行政包干制：鄉鎮非正式治理的常態化機制

張丹丹

(武漢大學 社會學院，湖北 武漢 430072)

一、鄉鎮非正式治理的研究概況

鄉鎮政府是最基層的國家行政機關，作為行政體系的末端直接對接村莊社會。目前學界對鄉鎮治理的研究主要從國家與社會二元互動出發，通過探討國家與鄉土社會的關系[1]來分析鄉鎮治理實踐。壓力型體制和鄉土社會相互作用，導致鄉鎮政權運作過程中出現名實分離現象，即“上有政策、下有對策”的靈活性和變通性行為[2]。鄉鎮治理中的權力策略，以非正式治理[3]的方式，調和正式制度與非正式環境之間的沖突，實現公共政策落地和基層治理績效。

基于國家與社會二元視角的鄉鎮非正式治理研究，存在社會基礎和制度環境兩種研究取向。其中，第一種取向關注基層政府在政策執行過程中的主動性和創造性，強調對社會性資源的吸納、整合和利用，以實現簡約治理[4]。如孫立平、吳毅等[5-6]闡釋了“正式權力的非正式運作”，基層政府能夠將人情、面子等本土性資源巧妙地運用于正式權力的行使過程中。第二種取向則關注基層政府在應對上級任務時的變通性和策略性，以及可能產生的權力運作空間。應星[7]認為，基層權力的非正式運作，主要是指基層政府通過地方性的政策再生產來變通上級指示、緩解基層沖突。周雪光[8]則強調，基層政府間的共謀行為不僅是個體官員的主觀選擇，而且是所處制度環境的產物。

從既有研究來看，第一種研究取向強調社會基礎，而忽視了相應的制度環境，因此將基層政權的非正式運作視為個體性策略，鄉鎮非正式治理作為一種基于事本主義的事件性治理[3]，具有臨時性、適應性和應變性等特征。第二種研究取向則強調制度環境對策略行為的塑造，提出了制度化的非正式治理。周雪光[8]認為基層政府間的共謀行為是制度化的非正式行為。王漢生[9]認為目標管理責任制為私人關系和非正式運作提供了制度框架。仇葉[10]認為鄉鎮片區責任制作為一種非正式制度，通過與科層制互相補充和嵌套，不僅能夠處理中心工作，還能在常規工作中發揮作用。該研究取向肯定了鄉鎮政權非正式運作的制度化傾向，但主要從組織角度進行分析，或者在科層制內部探討，將制度化的非正式治理視為科層制的補充機制和衍生環節，而忽視了相應的社會基礎，因此，該研究取向的落腳點是，運動式治理常規化或中心工作制度化，本質上仍然將鄉鎮非正式治理視為運動式治理的一種類型[11]。

以上兩種研究取向對鄉鎮政權運作中的策略性行為都具有一定的解釋力，但都基于事本主義，將鄉鎮非正式治理理解為一種權宜性的治理方式或技術，沒有考慮到鄉鎮政權運作中非正式治理的常規機制。在國家與社會二元視角下，社會基礎和制度環境兩種研究取向存在分野，前者強調對社會性資源的吸納與整合，后者則強調制度內的動員，二者無法有效地銜接起來，即不存在一條中間路徑，以解釋社會性資源的制度化整合。鑒于此，本文在既有研究的基礎上，進一步拓展鄉鎮非正式治理的內在機制，通過探討社會性資源的制度化整合，分析鄉鎮非正式治理的常態化機制。

筆者在實地調研中長期關注鄉鎮的權力策略，發現行政包干制是鄉鎮非正式治理的一種常態化機制。所謂行政包干制，是指政府公共事務中的發包方和承包方圍繞行政權分配、政治激勵和結果考核等實施的一系列主體和行為的組合[12]。行政包干制通過行政組織邊界間的內部發包[13]，賦予地方政府更多的執行權和自由裁量權[12]，調動地方政府的自主性和積極性[14]，進而實現治理矛盾內化或者基層化[15]。在基層治理實踐中，行政包干制作為鄉鎮非正式治理的常態化機制，在社會基礎方面通過社會性資源的制度化整合，實現個體性策略向制度化動員轉變；在制度基礎方面調動基層干部的積極性和主動性，實現應急性治理向常規性治理轉變。所以鄉鎮非正式治理的常態化機制，應當包括兩個層面，第一，非正式治理成為鄉鎮常態化的治理方式；第二，非正式治理以鄉鎮常規治理為導向，構建一種能夠維持日常秩序的基礎性權力。

