中國社會治理十大原理

劉建軍

黨的十九屆四中全會指出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。”以上論斷勾勒出了中國社會治理的基本原則、基本框架和基本體系。以此為指導，我們從理論和實踐兩個方面，總結出了中國社會治理的十大原理。

一、區域化黨建與黨建引領

伴隨著市場化帶動的社會轉型，中國社會治理最為重要的經驗就是依靠區域化黨建重新串聯起不斷涌現的各種社會主體，重新覆蓋和填補新生的社會空間。區域化黨建體現出了橫向黨建和網絡化黨建的特點，即在橫向擴展的社會空間中重新締造引領社會治理的核心，重新塑造在橫向上聯結不同主體和組織的整合者和聯結者。這是中國共產黨的政治優勢沿著橫向逐漸擴展的重要體現，是通過黨組織將一定地域空間中的組織整合在一起。區域化黨建跨系統、跨地域的融合黨建，有效抑制了市場等多種力量與社會治理的“脫嵌”，防止了社會的撕裂和分化。

橫向黨建的成功得益于中國獨有的政黨與社會的關系模式。這就是中國社會治理的政治生命線：黨建引領。我們知道，政黨與社會的關系是現代政治學的一個基本議題。一方面，政黨的生命力來自社會的認同與支持，另一方面，社會也處于政黨的引領與重塑之中。兩者在價值、制度、組織和行動四個要素上相互影響、相互促進。對于中國的政黨和社會關系而言，中國共產黨通過將自己的思想、制度、組織和黨員的行動力納入社會治理的各方面，實現對社會治理的引領，滿足人民日益增長的美好生活需求。

在中國，社區治理是整個國家治理、城市治理極為重要的一個部件，這與西方特別是美國把社區理解為對抗國家暴力的空間有著根本不同。中國社區有強有力的政黨引領，這是中國的制度優勢，也是歷史和人民的選擇。黨的基層組織在社區治理中作為政治力量居于核心地位，并且帶動社會力量參與其中，在社區治理實踐中構筑堅實的群眾基礎，實現與民心的息息相通。因此，依靠黨建引領規定基層治理和居民自治的政治方向是第一位的，黨建引領就是中國城市基層治理的政治生命線。黨建引領強，則社會治理質量和治理水平高；黨建引領弱，則社會治理質量和治理水平低。這已經成為無數實踐所證明的真理，更是新時代社會治理領域所達成的最大的政治共識。黨建引領規定基層社會治理的方向，基層民主提供基層自治和居民自治的動力，政社互動和社會聯動提供基層自治和居民自治的資源。

二、家國關聯

家，是中國文明的根基，中國社會最為基本的單元不是個人，而是家庭。家庭與個人的張力，是審視中西文明差異的重要視角。家國關聯締造了中國社會治理的原點與基礎。在當代中國，家與國的關系盡管不是古代的機械同構，但也不是絕對的相互隔離。家國關聯追求的是將小我與大我聯結在一起的整體主義的制度安排，講究的是個人—組織—國家這一鏈條對多種要素和多重領域的串聯與整合。

20世紀90年代以來，在日益興起的社區治理中，從家的視角來看，社區是家的放大版，是國家的縮小版。社區中的行動單元往往不是一個個孤零零的個體或原子化的個人，而是家庭。故凡是與家庭聯結在一起的社區公共活動都能激發出較為宏大的參與景觀。與家庭相關的項目也就順理成章地成為撬動社區治理的重要支點。所以，中國治理哲學信奉的家國一體、家國情懷、小我大我等，是中國文化基因塑造出來的一種治理范式，為中國社會治理提供了堅實的精神基礎。在家國關聯下生長出來的調解制度成為中國社會特征中獨特的一種治理手段。在中國基層治理體系之中，社區中的國家與國家中的社區是相互型構的，社區不是西方意義上擴大了的個體，而是擴大了的家庭。而傳統大家長隨著差序格局的轉變，也歷經鄉紳的形態，逐漸在社區中被社區精英所取代。“社區是我家，建設靠大家”這一口號不是一種宣傳，而是一種基于中國家國關聯文化基因上的精神關懷和治理機制。總之，在中國文化中，“國家”與“家國”是可以互換的，甚至是可以通用的。這在崇尚個人主義的西方文明中是絕對沒有的。

