人民政協在推動國家治理現代化中的創新價值

張繼蘭

摘 要：國家治理現代化應包括治理理念、治理結構體系和治理方式的現代化。人民政協作為具有廣泛代表性的愛國統一戰線組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。人民政協的團結與合作精神更新了國家治理理念，人民政協發揮的橋梁紐帶作用拓展了國家治理的結構和功能，人民政協民主協商的方式創新了國家治理的治理方式，人民政協在推動國家治理現代化中發揮著舉足輕重的作用。落實好人民政協制度，創新人民政協的工作機制與形式是將其制度優勢轉化為制度效能的可行路徑。

關鍵詞：人民政協;國家治理現代化;創新價值

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.04.001

[中圖分類號]D627 ? ? [文獻標識碼]A ?[文章編號]1009-0339（2020）04-0005-04

國家治理現代化是繼現代工業、現代農業、現代國防和現代科學技術等現代化之后的第五個現代化，標志著黨對中國特色社會主義規律的認識提高到一個新的境界[1]。國家治理的現代化包括治理理念、治理結構體系和治理方式的現代化。中國人民政治協商會議作為具有廣泛代表性的愛國統一戰線組織，在推動國家治理現代化中扮演著獨特的角色，發揮著不可替代的重要作用。中國人民政治協商會議制度的建立及其有效運轉正在從治理理念、治理結構體系和治理方式上促進著中國國家治理的現代化，也為世界的政治發展和國家治理提供了新思維和新模式，中國的國家治理也在人民政協的參與和推動下變得更富有活力和生命力。梳理和總結人民政協在國家治理現代化進程中發揮的正向功能和積極作用，有助于進一步完善人民政協制度，更好地發揮人民政協在國家治理體系中的治理效能。

一、團結與合作：人民政協更新了國家治理的治理理念

中國人民政治協商會議第一屆全體會議的勝利召開是中國共產黨領導各民主黨派、人民團體和各族各界共商國是、合作成立新中國的一次成功實踐，從此開啟了中國共產黨帶領全國人民建設新中國的新征程。1948年，隨著中國共產黨領導的人民軍隊在戰場上日益占據主動，國民黨在大陸的統治如“日落西山”，建立新政權成為中國共產黨面臨的重大政治任務被提上議事日程。為爭取更多進步政治力量的支持，中國共產黨在1948年4月30日“五一”國際勞動節前夕發布《中共中央紀念“五一”勞動節口號》，公開向各民主黨派、人民團體、各族各界人士發出號召，提出召開政治協商會議、成立民主聯合政府的政治主張。“五一口號”的發布彰顯了中國共產黨超越黨派和階級利益，站在中華民族和廣大人民的利益立場建立新國家的遠見卓識和政治胸懷。1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議順利召開，會議通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中國人民政治協商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》，作出關于中華人民共和國國都、國旗、國歌、紀年4個重要決議，選舉中國人民政治協商會議全國委員會和中華人民共和國中央人民政府委員會，宣告中華人民共和國的成立[2]。中國人民政治協商會議的成功召開是中國共產黨與各民主黨派、各人民團體和各族各界人士通力合作、共商國是、協商建國的生動寫照，它不僅標志著大團結大聯合的人民民主統一戰線在組織上完全形成，中國共產黨領導各民主黨派、各人民團體和各族各界人士合作協商治國的制度得以建立，也標志著植根于中國歷史文化、具有鮮明中國特色的合作協商治國理念有了第一次成功的實踐經驗。

中華人民共和國成立尤其是改革開放以后，在波瀾壯闊的中國特色社會主義事業建設中，在合作與協商治國理念的指引下，各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士通過人民政協這個專門的協商機構，圍繞團結和民主兩大主題，積極開展政治協商、民主監督、參政議政。中國特色社會主義進入新時代，人民政協在繼承中發展、在發展中創新，聚焦全面深化改革凝聚共識、匯集力量、建言獻策，作出了新的積極貢獻。人民政協履職的70年就是中國共產黨帶領全國人民勵精圖治、合作協商治國的70年，在這部光輝的歷史中，人民政協作為社會各方面團結合作、協調關系的重要場所，是合作協商治國理政的專門機構和重要平臺，通過人民政協的廣泛協商，治國資政的智慧得以迸發，民族復興的磅礴力量得以匯聚，最大公約數得以尋見，最大同心圓得以畫成，中國特色社會主義事業也取得了前所未有的、令世界刮目相看的巨大成就。