本文從科層體制和鄉土社會的二元互動關系出發，以田野調查(1)本文研究以筆者2019年7月在山東省L鎮黨建示范區為期20天的田野調研為基礎，采用半結構式的訪談方法搜集資料，共訪談了縣鄉干部、包區干部、村兩委成員、村民代表、黨員和普通群眾等30多位對象。為基礎，通過分析行政包干制的運作方式，探討鄉鎮非正式治理的常態化機制。

二、行政包干制：鄉鎮政權的實踐方式

(一)田野概況

山東省L鎮轄區總面積115平方公里，轄61個行政村，共有人口3萬多人、1.8萬戶。從區域規模和人口數量上看，L鎮只是中西部地區的普通鄉鎮，但行政村較多客觀上導致鄉鎮管理幅度較大，因此L鎮從南向北劃分為四個工作區，每個工作區配5至6名包區干部，轄13至15個行政村。2017年以前，工作區并沒有實質性的治理功能，主要發揮上傳下達的信息溝通作用，之后改名黨建示范區，通過人員下派、服務下沉和常設辦事大廳等方式，實現黨建示范區實體化運行。

筆者所調研的黨建示范區，原本是鄉鎮第四工作區，共有5名包區干部，轄13個行政村。改建黨建示范區之后，一方面，重構鄉鎮組織結構，由鄉鎮班子成員牽頭成立包區工作隊，示范區作為鎮村之間的治理層級，是鄉鎮下沉的基層行政組織，而非臨時性的應急機制；另一方面，整合基層組織體系，由包區書記和各村村書記共同構建示范區黨委，使得鎮村之間的銜接主體和互動機制以組織設置的方式確立下來，實現常態化運行。

(二)行政包干制的實踐形態

黨建示范區通過制度設置的方式，建立了完備的組織結構，然而并非是按照科層官僚制的方式運轉，而是有其獨特的運行方式。鄉鎮將治理事務打包下沉至黨建示范區，包區書記則具有較強的積極性去主動調動包區工作隊和示范區黨委，實現示范區治理績效。因此，行政包干制成為鄉鎮政權的實踐方式。

首先，包區工作隊作為一個情感共同體，其運行方式是共同體內部的綜合性統籌，而非官僚制的專業化分工。包區工作隊的5名工作人員共包括鄉鎮班子成員、老鄉鎮、鄉鎮后備干部和縣鄉辦事員，這種復合型的組織結構將不同特質的鄉鎮干部組合在一起，以應對基層治理事務的多元化和復雜性。然而，每個包區工作人員的職務設置并非是既定的，而是在包區書記的統籌下靈活和綜合地開展工作，以實現基層組織治理效能的最大化。由于包區工作隊內部沒有明確的職責分工，無法按照科層制的權責體系進行動員，基層組織的運轉程度就取決于責任人的組織協調能力。包區書記通過營造情感共同體來實現干部激勵機制，其中最關鍵的是包區書記的私人化動員策略，即通過私人情感來調動個體的積極性。

“包區工作隊的生活費是既定的，每人每月300元，不夠的則要自己出。今天去菜市場買菜，區長說買點蘋果，另外兩個人說不愛吃，吃完飯我會提出來，我請大家吃水果。我的辦法是，讓我自己吃虧，不讓別人吃虧，因為我覺得，他們干得再好都是我的成績，所以當領導的，要充分調動個人的積極性。”