三、民主協商

習近平總書記指出，社會治理必須要落實到城鄉社區。社會治理的原點就在社區，社區治理的質量是社會治理質量最為直觀的測試。社區作為一種非科層化的生活空間，它對現代社會所締造的大多數強制性的管理機制有天然的排斥。因此，社區治理的體系、結構、機制和過程必須服從于社區非科層化、扁平化這一基本屬性。現代國家治理的秘訣可能就在于：把居民力所能及的事情交給居民共同體，把居民力所不及的事情交給他們的代表。這是現代國家基層民主與代議民主相互耦合的一種治理結構。顯然，生活政治邏輯塑造的參與性、平等性協商共治就是社區治理的基本形態。塑造這樣的治理形態有時候比營造巨大宏偉的政治場景更為艱難，因為它是對所有普通人的人性、公德、能力等各種民主稟賦的直接檢驗。只有走出社區政治冷漠過度、共識短缺、協商貧困的治理困境，才能從根本上為現代化國家治理體系營造成熟穩健的心理基石、人格基石和人文基石。

社區的基本屬性決定了基層社會治理必然是通過基層民主達到一種協商之治。在這一方面，中國基層社會治理的實踐與探索已經取得了豐碩的機制成果和制度成果。例如發端于上海黃浦區五里橋街道的“三會制度”（聽證會、協調會、評議會），就成為中國基層民主協商的經典范例。如果說發端于美國的羅伯特議事規則確立了私有制和個人主義之上的協商機制，那么發端于上海黃浦區五里橋街道的“三會制度”就確立了中國基層民主協商的“五里橋議事規則”。黨的十九大報告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”涉及人民利益的事情，要在人民內部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。民主協商在基層社會治理中的實踐，體現了一種全過程民主、全方位民主、全包容民主。這是與中國文化基因和制度基因相匹配的一種治理方式。

四、良性互動

良性互動主要體現為國家-社會之間的良性互動、政府-社區之間的良性互動。也就是說，良性互動的核心是“上下”之間的良性互動。中國的社會治理和社區治理既不是國家中心主義的，也不是社會中心主義的，而是互動主義的：即通過政府與社會自我調節、居民自治的良性互動來推動國家與社會的雙重發展。從這個角度來說，我們在評價中國社會治理和社區治理的時候，關鍵是要看這一良性互動格局是否被塑造出來。良性互動有兩重含義：一是要良性的，即有助于社區善治的達成，有助于積極公民的培育，有助于社區的可持續發展；二是互動的，即沒有涇渭分明的結構性分化。黨和政府是不拋棄任何一個社區的，但是，社區建設不是黨和政府的單方行動，而是在一種互動格局中得以實現的。

良性互動可以推動社區治理走向善治。在我們的調查中也發現，缺乏良性互動的社區治理，往往會把黨和政府拖入無限性資源供給的漩渦之中，從而抑制了居民自治之積極能量的發揮，阻礙了積極公民的成長，甚至還會滋生無休止的集體抗爭行動。尤其是居民難以實現從破壞者、觀望者、消極者向積極行動者的轉變。社區作為生活共同體有賴于其成員成為積極行動者。缺乏積極行動者的社區，宛如喪失精神和靈魂的僵尸，其共同體的魅力是難釋放出來的。

五、網格化與網絡化

網格化管理是我國城市精細化管理的重要手段。具體來講，網格化管理是通過現代大數據技術，將社會治理管轄地域劃分為若干網格狀的單元，并通過實時運用地理信息系統、無線通信技術等信息技術將網格中實時發生的各種情況傳輸到相關部門和人員，達到一個“天上有云（云計算中心）、地上有格（社會治理網格）、中間有網（互聯網）”的新型社會治理網絡，實現“縱向到底，橫向到邊”“網格化管理，組團式服務”的社會治理格局。在網格化管理中，現代信息技術是其構建基礎，提供及時有效的公共服務反饋是其首要目標。總體上講，網格化實現了社會治理精細化的要求，在以往傳統的“區-街道-社區”的管理結構之下，增加了“網格”這一治理層級，通過敏銳地發現機制和分層級解決問題的能力，實現對社會治理的全覆蓋和城市治理重心的下移，解決了社會治理中基層管理與服務的主體缺位和管理真空問題。