二、橋梁與紐帶：人民政協拓展了國家治理體系的結構與功能

盡管世界各國都根據自己的歷史傳統和本國國情建構了具有本國特色的政治制度和治理體系，但立法、行政、司法這三大政治權力運行主體依然是國家治理主體，構成了國家治理體系的基本框架。這種國家治理體系是基于西方近代政治哲學中人民主權和分權與制衡理論而構建起來的現代國家治理體系。西方近代發展出來的主權在民思想把國家權力分為立法、行政和司法三種性質不同的權力，立法是人民意志的體現，行政是人民意志的執行，司法則是對立法與行政的監督。西方政治哲學一直對政治權力有一種根深蒂固的不信任，在他們看來，權力具有膨脹性和腐蝕性，如果不對權力進行很好的制約，權力就會失去控制進而侵犯公民權利。“權力導致腐敗，絕對的權力絕對導致腐敗”成了認識權力的金科玉律[3]。

基于對權力導致腐敗的篤定信念，西方思想家構想出了分權制衡的國家權力觀，只有政治權力實現了彼此的分立和制約，社會和個人才能贏得更大的權利和自治空間。權力的分立與制衡成為國家政治權力配置和運行的基本原則，在此基礎上形成了立法、行政、司法獨立與制約的國家治理體系。盡管也有政黨，但政黨也只能通過競爭進入到國家的立法、行政機關，從而實現政黨與國家政權的結合。西方國家在設計這樣的治理體系時考慮得更多的是權力的消極作用和負面效果，這樣的治理體系是為了最大限度的限制權力，從而給個人和社會預留更大的權利空間。不得不說，西方國家構建的政治制度和治理體系在一定程度上完成了對權力制約和監督的政治課題，也極大地推動了人類政治文明的發展。

然而，一個不可忽視的事實是，西方對權力的認識存在著思維邏輯和理論邏輯的單一性和片面性。權力不僅具有膨脹性和腐蝕性等消極屬性，它同樣也具有提供公共產品和為民謀利的正向價值。對權力的制約實現了降低權力的消極屬性，卻也抑制了權力作為公共物品的諸多正向價值。政治權力作為一項公權力，其本身的價值就在于為公眾用權和為民謀福祉。當然，西方國家重視對權力的制約并不意味著其政治權力就完全不能發揮它的正向價值，但在政治實踐中容易導致政治決策成為彼此分立、相互制衡的權力之間的討價還價和政治交易，也會導致權力運行的低效率，進而削弱國家治理的整體功能。

中國人民政治協商會議的誕生以及人民政協制度的有效運轉開創了一個不同于西方國家按照權力實行主體和分權制衡原則構建起來的國家治理體系。我國憲法規定，我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國務院及其領導下的地方各級人民政府是國家權力機關的執行機關。人民法院和人民檢察院是我國司法體系的兩部分，分別行使審判權和法律監督權。從這個角度看，按照國家權力的功能和行使主體來劃分，我國的國家治理體系也有立法、行政和司法這三大治理主體。

中國的國家治理體系因為人民政協的加入而變得意義非凡。習近平指出：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用。”[2]這闡明了人民政協同國家治理的內在聯系，從國家治理的角度肯定了人民政協的重要政治地位。雖然人民政協不是國家機構的組成部分，不行使任何國家權力，但人民政協也是國家治理體系的一部分。事實上，人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式，決定了其在國家治理體系中的價值與意義，那就是人民政協創新了國家治理體系的結構和功能。

人民政協是國家治理體系的組成部分，實際上就是在國家治理的權力體系之外構建起了一個協商、協調的制度和平臺，人民政協通過政治協商、民主監督和參政議政的履職過程發揮著連接國家權力系統與其他社會力量和個體的橋梁和紐帶作用。在這個專門的協商機構中，不同思想觀點得到充分表達和深入交流，在多樣性中尋求一致性，求同存異，聚同化異，最終實現了國家與社會，政府與民間，行政體制內外的協調與互動。因此，人民政協在國家治理體系結構和功能上的創新，打破了以國家權力主體為依據劃分的國家治理體系的固定模式，既為人民群眾提供了理性表達訴求的制度渠道，同時也發揮了政治穩定器的積極作用。