——L鎮示范區D書記訪談資料

包區書記作為包區工作隊的責任主體，向上直接對鄉鎮負責，鄉鎮通過考核書記來促進包區工作隊積極運轉，因此包區書記具有較強的積極性來最大限度地激勵個體工作人員。這種書記負責制本質上是一種行政包干制，上級政府將責任包干給基層黨政體系的第一責任人——包區書記，并通過包區書記的正式動員和非正式動員將包區工作隊塑造為責任共同體。包區書記通過私人化的動員策略塑造情感共同體，并將生活層面的情感共同體轉化為工作中的責任共同體，以更好地對接鄉鎮行政任務。因此，在科層制激勵不足的地帶，行政包干制能夠發揮作用，并為鄉鎮非正式治理提供了一個制度框架。

其次，示范區黨委實體化使得13個行政村成為一個社區共同體，包區干部和村干部之間不僅是科層制的層級化關系，還包括責任連帶關系。在示范區黨委的運作過程中，13個行政村以共同體的形式存在，在資源整合、項目對接與發展規劃等方面實現區域協調發展，形成了以示范區為單位的區域化統籌，因此在示范區一級形成了“包區干部—村干部”的責任共同體。在責任制關系中，由于上級組織承擔連帶責任，下級組織存在一定的“談判空間”[9]，因此上下級組織之間的互動關系并非完全是科層化和標準化的關系，還會通過私人關系締結和個體情感互動等方式來推動工作。

在社區責任共同體中，示范區黨委書記作為統籌主體和第一責任人，要負責轄區內全面的治理事務。在書記負責制的基礎上，包區書記和村書記之間的關系，也是一個行政包干制，鄉鎮將各行政村的治理事務打包給黨建示范區書記，示范區書記具有調動各村干部的積極性，甚至通過私人關系互動或非正式運作來推動和落實具體的治理事務。因此，行政包干制通過目標責任人激勵，為鄉鎮治理的權力策略提供制度基礎。

綜上，在鄉鎮黨建示范區的治理實踐中，行政包干制的運行規則不同于科層制的專業化分工和層級設置，而是將治理事務打包給基層黨政體系的首要責任人——包區書記，包區書記由此具有較大的積極性完成行政任務，甚至會通過私人關系互動和非正式運作來解決問題。行政包干制將科層制的行政任務轉變為黨政體系的政治任務，通過黨的組織體系調動村干部，間接調動鄉土社會的關系資源。因此，行政包干制通過基層黨政體系的目標責任人激勵，實現基層組織積極運轉，為私人關系運作和非正式治理提供制度化平臺。

(三)行政包干制的內涵與實質

發包制起源于生產領域，通過明晰產權關系來實現生產激勵。承包方在繳納一定的承包費之后，成為相對獨立的生產主體，“獨立經營、自負盈虧”，發包方不再干涉具體的生產過程，且無權過問額外的生產剩余，因此承包方具有較高的積極性和自主性。在此基礎上，周黎安[13]在公共行政領域引入發包制，形成了發包制和科層制相混合的組織類型，進而提出行政發包制的概念。行政發包制主要強調上下級之間的層層發包關系，因此部分學者提出行政包干制概念[15-16]，以探討基層政府的內部運行。本文研究關注基層組織的內部運行機制，因此沿用楊華和袁松所界定的概念，將行政包干制定義為，“政府公共事務中的發包方和承包方，圍繞行政權分配、政治激勵和結果考核等實施的一系列主體和行為的組合”[12]。

既有研究主要從行政權分配、經濟激勵和內部控制三個緯度來區別行政包干制和科層制之間的差異，其中，在行政權分配上，發包方具有正式權威和剩余控制權，承包方擁有實際控制權和自由裁量權；在經濟激勵上，通過績效工資的方式實現強激勵，承包方擁有剩余索取權；在內部控制上，進行結果考核而非過程考核，承包方在執行過程中可以不按照具體的程序和規則來靈活地采取措施[13]。因此，行政包干制的關鍵在于，作為一種分權模式[14]，調動承包方的積極性和自主性，通過責任、權力和利益等配置，使得下級政府積極主動，以減輕上級政府的治理壓力。

