of higher education standards in 2015）、《2018 澳大利亞大學治理最佳實踐自愿守則》（Voluntary code of best practice in university governance in Australia 2018）等法案。澳大利亞國立大學作為獨立自治的高等教育機構，其理事會有著完備的規章制度，理事會作為學校的管理機構，其成員和管理人員均受《1991 年澳大利亞國立大學法案》和《澳大利亞國立大學理事會章程》的約束。理事會根據《澳大利亞國立大學理事會章程》管理運行，章程中具體規定了大學理事會所屬權力、成員條件、下設委員會、會議決議流程等詳細內容。

我國對于大學理事會的法律保障工作開展較晚，2014 年教育部頒布第一部關于高校理事會建設的規范性文件，《普通高等學校理事會規程（試行）》中明確了理事會的性質、組成人員、職責職能、運行體系及其對大學發展的推動作用等。而且，我國對大學理事會的制度規定更多是從宏觀角度出發，與澳大利亞的法律相比缺少對理事會運行方面的具體規定。同時，我國大學制定的理事會章程普遍不夠細致，例如某些學校規定“理事會建立例會制度，理事會全體會議一般每年召開一次，必要時由理事長或委托常務副理事長臨時召集專題會議”，沒有明確規定例會制度的詳細內容，也沒有規定召開例會的具體負責人。

（三） 理事會下屬機構設置不同

澳大利亞國立大學理事會設立了多個委員會，各委員會作為理事會輔助管理機構，協助理事會分管特定事務，為理事會決策提供建議。具體下屬的常務委員會和小組委員會有：（1）審計和風險管理委員會，主要為理事會提供關于大學風險、控制、內部審計和治理框架的建議和幫助，以及負有與財務報表有關的外部問責責任；（2）校園規劃委員會，主要就大學物業及基礎設施的規劃及發展事宜進行監察及提供建議；（3）財務委員會，主要向理事會提供關于大學財務管理和對財務資源及其附屬公司和商業活動的建議；（4）名譽學位委員會，主要就大學授予榮譽學位向理事會提出建議；（5）提名委員會，主要負責向教育部長提名擔任理事會的七個外部成員；（6）薪酬委員會，主要決定副校長的薪酬和就業條件，并監督、審查副校長關于高級管理人員表現和報酬的決定。委員會輔助理事會管理不僅有利于增強大學決策的科學性和學術性，而且體現了決策的民主性，可以提高大學決策的效率。

我國公立大學理事會同樣通過設立下屬機構，完善理事會內部組織結構，下屬機構包括：秘書處、常務委員會、各專門委員會和臨時委員會。例如，汕頭大學、湘潭大學、吉林大學的理事會都下設各專門委員會，但設置的委員會個數因學校具體情況而異。我國大學理事會下屬機構和澳大利亞的相比，具體分工不同：秘書處主要負責理事會的日常工作，負責與理事的溝通聯系，執行理事會決議；常務委員會、專門委員會和臨時委員會負責在理事會大會閉會期間分管理事會各類專業工作。我國大學理事會章程中對下屬委員會普遍沒有進行詳細的職責規定，這不利于下屬機構的分工運行。

（四） 理事會成員產生方法不同

澳大利亞國立大學理事會成員中，政府相關部門只能委派政府部門代表與立法機構成員，教師代表、學生代表、校友代表和社會人士代表等內部成員都是通過選舉產生，其余理事會外部成員由理事會提名委員會根據理事會確定的準則提名任命。選舉與提名產生理事會成員的方式體現了理事會的社會化與民主化特征，有利于切實代表各方利益參與學校辦學管理、監督、評價。通過選舉與提名產生的成員必須對民選團體與理事會提名委員會匯報工作，這使其大學理事會成員最大程度上代表了社會中各方的意見與決策。

我國依據《普通高等學校理事會規程（試行）》的規定，理事會理事一般應包含以下方面的代表：學校舉辦者、主管部門、共建單位的代表；學校及職能部門相關負責人，相關學術組織負責人，教師、學生代表；支持學校辦學與發展的地方政府、行業組織、企業事業單位和其他社會組織等理事單位的代表；杰出校友、社會知名人士、國內外知名專家等；學校邀請的其他代表。理事會組成人員中，職務理事由相關部門或者理事單位委派；理事單位和個人理事由學校指定機構推薦或者相關組織推選；當然理事由學校主要領導和相關職能部門負責人擔任[5]。總的來說，我國理事會成員的產生方法以單位委派、學校邀請和理事推薦為主，成員的產生過程主要是首先由政府單位、行業相關企業以及社會各界人員向學校提出加入理事會的申請，之后再由理事會開會討論并決定是否通過申請。這些方式使得我國大學內部具有高效的執行力，有利于學校領導機構目標一致，迅速開展各項工作，但是，這也在一定程度上不利于社會參與大學理事會決策，難以做到最大化的吸取社會意見進行建設。