三、民主協商：人民政協創新了國家治理的治理方式

作為最具廣泛代表性的愛國統一戰線組織，圍繞團結和民主兩大主題，人民政協在中國共產黨的領導下參與社會主義建設的偉大實踐，逐漸發展出了政治協商、民主監督、參政議政的三大職能。“政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商”[4]。“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督”[4]。“參政議政是對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議”[4]。人民政協集協商、監督、參與、合作于一體，履職范圍相當廣泛，大到國家的大政方針，小到基層群眾的所期所盼。人民政協這種廣泛的政治參與在國家與社會、政府與民眾、國家政治機構之間建起了溝通協調的橋梁，黨和政府能聽到人民的心聲，人民知道黨和政府的作為，國家機關之間能溝通與協調，政治權力能在監督下運行。人民政協的這種橋梁紐帶作用不僅幫助國家機器有序運轉，同時也讓我國的制度優勢最大程度地轉化為制度效能。

人民政協在國家治理中的創新價值還在于人民政協的工作方式是民主協商，協商貫穿于人民政協履職的全過程。“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式”[2]，作為社會主義協商民主的重要渠道和專門機構，人民政協的政治協商、民主監督和參政議政職能都是通過民主協商的方式實現。人民政協協商具有幾個突出特點：一是協商形式豐富，包括專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等多種形式;二是協商途徑全面，隨著科技的發展，人民政協不斷創新，協商途徑涵蓋了線上與線下、現場與遠程等方面;三是協商主題廣泛，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明建設中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題;四是協商環節完整，協商于決策之前和決策實施之中;五是協商程序規范，人民政協在協商議題的提出、協商人員的確定、協商活動的開展、協商成果的采納落實等方面都有一套可以遵循的工作機制，從而形成一套步步銜接、環環相扣的閉環運行流程。人民政協在民主協商的協商議題、協商形式、協商途徑以及協商程序上的貢獻是任何一個國家機關、政府部門以及政治組織都無法企及的，因為人民政協就是因協商而生，為協商而富有活力，正是這樣，人民政協被定位為“專門的協商機構”。

這種民主協商的方式正是人類政治的發展方向，它讓國家治理變得更加文明、理性、有序。文明有序的政治生活不僅極大地減少了因競爭帶來的政治內耗，而且也杜絕了因沖突加劇而產生戰爭的危險。事實上，現在一些國家正是因為不同黨派和利益集團各執一端而使人民處在水深火熱之中，很多無辜的生命因沖突而喪失。無論是政治內耗還是沖突戰爭的發生，都會直接減損人們的生活質量，降低人們的生活安全性和幸福度，這不是國家治理所應有的結果，是違背國家治理現代化精神的。而這也是選擇競爭性政治應該要反思的問題。當然，民主協商帶來的不僅僅是安全與穩定的外在環境，廣泛、多層、制度化協商能廣納群言、廣集民智、增進共識、增強合力，進而提升國家整體的治理效能。

四、結束語

“政治制度的長期發展與其說是意圖、計劃和一致的決策的結果，還不如說是在逐漸演化的有意義的結構中，以有效的解決方案來一步一步適應變化的問題的結果”[5]。政治制度及其國家治理體系是人們對環境作出適時反應而形成的，就像珊瑚島的因時因勢的自然長成一樣。中國人民政治協商會議作為專門的協商機構被納入國家治理體系，也是“源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優秀政治文化，源自近代以后中國政治發展的現實進程，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現的偉大創造，源自改革開放以來中國在政治體制上的不斷創新”的結果[6]。

新中國成立70多年來，在中國共產黨領導下，人民政協堅持團結和民主兩大主題，服務黨和國家中心任務，在建立中華人民共和國和社會主義革命、建設、改革各個歷史時期發揮了十分重要的作用。[2]人民政協為推進國家治理體系和治理能力現代化、提升國家治理水平作出了不可磨滅的歷史貢獻，充分彰顯了人民政協推進國家治理體系和治理能力現代化的特色和優勢。實踐證明，國家治理現代化的推進離不開人民政協作用的發揮，人民政協是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。不僅如此，中國人民政治協商會議制度在理論上也具有革故鼎新的多維創新價值，人民政協團結合作的精神、橋梁紐帶的功能以及民主協商的工作方式，都為人類未來的國家治理現代化提供可資借鑒的樣本。

[參考文獻]

[1]虞崇勝，閆明明.準確把握國家治理現代化的中國語境[J].理論視野，2015（6）.

[2]習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-21（02）.

[3][英]阿克頓. 自由與權力[M].侯健，范亞峰，譯.北京：商務印書館，2001：192.

[4]中國人民政治協商會議章程[N].人民日報，2018-03-28（02）.

[5][美]詹姆斯·G·馬奇，[挪威]約翰·P·奧爾森.重新發現制度：政治的組織基礎[M].張偉，譯.上海：生活·讀書·新知三聯書店，2011：94.

[6]習近平.在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話[J].中國政協，2019（18）.

責任編輯：顧榕昌