鄉鎮黨建示范區的治理實踐表明，責任制將鄉政和村治締結為“責任—利益”共同體[9]，能夠為基層干部提供合法性基礎和激勵機制，但基層治理體系的有效運轉，還需要進一步明確目標責任人，通過基層黨政體系的首要責任人去調動一切資源，特別是鄉土社會的非正式資源，進而實現基層組織的積極運轉。因此行政包干制的實質可以概括為，在一定的組織邊界內進行內部整合，通過目標責任人激勵塑造能動型基層組織，其中目標責任人作為上下兩級行政組織的關鍵節點，是行政包干制運轉有效的關鍵。

三、行政包干制：制度化的動員結構

周黎安[13]認為，行政包干制能夠解決基層干部激勵機制設計困難的問題，因為行政包干制的核心在于，將主要的責任和權力賦予地方行政首長，由他按照自己的目標函數權衡和排序上級所發包的任務。郭亮[15]從基層土地征收實踐中發現，“與企業生產領域增加經濟激勵不同，公共行政領域無法通過增加額外收益的方法激勵承包者，為了讓下級組織主動承擔責任，通過權力和責任的雙重下放，增加其權力的自主性空間”。

行政發包制賦予基層組織責任和權力，因此基層組織作為承包方，享受自由裁量權和剩余索取權。基層組織的首要責任人擁有較大的自主性空間，具有動員一切資源的能力和動力。L鎮黨建示范區的行政包干制，在治理事務下沉的同時，治理權力下放，能夠同時調動科層制內部的行政資源和科層制外部的社會資源，形成制度化的動員結構，進而實現社會性資源的制度化整合。

(一)制度化的動員結構

上級組織將公共事務承包給下級組織之后，并不干涉具體的治理過程，而是通過結果考核的方式對基層組織實施激勵機制，因此承包方具有充分的自由裁量權，調配資源的能力較強。黨建示范區可以調配的資源包括條線部門的行政資源、區域內村級組織的自治資源和熟人社會的關系資源，黨建示范區的行政包干制多面向、多緯度地吸納基層治理資源，型塑出制度化的動員結構。

1.互惠協作型的條塊關系：動員條線部門的行政資源

鄉鎮將治理事務打包下沉至黨建示范區，通過黨建示范區統籌實現基層治理有效，因此黨建示范區作為鎮村之間的治理層級，具有較強的治理權限。當地的鄉鎮管理體制通過在示范區一級建立互惠協作型的條塊關系，實現治理資源的制度化整合。一方面，通過村干部責任制實現上級條條部門對下級塊塊組織的考核，年終各條線部門依據工作完成情況給村干部打分，轄區內各行政村的排名決定包區領導的年終績效。另一方面，通過聯系領導制度實現下級塊塊組織對上級條條部門的調動，包區書記一般是鄉鎮的班子成員，可以通過領導身份直接對接各個條線部門，同時，包區書記還是黨建示范區的包干責任人，會在具體工作中為下級塊塊組織協調行政資源。因此，在行政包干制的基礎上，示范區層級的條塊雙向考核具有實質性意義，且成為鄉鎮管理體制有效運轉的重要機制。在示范區沒有成立時塊塊無法動員條條，因為村書記無法援引各站辦的執法權，而現在治理事務下沉至示范區，行政包干制將包區干部和村干部等責任主體構建為“責任—利益”共同體，因此包區領導將村里的工作當作自己的工作，具有較強的積極性整合鄉鎮條線資源來解決村里的問題。

2.非體制性干部：動員村級組織的自治資源

示范區黨委在包區干部和村干部之間構建了整合型的組織體系，為多村協同治理提供了制度性平臺，因此具有區域內調配村干部的自主裁量權，通過下派第一書記的方式在強村和弱村之間實現資源互補、干部互動。然而，示范區內部的第一書記不是縣鄉兩級的公務員，而是由經濟強村的黨支部委員兼任，可以稱之為“非體制性干部”，筆者所調研的示范區共有3名經濟強村的支委在落后村擔任第一書記。示范區統籌下的第一書記，作為黨委下派干部具有制度性權威，作為經濟強村的村干部具有較強的治理能力，同時作為地方關系網略中的精英人物具有豐富的社會性資源，所以與體制性干部相比，這種非體制性干部既可以通過正式化約束達成對代理人的有效控制[17]，也能夠動用人情、面子和私人關系等非正式治理資源，以應對基層治理的復雜問題[18]。