然而，網格化精細化管理的同時，易造成各網格之間的分立，無法達成網格與網格之間的合力。2019年進博會期間，習近平總書記在視察上海時提出的一網通辦與一網統管，已經突破了網格化的分立狀態，展示了社會網絡化治理的思想。所謂網絡化治理，就是要以智能化為突破口，把分散式信息系統和分散式的治理隊伍整合起來，做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。下沉的資源如果不能充分用好，就是浪費。在網絡化治理體系中，所有治理對象都納入到智能網絡上，從而徹底告別基層治理資源的分立狀態。中國社會治理從“點”到“塊”再到“網”的轉變，對安全環境塑造、良好投資環境塑造、社會秩序鞏固、治理水平提升具有重要意義，是中國社會治理升級并走向現代化的決定性一步。

六、關聯物權、相鄰物權與共有物權

從最廣義的角度來說，每個人與生活的城市、社會和國家都是關聯的。絕對的個人主義是不存在的。個人跟他所處的這個社會不是絕緣的，而是關聯在一起的。社會治理應該強化一種關聯化思維方式。中國有很多大城市在20世紀90年代之后發生了令人嘆為觀止的巨變，但是這種發展的宏大語境如果不能和人與人的交融相聯結，那么這個城市的發展只能釋放出冰冷的氣息。現代化社會治理體系就是使居住在這座城市中的每一個人都成為與城市治理、城市未來息息相關的關聯者。同樣，城市中的每一條道路、每一寸草地，都是與每一個城市人不可分離的關聯物權。現代化社會治理體系的奧秘就是將每一個城市人塑造為一個與城市命運不可分離的關聯者。而社區正是塑造人與城市相關聯的關鍵場所。

在社區中，幾乎所有物權并不是截然分為“公共物權”和“私人物權”兩種，而是在其兩者之間有一種極為重要的物權形態，即“關聯物權”。“關聯物權”的產生，可以彌補社區中原本“公共物權”和“私人物權”兩極分化的不足。因為“關聯物權”的存在，才使得社區中的居民自治擁有了其物權基礎。社區中的各種物權都具有極強的關聯性。社區中的一草一木、一磚一瓦，社區中的樓道空間與公用水管，都是與每一個居民密不可分、息息相關的“關聯物權”。舉例來說，沒有三樓就沒有四樓，家中的承重墻就是典型的關聯物權，它既屬于特定某人，又不屬于該人。社區中的樓道、草坪、水管、煤氣管道等等，都是典型的關聯物權。恰恰是關聯物權，將一個個原子化的社區中的居民串聯在一起，聯結在一起。可以說，關聯物權是居民自治能夠得以孕生、推進和不斷升級的最為重要的現實基礎和內在動力。而關聯物權的關聯密度是影響社區物業治理績效更為根本的因素。這種關聯物權使得基層社區治理中，決策的產生需要所有人的參與和表決，需要人與人之間通過妥協達成共識，促進公共事務的治理之道。

七、三治融合與以法入禮

中國社會治理的基本路徑是自治、德治、法治三者相互融合。“三治融合”可以實現社會治理的良性運行，三治割裂則導致社會治理的運行陷入困境。“三治融合”與“以法入禮”的原則，源自于中國傳統儒家“以禮入法”的思想。儒家所強調“倫”的思想，將家族帶入了民間事務調處糾紛解決的領域中。家族成為承載道德化司法理念的主體，成為眾多司法活動的發生場域。家族是最初級的司法機構，家族團體以內的糾紛及沖突應先由族長仲裁，不能調解處理，才由國家司法機構處理。得到國家和官府認可后，家族規矩取得了與國家法律不相上下的地位，族長與司法官吏共同組成了國家的法律執行人員。在“家天下”的理念下，各家族治理秩序共同構成了國家治理秩序這一合集。這樣一來國家可垂拱而治，更維護了政治制度的受信任度，使得合法性得到進一步維持。

在家族場域中通過家長族長基于雙方合意實現社會事務管理的模式，逐漸引出了調處這一制度，并進一步演化為當前中國司法制度中重要的調解制度。家族中的調處，在很大程度上將矛盾糾紛免于訴訟，實現無訟和息訟。這一點顯然是中國區別于西方社會法律文化的顯著標志。調解以其非壓制性與非極權性，在司法意義上消弭了國家與社會的藩籬，使國家與社會融為一體。調解制度體現了國家對于社會的認可與支持，同時，也將社會與國家相互契合。家族成為社會中重要的自組織，絕大多數的民間糾紛都可以實現在家族內部由家長族長等權威介入的“在地化解決”，在社會層面達到無訟和息訟的目標。在此基礎上，傳統家族式調處模式為中國現代奠定了調解這一非訴訟糾紛解決制度，也培養了調解員這一角色，并進一步演化為社會治理中的地方精英等治理力量，為國家治國理政提供源源不斷的新鮮血液。以“以禮入法”為核心的傳統中國儒家化的法律觀，塑造了中國特色鮮明的傳統禮治社區。禮治社區的核心就是在法律公約化、以法入禮的軌道上，實現了自治、德治與法治的有機融合。