四、對進一步完善我國大學理事會制度的思考

我國現代大學制度的一個顯著優勢和根本特征是我國大學實行黨委領導下的校長負責制，這是我國大學的使命和任務所決定的。我國高校肩負培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人根本任務，立德樹人是高校的神圣職責。大學理事會作為高校增強高等學校與社會的聯系、合作的重要紐帶，是支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺。建立和完善大學理事會制度，對于推進中國特色現代大學制度建設、健全高等學校內部治理結構具有十分重要的意義。我國大學理事會制度由于起步較晚，制度支撐不足，認識不盡一致，總體上還處在發展的初期階段，與澳大利亞大學理事會制度相比還存在一些需要逐步完善的地方，如理事會法律保障體系尚需完善、輔助管理機構尚需健全、配套治理機制有待成熟等。

（一） 理事會法律保障體系有待進一步完善

目前，對于我國大學理事會法律法規方面的約束并不是很健全，尚未形成符合我國大學具體情況的法律保障體系，立法及制度方面雖然對高校理事會的組建、運行、職責、作用等進行了明確規定，但沒有做到與時俱進。馬克思主義辯證唯物主義認識論指出認識來自實踐，又能指導實踐，為實踐服務。這要求了我國大學理事會法律法規要不斷完善以適應高校管理的發展，從而用法律法規指導理事會開展具體管理運行工作。

同時，由于我國《教育法》《高等教育法》和中央文件中沒有給理事會預留充足的發展空間，我國公立大學理事會面臨作用發揮不足的困境，公立大學組建的理事會成員存在榮譽性大于實際作用發揮的現象，當前我國大多數公立大學理事會的主要職責是加強與社會的聯系，這只是校企合作的另一種簡單形式，甚至一些大學理事會只能在有限的范圍內開展基本的咨詢建議工作。

（二） 理事會輔助管理機構仍需進一步明確

我國大學理事會成員，特別是外部人員和師生代表，有的缺乏大學治理的動力和積極性，有的缺乏大學治理的經驗和能力，再加上大學理事會秘書處組織協調能力的差異，因而沒有探索到自身獨特的治理路徑，再加上相關規章制度在理事會運行細節上缺乏明確規定，導致很多高校理事會無法找到自己的正確定位，難以充分發揮自己的職責。我國公立大學的組織架構在引進理事會前已經建立完備，理事會被引進后還沒有找到進入到高校治理結構的合理路徑，一些大學雖然建立了理事會，但缺乏健全的理事會輔助管理機構，沒有明確界定理事會的權力與職責。理事會的下設機構只負責理事會日常管理，并不能參與大學決策，委員會沒有專門劃分分工領域，起不到輔助管理的實際作用。我國一些大學理事會甚至不設立專門委員會，一方面，理事會做出的決策缺乏專業人員的意見建議，使得決策缺乏科學性或難以執行；另一方面，理事會缺乏輔助管理機構，導致理事會需要處理日常事務工作，被困于繁瑣事務中的理事會無法完全發揮出治理學校的作用。[6]

（三） 理事會配套治理機制尚需進一步健全

澳大利亞國立大學擁有強有力的理事會配套治理機制，幫助指導學校決策，確保明確而有效的問責制。其具體配套治理機制有[7]：

1. 代表團機制，是旨在提高決策的責任標準，它的目的是反映大學的組織結構，并提供一種機制來分配來自立法、政策和程序的權威。該機制由三種代表團組成：聯合代表團、專家代表團、立法代表團。

2. 公共利益披露機制，是為促進聯邦公共部門的完整性和完善問責制而建立，包括：鼓勵和促進公職人員違法行為的披露；確保公開披露的公職人員得到支持和保護，以避免與披露有關的不利后果；確保披露得到適當的調查和處理。

3. 政策治理機制，提供制定和維護大學相關政策、程序、標準等的指導方針。

4. 風險管理機制，大學整體風險管理是通過資源的適當部署來確保學校戰略業務目標的順利實施。

我國公立大學理事會普遍存在治理機制方面的規定不夠健全、管理不夠科學等問題。理事會約束機制主要以社會道德約束為主，雖然都制定了相應的理事會章程，但因缺乏有效的執行機制，章程并沒有起到應有的規范約束作用，因此，理事會執行力度不強，執行效果較差。由于我國大學理事會制度建立時間尚短，如何科學統籌地利用學校現有資源的頂層規劃還不夠清晰，沒有形成更多切實可行的工作機制和具體舉措。因此，我國大學需要建立一個動態的理事會配套治理機制，以加強對理事會的監管和治理，進一步促進理事會與學校各部門的協作與配合。