3.正式權力的非正式運作：動員熟人社會中的關系資源

基層治理體系嵌入鄉土社會環境之中，受熟人關系網絡的影響較大，鄉鎮黨建示范區作為行政包干制的承包方，也會充分調配鄉土社會的關系資源。黨建示范區可以調動的關系資源包括兩個方面，其一，通過私人關系調動跨部門資源。鄉鎮各個部門的干部一般是鎮域范圍內的精英，互動密度較高、關系嵌入程度較深，且具有較長的交往預期，因此可以在官僚制的縫隙內通過私人關系來完成工作。其二，通過私人關系調動社會性資源。示范區的工作人員大多包區時間較長，對各個村的情況較為熟悉，甚至在工作中構建出自己的私人關系網絡，或者有親戚、朋友住在附近的村莊，而這些社會關系網絡成為包區干部重要的治理資源。在示范區區長看來，“這個不行就找那個，總能找到一個人，可以做通他的工作”。因此，包區干部能夠充分動用社會網絡中的關系資源，將非正式資源運用于正式權力的使用過程中。

(二)社會性資源的制度化整合

科層制的專業化分工使得基層干部只具備職能部門的法定職權[12]，通過照章辦事完成基礎性的治理事務，然而行政包干制型塑了制度化的動員結構，不僅能夠整合條線部門的行政資源，還能夠動員村級組織的自治資源和鄉土社會的關系資源[19]。行政包干制的制度化動員結構，型塑出社會性資源的制度化整合，即鎮村干部之間的關系互動，不是個體性的私人關系動員，而是通過制度設置的方式實現的結構性動員。個體間的私人關系動員，大多是臨時性、隨機性和權益性的動員技術或動員策略，動員的積極性取決于責任和利益的共生關系，只有個體間的利益合謀才能為基層干部動用私人關系開展工作提供動力，因此私人關系運作所產生的非正式治理只是基層謀利的附帶功能。然而，行政包干制所型塑的制度化動員，是一種常規性和規范性的動員結構，承包方的自由裁量權通過制度設置的方式確立下來，具有一定的合法性基礎，而且因為責任包干到人，基層干部為了完成行政任務，有較強的積極性去調動社會性資源來解決基層治理中的復雜性事務。因此行政包干制的私人關系治理往往是一項兜底性的治理方式，由于行政包干制這一制度設置，在正式權力無法作用于基層社會的地方，基層干部采用人情、面子等非正式的治理資源，解決的是科層制常規治理難以解決的問題。

行政包干制通過制度設置的方式，動員基層干部積極吸納和整合社會性資源，所以社會性資源制度化整合的實質在于正式制度對非正式資源的調動。在目標責任人的激勵下，示范區黨委整合型的組織體系實際上是一個動員體系。由于包區書記和村書記作為基層黨組織的目標責任人，在動員體系中處于關鍵節點，可以通過動員書記實現整體性動員。包區書記能夠動員鄉鎮條線部門和包區工作隊，村書記可以調動村干部、黨員和村民代表。而且，在行政包干制的基礎上，各個層級的組織內部都是一個責任共同體，村書記和村干部作為相同的責任主體，共同發力來完成行政任務，因此目標責任人所調配的下屬具有同等積極性來動員自己周邊的社會性資源。因此，基層組織體系中的每個干部都能被動員起來，而且這部分群體本身處于村莊社會結構中的節點位置，只要將這部分群體動員起來，就能夠將社會網絡中的關系資源打通。所以，黨的組織體系及其動員能力為社會性資源的制度化整合提供了現實路徑，行政包干制所型塑的制度化動員結構，不是個體間的私人關系動員，而是以黨政體系為載體的制度化動員[20]，在一定的組織程序和組織規則內動用社會性資源。

四、行政包干制：鄉鎮非正式治理的常態化機制

在行政包干制的基礎上，鄉鎮正式權力的非正式運作從個體性策略向制度化動員轉變，鄉鎮非正式治理實現制度化和常態化。鄉鎮非正式治理的常態化主要表現為：鄉鎮治理從“被動滅火”向“主動預防”轉變、從應急式治理向常規性治理轉變。