八、社會聯動

所謂關聯主義或聯動主義的范式，是區別于經典社會理論的沖突論和功能論的新范式，是指整個社會難以劃分為涇渭分明的私人領域與公共領域、社會領域與國家領域、生產領域和生活領域的情況下，不同領域運行邏輯的不同不能遮蔽不同領域之間的內在關聯。聯動的基本要素包含聯系機制的塑造和行動者的涌現。

根據著名學者梁鶴年先生的看法，西方文明的文化基因主要是由兩組基因構成的，一是“唯一”與“真”的組合，二是“人”與“個人”的組合。這兩組基因是相互勾連在一起，在追求私利和自由競爭的同時，導致了社會治理中共同體的終結。不同于西方文明，中國的國家治理體系和基層治理體系盡管以開放的態度和胸懷吸收了很多外來優秀因素，但從骨子里來說，它是中國的“文化基因”孕育出來的，因此并未脫離社群主義、家國一體主義和關聯主義的文化基因。習近平總書記對中國的“文化基因”有著非常深刻的理解。他提出“使中華民族最基本的文化基因與當代文化相適應、與現代社會相協調，以人們喜聞樂見、具有廣泛參與性的方式推廣開來”。如果說，西方的文化基因在于唯一-真、泛人-個人，中國社會治理的基因則在于合一-義、家-國。中國治理哲學信奉的家國一體、家國情懷為關聯主義治理范式提供了堅實的精神基礎：社區不是西方意義上的擴大的個體，而是擴大了的家庭。在中國基層治理體系之中，社區中的國家與國家中的社區是相互形構的。

僅產生關聯還不足以使社區實現善治，社區的良善治理需要積極行動者的涌現。在基層治理體系中，政黨是維系中國社會治理和社區治理的最為重要的行動者。中國社會治理的成敗就取決于政黨這一組織能量的發揮程度，所以聯動式治理的靈魂在于政黨。政黨所具有的政治優勢、價值優勢、組織優勢、制度優勢和能力優勢是聯動式治理得以展開和推行的終極前提；中國城市基層治理推行的區域化黨建、社區黨建、基層黨建、街區黨建、網格黨建、樓宇黨建、樓組黨建、網絡黨建等多種探索與實踐，均依賴于黨的優勢地位；組織化權力、組織化資本、組織化能量、組織化網絡等重要概念就成為解讀中國城市治理的知識資源。新時代中國城市基層治理的成功就是得益于此。這是政黨基層組織作為最重要的行動者的根由所在。有了黨組織這道政治保障和政治推力，一系列的積極行動者也就應運而生了。政府、企業、社會組織、社區自組織、樓組、志愿者、居民個體等等，正在經歷一個從消極狀態向積極狀態、從觀望到參與、從疏離到整合的轉變。

九、情感治理

中國社區講求情感的積累與人際的聯結。所以，在基層社會治理中存在著“情-理-法”逐級遞進的治理策略。情感治理就成為維系社區共同體的重要策略，是以情緒安撫和心靈慰藉為目標的制度化的或非制度化的情感回應，屬于社區治理中的“軟治理”，更多的是“采取說服、教育、講道理、溝通交流感情等較為溫和的方式”對社會公共事務進行治理的過程。治理的方式由制度化的手段轉變為改變制度背后人的思想、情感、意志等，達到“不戰而屈人之兵”的作用。俗話說，冬天送溫暖，夏日送清涼。這就是典型的情感治理。如果說社會治理精細化的制度建設、機制建設是“理”的層面的表達，那么情感性議題的思考則體現了社會治理的“情”的兼顧。