五、啟示

習近平總書記在北大師生座談會上指出：“我們要認真吸收世界上先進的辦學治學經驗，更要遵循教育規律，扎根中國大地辦大學。”[8]馬克思主義認為，任何事物的發展都是矛盾的普遍性與特殊性的辯證統一。因此，促進我國大學理事會改革發展也要遵循矛盾的普遍性與特殊性的辯證統一的基本原理，要將世界先進經驗與中國實際相結合，建立具有中國特色的大學理事會制度。黨的十九屆四中全會強調，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。[9]大學理事會制度，作為我國現代大學制度的重要組成部分，是大學實行黨委領導下校長負責制的制度性安排之一，也要按照“固根基、揚優勢、補短板、強弱項”的要求，吸收借鑒其他國家大學理事會制度，進一步構建系統完備、科學規范、運行有效的現代大學制度體系。

（一） 推動形成完善的法律保障體系

我國大學理事會制度需要有健全完善的法律法規體系作保障。國家可以通過出臺相關法律法規，明確規定在黨委領導下校長負責制制度框架下大學理事會的職責、治理機制及運行規則。還要進一步完善關于規定和約束理事會權力的法律，突出強調落實大學辦學自主權、鼓勵社會參與的立法目標。作為大學、政府與社會之間的橋梁，法律有必要明確規定理事會與政府、大學、社會之間的關系，并提供法律依據，以確保理事會發揮其在學校治理中的作用。

同時，大學要根據學校管理需要在學校章程中將理事會納入學校治理體系，并結合大學的實際情況加強大學理事會章程建設，就理事會職責、運行體系等達成理事會基本規劃目標，然后明確定義理事會的具體組織機構和治理機制，以使理事會的日常運作受到規章的約束。

（二） 建立健全的理事會輔助管理機構

我國大學理事會應進一步建立健全輔助管理機構，從而完善理事會機構設置，使理事會內部各機構分工合理。學校應根據實際情況在理事會章程中對輔助管理機構的性質、數量做出明確規定。人數較少的理事會可以只下設秘書處或辦公室，幫助理事會處理日常事務，執行理事會決議。規模大的理事會還可以設立多個專門委員會作為常設機構，負責日常事務，各委員會應在理事會章程的指導下，明確工作職責，定期向理事會匯報工作。其中，專門委員會要體現其專業性，成員應包括各領域的專業人士。

輔助管理機構的設置有利于提高理事會管理的專業化，一方面，輔助管理機構可以通過理事會會議來推動理事會的有效運作，反之通過評估各輔助管理機構的工作質量也可以來提高理事會效率；另一方面，在理事會休會期間，輔助管理機構可以按照理事會的意愿代為處理日常事務。

（三） 深入明晰理事會職責權限和治理機制

黨的領導是引領中國特色社會主義教育事業不斷前進的最大政治優勢。習近平總書記明確提出，牢牢掌握黨對學校工作的領導權，關鍵是要確保高校始終成為“堅持黨的領導的堅強陣地”和“培養社會主義事業建設者和接班人的堅強陣地”[10]。大學理事會要在堅持黨委對大學全面領導的前提下，進一步明確其職責權限，只有這樣，才能更好地發揮其管理、服務、協調的功能。理事會應當在大學黨委的領導下，和大學各個機構一起，共同促進學校發展。一方面，理事會要積極支持和配合大學行政和有關機構，堅持中國特色社會主義辦學方向，履行大學人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承、國際合作交流等各項職能；另一方面，大學相關機構也要支持理事會依法依規履職盡責，以保障理事會行使相應權利。

我國公立大學理事會要建立完善的治理機制，需要建立健全理事會決策監督機制、理事會議事程序、理事會成員監督體系等，理事會內部機構分工要清晰，發展框架結構要明確。我國大學理事會應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，逐漸建立健全工作機制，圍繞“雙一流”建設的戰略目標和發展路徑，主動適應新時代高等教育改革的新要求，深刻學習領會新發展理念的深刻內涵和具體要求，建立健全運行機制，以創新引領和支撐我國高等教育發展。

六、結論

本文通過以澳大利亞國立大學為樣本進行分析，從理事會制度的法律保障、理事會成員構成、理事會職能、理事會輔助管理機構等多個方面對中澳公立大學理事會制度的異同進行比較分析。中澳大學理事會的共同特點主要是成員構成社會化，職責功能綜合化，決策方式民主化；差異則主要體現在兩國理事會所屬權力分配不同，法律保障體系不同，下屬機構設置不同，成員產生方法不同。通過比較分析，思考并總結了我國公立大學理事會制度需要進一步完善的方面，主要是理事會法律保障體系有待進一步完善，輔助管理機構仍需進一步明確，配套治理機制尚需進一步健全。對此，提出了促進我國大學理事會發展的意見和建議，即推動形成完善的法律保障體系，建立健全的理事會輔助管理機構，深入明晰理事會職責權限和治理機制，以期通過建設和完善有中國特色、符合我國大學實際情況的理事會制度助力國家“雙一流”建設。