(一)應急式治理向常規性治理轉變

從全國范圍來看，鄉鎮治理大致可以劃分為兩種類型，第一類是發展型治理，在東部發達地區，由于治理資源充裕和治理事務密集，地方政府通過擴大化的村級組織來積極回應基層治理需求；第二類是維持型治理，在中西部農業型地區，由于治理資源匱乏且治理事務稀少，鄉鎮只需要維持基本的組織運轉，只有出現問題時才會積極應對。中西部農業型鄉鎮的維持型治理，歐陽靜[21]又稱之為事件性治理，以解釋“出了問題才治理”的鄉鎮政權運作邏輯，并提出了“應急型”政府。鄉鎮的人員和精力主要用來維持基本的秩序，在應對防火、防汛、信訪維穩等緊急性和突發性事務時，只能各科室全部出動，因此應急式治理實質上是一種運動式治理，通過臨時工作組的方式重組科層制，以解決科層官僚機構難以應對的突發事件。

一般而言，在中西部農業型鄉鎮，會引發應急式治理的事務大致分為兩種，一種是防火、防汛和非洲豬瘟防治等自然災害或意外事件，需要地方政府采取應急措施；另一種則是信訪維穩等內生性事務，地方政府因為屬地責任和考核壓力而不得不積極應對。這兩類緊急事務考驗的不僅是地方政府的應急能力，更是基礎性的治理能力，特別是信訪維穩等內生性矛盾，大多數是因為雞毛蒜皮的小事沒有解決好而拖成大事。在基層治理實踐中，行政村的治理矛盾只有外溢出村莊并有可能上移至縣鄉兩級時，才會引起鄉鎮的重視，此時壓力型體制倒逼鄉鎮政權集中、高效地解決問題，因此只有當矛盾擴大并上移時，鄉鎮才有能力和動力采取措施。這種“被動滅火”式的應急治理，本身是鄉鎮政權運作過程中權宜性和策略性的治理方式，是鄉鎮非正式治理的一種表現形式。然而，“應急式”的非正式治理，只能維持短期穩定，是底線式治理，對基層治理無益。

由于行政包干制通過責任下沉、權力下放和利益分配等方式，調動下級組織的積極性和創造性，基層政府主體性的角色和作用得到突顯，能夠在日常工作中積極解決問題，將矛盾抑制在萌芽狀態。首先，行政包干制在責任下沉的同時進行權力下放，權責邊界明晰使得基層政府成為應急式治理的責任主體，因為在矛盾擴大化之后仍然由基層政府負責解決，基層政府有動力在日常工作中提早發現問題、解決問題，因此，行政包干制使得基層治理從“被動滅火”向“主動預防”轉變。其次，行政包干制所型塑的動員型結構，能夠實現社會性資源的制度化整合，基層干部具有充分的積極性和主動性來調動社會關系資源，進而基層政府具有防止矛盾擴大化的治理能力和資源條件。不同于一般的運動式治理常態化——將運動式治理作為應對非常規工作的常規手段，行政包干制通過常規工作預防突發性事件，減少運動式治理發生的機率，為運動式治理常規化提供不同的實踐路徑。

在L鎮的治理實踐中，2017年以前，由于沒有實行行政包干制，鄉鎮片區劃分沒有實質性的治理功能，當時的鄉鎮治理模式是應急式治理；成立黨建示范區之后，鄉鎮將責任和權力下沉至示范區一級，行政包干制使得鄉鎮治理從應急性治理向常規性治理轉變。示范區作為鎮村之間實體化和制度化的治理層級，是鄉鎮治理中重要的責任主體，并且包區干部和村干部因為責任共同體享有連帶責任，轄區內行政村的治理矛盾擴大和外溢之后，最終還是要示范區來解決，因此示范區具有較強的積極性將矛盾遏制在萌芽狀態。包區干部成為轄區內的水庫、林區和信訪戶的包保責任人，其通過動態巡查等方式獲得基礎信息，以預防緊急性事件的發生，因此防汛、防火和信訪維穩等中心工作因為行政包干制而內化為基層干部的日常性工作，切實實現應急式治理向常規性治理轉變。