情感治理是中國的歷史與現狀共同要求的結果。歷史上，中國的國家建設與社會發展與西方就不同。中國人更多是情本位的，費孝通先生所講的“無訟”狀態就是中國傳統社會基于家族之間調解而非西方法律訴訟程序的治理方式。中國人與西方人看待國家的態度是不同的，中國的老百姓更多地將國家看作是“情感與道德維系的對象，而非西方意義上立足于契約的國家想象”。這種超乎利益與制度的對公民生活的情感關懷，也被“使命型”的中國共產黨所繼承。不同于西方選舉型政黨對選票的關注，中國共產黨具有對中國社會和中國老百姓有超乎政權的存在使命，那就是追求民族復興與人民幸福，在這其中，蘊涵了濃厚的情感因素。在中國共產黨的發展史上，黨就“充分利用了情感的模式”，因為它是感召普通群眾參與革命行動的重要策略，由此意識形態、組織形式、符號體系都具有強烈的情感特征。黨號召群眾參與革命，關心群眾利益，在乎群眾看法的“群眾路線”就是情感治理的重要體現，也是中國革命能夠成功的關鍵法寶之一。

時至今日，中國共產黨也一直告誡黨員在工作和生活中不能脫離群眾，這是情感治理在黨的建設中的繼續運用。中國治理有多個面向，除了基于理性的法律與制度設計，還有例如“送溫暖”“對口支援”等“民心工程”，這些民心工程的設計凸顯了政府與民眾、地區與地區之間的情感聯結，體現的是儒家所言的“仁愛”，因此老百姓對國家與政府的想象并不只是基于權利與利益，對于很多人來說，國家是道德化的、情感維系的對象。在城市社區治理過程中應引入更多的情感因素，充分考慮社區居民的心理與情感要求，通過情感的連接重構社區中居民之間的各種聯系，構建守望相助的、有溫度的社區。情感治理要求我們在追求社區建設和社區發展的過程中，要關注到人，關注到人的情感，強調軟治理與硬治理的結合。

十、共建共治共享

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，打造共建共治共享的社會治理格局，這是新時代引領中國社會治理和社區治理的基本理念和基本目標。作為加強和創新社會治理的七大戰略施策之一，突出強調了社會治理的基本格局在于共建共治共享。共建強調合力合資，共治強調合智合作，共享強調共益共贏，重心在于一個“共”字，凸顯了社會治理的整個過程及其系統具有共生共在的一體性和不可分割性，榮辱與共，興衰一體，使得圍繞社會治理，最終必然達成多元主體之間深度協商、合作與融合的共建共治共享格局。

共建共治共享是傳承自中國的社會主義精神和天下為公的政治傳統，這樣一種格局，與建立在私有物權、私有制和個人主義上的社會治理格局是完全不同的。共建共治共享是中國共產黨作為執政黨的治理理念不斷提升和治理實踐不斷拓展的結果，體現了我們黨對社會治理理念的吸納認同、上層建筑對經濟基礎的積極調整、國家治理對社會主要矛盾變化的正確回應。既是新時代社會治理現代化格局的建設方向，也為社會組織參與社會治理的功能定位提供了依據。加強社會治理創新，構建共建共治共享的社會治理新格局，歸根結底是為了不斷滿足人民日益增長的美好生活需求，讓全體人民共同投入社會建設、共同參與社會治理、共享社會治理成果。

具體來講，打造共建共治共享的社會治理新格局，是社會主義本質及尊重人民群眾主體地位在新時代的重要體現。它意味著新時代下的社會發展和社會治理從過去過于強調經濟增長轉向了重視人的全面發展。在治理過程中，共建共治共享新格局堅持多元共治的理念，將社會治理的參與主體從政府主導轉向黨委領導、政府主導、社會參與的社會多元主體共同治理，治理方式從自上而下的管理轉向自上而下與自下而上良性互動相結合，治理目標從維護社會發展和穩定轉向滿足人民對美好生活的向往，努力形成共建共治共享“一盤棋”的整體布局。

作為國家治理重要組成部分的社會治理，在任何時代、任何國家都扮演著支撐政治秩序和社會秩序的基礎性角色。從這個角度來說，中國社會治理直接關系到國家治理現代化的底盤是否穩固這一重大問題。我們從中國的歷史、文化、政治以及社會自身構成的結構與要素中抽取出了社會治理的十大原理。這十大原理不僅是制度性的，也是過程性的；不僅是結構性的，也是機制性的。十大原理包含價值與工具、過程與目標等多重維度，揭示了中國社會治理得以展開的整體圖景。