(二)鄉鎮非正式治理常態化的實踐機制

行政包干制通過基層黨組織體系中的目標責任人激勵，型塑了制度化的動員結構，能夠將鄉土社會的關系資源充分地調動起來，使得鄉鎮治理模式從應急性治理向常規性治理轉變，因此，行政包干制成為鄉鎮非正式治理常態化的實踐機制。在鄉鎮黨建示范區的治理實踐中，行政包干制得以發揮作用并實現鄉鎮非正式治理常規化，主要是依賴屬地管理和結果考核。

1.屬地管理責任

根據屬地管理原則，行政村要承擔自己管轄范圍內的管理責任，但事實上村一級無法有效地履行屬地責任，因為村莊內部的派性矛盾或者村書記無法調動鄉鎮條線部門的執法權等，村級治理能力較弱，只能由更高一級的屬地來解決。由于行政村的數量較多，鄉鎮只能處理矛盾較為凸顯的治理事務，很多矛盾因為村級組織弱化喪失了早發現、早解決的機會，而擴大化的矛盾往往上升為鄉鎮的中心工作，通過運動式治理的方式才能解決。示范區作為鎮村之間的中間層級，成為新的屬地管理主體，當村級治理能力不足時，示范區一級則承擔起屬地責任。

示范區作為新的屬地管理層級，能夠有效地承擔轄區行政村的屬地責任。首先，行政包干制將包區干部和村干部構建為責任共同體，行政村解決不了的矛盾則要由示范區兜底，示范區干部具有內生動力將矛盾解決在萌芽狀態。其次，示范區作為鎮村之間實體化的治理層級，通過行政包干制實現政府力量常規化在場，能夠及時地發現問題和解決問題。因此，基于行政包干制，屬地管理從事后被動治理轉變為事前積極預防。行政包干制作為從應急性治理向常規性治理轉變的制度設置，是鄉鎮治理常態化和國家治理精細化的具體機制。

為了更好地完成屬地管理責任，黨建示范區在日常工作中建立了一系列的工作推動機制，比如每周例會、面對面督促、熟人社會評比、私人關系動員等，將科層制動員與鄉土社會聯系在一起，充分調動鄉土社會內部的治理資源。由于示范區內的13個行政村具有同質化特點，在村莊分化不大、村書記能力差不多的情況下，對行政村進行量化排名具有較強的激勵屬性。同時，示范區干部充分利用鄉土社會的人情、面子等非正式治理資源，通過講感情、給面子等方式動員村干部，并且在工作中采用策略性的工作方法，比如“又打又拉”“這次開會批評了你，則下次開會首先表揚你”“只要有一點進步就及時地提出表揚”等。因此，示范區承擔屬地管理責任的關鍵因素是，通過行政包干制將治理事務內化到日常工作中，發揮基層干部的積極性和主動性處理好常規性事務，通過非正式權力的常規化和制度化，維持鄉村治理的日常秩序。

2.結果管理而非過程管理

鄉鎮將治理事務打包下沉至示范區以后，并不干涉示范區具體的治理過程，而是通過結果考核的方式來衡量基層干部的績效工資，一方面，通過村干部責任制考核，量化年終指標的完成情況，另一方面，將社會穩定、環境衛生、黨風建設和村干部坐班等專項考核結果作為年終責任制考核的獎勵依據。因此，鄉鎮對示范區的考核辦法，是結果導向而非過程導向，將治理結果的量化排名作為村干部績效考核的指標。示范區干部的時間和精力主要用來解決實質性的問題，而不是應對會議、表格、文字資料等程序化工作。

這種以結果為導向的治理機制和考核方式，是由一定的社會基礎決定的，黨建示范區作為科層體制和鄉土社會的銜接主體，其績效考核辦法需要契合相應的制度環境。因為鄉土社會的治理事務大多涉及社會關系調整，鄉村治理是關系型治理而非事件性治理，只解決具體的事情而不處理背后的社會關系，則無法從根本上解決問題，因此示范區干部的績效考核無法通過具體的指標和程序進行量化，而是要進行結果考核。

黨建示范區的結果考核是通過目標管理責任制來實現的，但結果考核并非弱化了監管效果。與過程考核將具體任務分解在實施過程中不同，結果考核通過行政包干制將指標體系分解至不同層級的目標責任人，在示范區層級落實到基層黨組織體系的第一責任人，目標責任人通過組織體系動員實現社會性資源吸納，進而實現實質性的治理效果。

五、結論與討論

本文試圖對地方性的鄉鎮治理實踐做出解釋性研究，并從個案研究中總結出鄉鎮非正式治理常態化的一般性經驗，進而豐富行政包干制這一概念的分析維度。研究發現，鄉鎮通過制度設置的方式將鎮村之間的治理層級實體化和制度化，為鄉鎮正式權力的非正式運作提供了一個制度性框架。行政包干制作為鄉鎮政權的運行形式，通過權力下放和責任下沉來調動基層組織的主動性與創造性，其中自由裁量權型塑出制度化的動員結構，能夠整合條線部門的行政資源、動員村級組織的自治資源、吸納鄉土社會的關系資源，實現個體性策略向制度化動員轉變；屬地管理責任和結果考核，使得地方政府在基層治理中承擔主體責任，基層干部具有將矛盾遏制在萌芽狀態的內生動力，基層治理方式從應急式治理向常規性治理轉變。因此，鄉鎮非正式治理常態化實質上包含兩個層面，一是非正式治理成為鄉鎮常態化的治理方式，二是鄉鎮非正式治理呈現出常態化的治理效果。

行政包干制作為鄉鎮非正式治理的常態化機制，其運作邏輯是，通過制度設置將個體性策略轉變為制度化動員，實現社會性資源的制度化整合，進而實現基層治理從應急式治理向常規性治理轉變。在此過程中，鄉鎮權力運作對社會性資源的吸納與整合，存在一定的制度基礎和社會基礎。一方面，行政包干制通過目標責任人激勵實現基層組織動員，基層黨政體系為社會性動員提供了組織程序和行動規則，從制度設置上保證策略行為的規范化運行。另一方面，由于科層制體制與鄉土社會的二元互動，鄉鎮治理具有大量的策略性空間，而行政包干制能夠深度嵌入鄉村社會環境，動員基層干部積極整合社會性資源，形成了立足于一定社會基礎的農村基層政權建設，特別是農村基層政權基礎性的治理能力建設。

鄉鎮非正式治理的常態化即鄉村社會秩序維持的常規化，意味著國家基礎性治理能力的提升。曼恩區分了國家專制權力和國家基礎權力兩個概念，其中國家專制權力是由國家精英壟斷的權力，而國家基礎權力則是指國家對市民社會的滲透[22]。米格代爾[23]將“國家基礎權力”解釋為國家的“社會控制力”，國家通過人員下沉、機構設置和資源配置，實現對民眾日常行為的管理。歐陽靜[18]認為，基礎性權力強調國家與社會建立更制度化的關系，在促使科層官僚制更為理性的同時，增加基層政權組織維持公共秩序的能力。在鄉鎮黨建示范區治理實踐中，行政包干制通過制度設置實現了社會性資源的制度化整合，或者非正式權力的正式運作，為基層權力運作提供了內生動力和行動規則。因此，行政包干制作為鄉鎮非正式治理的常態化機制，對于提升鄉鎮政權維持鄉村日常秩序的能力，以及建設國家基礎性權力具有實質性意義。

此外，行政包干制在治理事務下沉的同時實現治理權限下放，賦予基層組織較大的自由裁量權，使得基層干部在制度規則內最大限度地動用社會性資源，因此行政包干制型塑出能動型的基層組織，強化了基層治理能力。在基層治理體系行政化背景下，基層治理出現程序化和形式化等問題，而行政包干制為基層治理現代化提供經驗借鑒，如何賦予基層組織相應的自主性和靈活性空間，通過制度規則實現實質化的權力運作，是基層治理體系建設所要思考的問題。