我國金融監管模式法律制度研究

姬鳴絮

摘要：金融監管對于金融穩定發展具有重要作用，不同的金融監管模式會導致不同的金融發展趨向。我國高度重視金融發展與金融監管，采取了一系列措施加強對銀行、保險、證券等金融行業的支持，有力促進了經濟社會的繁榮。良好的監管離不開法律制度的保障，隨著我國法治建設的穩步推進，金融監管法律制度也逐步得到完善，但隨著金融監管實踐和理論的不斷進步，也逐漸發現了一些監管制度上的不足，這些不足亟需得到進一步的完善。

關鍵詞：法律制度 審慎監管 行為監管

一、金融監管模式

（一）金融發展與金融監管

金融是實體經濟的血脈，市場經濟的繁榮發展離不開金融的持續供給。良好、穩定運行的金融市場可以提升企業的資金運作效率，進而提升企業經營能力。反之，混亂的金融市場不僅無法長久服務于經濟發展，還會破壞經濟秩序，造成經濟動蕩甚至是危機。金融市場的發展離不開創新，體現在金融產品、金融工具等方面的不斷變革。但金融創新以及金融市場本身具有的強大傳導效應，要求必須努力規避金融風險，加強金融監管。

（二）金融監管模式

中國政法大學李曙光教授認為，國際上金融監管主要有三種模式：統一監管、分業監管和雙峰監管。統一監管即不分行業，設立統一的金融監管機構。分業監管即根據銀行業、證券業、保險業等不同金融行業，分別設立不同的監管機構。雙峰監管即按照不同的監管目標分別由兩個不同的監管機構執行監管，其中一峰是宏觀監管（審慎監管），即注意到每一個微觀領域的聯動性，比如證券市場與期貨市場的聯動性;另一峰是對行為的監管。①李曙光教授從監管機構的角度對金融監管模式進行了描述，統一監管和分業監管是根據監管主體和監管對象之間的對應關系進行區分，雙峰監管模式是根據監管主體和監管目標之間的聯系而形成。

雙峰監管這一金融監管理論最早是由英國的經濟學家泰勒提出，該理論認為金融監管的目標應當是“雙峰”的：一是實施審慎監管，旨在維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定、防范系統性風險;二是實施行為監管，旨在糾正金融機構的機會主義行為、防止欺詐和不公正交易、保護消費者和投資者利益。②2008年金融危機之后，雙峰監管理念得到重視，但對于雙峰監管的運用，國際上出現明顯的差異。對雙峰監管進行典型應用的國家是澳大利亞和荷蘭，英國、美國等吸收了雙峰監管的理念，并在應用時進行了一定的創新。我國同樣吸收了雙峰監管模式的理念，逐步重視行為監管，形成了“內雙峰”監管模式，即在分業監管的基礎上，在各監管機構內部設立一個負責行為監管的部門。

目前，我國處于轉型發展和金融改革的關鍵時期，金融監管體制的健全和完善需要充分運用法治思維，通過法律制度對金融監管模式進行頂層設計和執行保障是金融發展的必然要求。

二、我國現行金融監管法律制度分析

（一）審慎監管法律制度

我國銀行業審慎監管法律制度主要規定在《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》以及《商業銀行法》中。《中國人民銀行法》第五章專章規定了中國人民銀行的監督管理權，其中包括對金融市場的運行情況進行監測和宏觀調控的權力，基于維護金融穩定的需要建議銀保監會或經國務院批準直接對銀行業金融機構進行檢查監督的權力。中國人民銀行作為我國的中央銀行，承擔著維護金融穩定的重要職責，上述監督管理職權正是基于我國金融體系的宏觀穩定、防范系統性金融風險的需要而賦予中國人民銀行，是中國人民銀行宏觀審慎監管職權的重要體現。《銀行業監督管理法》則是專門用一部立法規定了銀保監會對銀行業的監管，銀保監會對銀行業的監管職責主要體現在對銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍的審查批準權，對銀行業金融機構審慎經營規則的制定權，對銀行業金融機構的業務活動和風險狀況的檢查權等。銀行業金融機構的市場準入機制是金融市場長期穩健運行的重要基礎，是瞬息變幻和風險巨大的金融市場的第一道防線，如果任由不穩定因素進入金融市場，勢必會形成金融市場潛在的風險。因此，銀保監會所執行的準入機制批準權是其行使審慎監管職責的重要體現。此外，無論是對業務范圍、經營規則的監管，還是對業務活動和風險狀況的監管，銀保監會也是基于銀行業金融機構的穩健運營，即審慎監管的理念出發。《商業銀行法》規定了銀保監會對商業銀行設立的審查批準權，對商業銀行存貸款等業務的檢查監督和對商業銀行的接管權力，使商業銀行這類特殊的，對我國金融市場穩定發展具有重要作用的企業法人得到全面的監管。由監管職責的授權可知，法律已經從多個角度、在多部法律之中賦予了銀保監會審慎監管職權。

我國保險業審慎監管法律制度主要規定在《保險法》中。《保險法》將對保險業的監督管理權專門授予了銀保監會，規定了銀保監會對保險公司的市場準入和市場退出、保險公司重大事項變更、業務范圍的批準權。還規定了銀保監會對保險公司償付能力的監控權，對保險公司違法經營或經營不善時的整頓和接管的權力。銀保監會通過實施這些權利，防止保險公司重大風險傳導，維護我國保險業經營秩序。依據相關法律、法規，原保監會制定了《保險公司股權管理辦法》，規定了銀保監會對保險公司股權穿透式監管和分類監管的具體規則，包括股東資質、股權取得、入股資金、股東行為、股權事務以及材料申報方面的監管。該辦法可以通過對保險公司持股人員經濟實力、征信狀況、股權取得方式、所入股的資金等方面的管理，初步消除保險公司內部隱患，通過對股東權利和義務的進一步明確，確保銀保監會對保險公司運營狀況的掌握，從而保證銀保監會對保險業市場的監管。

我國證券業審慎監管法律制度較為繁雜，相關法律法規較多，主要有《證券法》《證券投資基金法》《證券公司風險處置條例》《證券公司監督管理條例》等。《證券法》賦予了證監會對證券的發行、上市、交易、登記、存管、結算等行為的監督管理權，對證券機構業務行為的監督管理權，對證券從業人員行為規范的制定權等，證券機構和證券從業人員對證券業的穩健經營至關重要。《證券投資基金法》賦予證監會對證券投資基金活動的市場準入、違法行為等方面的監管權。《證券公司風險處置條例》規定當證券公司出現風險時，證監會承擔著應對風險的組織、協調和監督的職責。《證券公司監督管理條例》規定了證監會對證券公司市場準入和重大情況變更的批準權，對業務活動等方面檢查的權利。證監會是我國證券業監管的重要主體，通過對證券交易的每一個環節，對證券機構的業務活動，對證券人員的行為規范等方面的全方位監管，保證證券業務穩健開展，維護我國證券業金融秩序。

（二）行為監管法律制度

《中國人民銀行法》不僅規定了中國人民銀行審慎監管權，同時，對于金融機構之間的部分業務行為中國人民銀行也要進行監管。該法第四條規定了中國人民銀行的職責，其中第四項職責是“監督管理銀行間同業拆借市場和銀行間債券市場。”銀行間同業拆借市場是銀行業金融機構間資金融通的行為，屬于金融機構間的交易行為，為避免金融機構機會主義行為，中國人民銀行有權對其實施直接的監督管理。

關于防止金融欺詐和不公正交易行為，保護金融消費者合法權益方面的金融行為監管制度，早在2013年8月，原銀監會就發布了《中國銀行業監督管理委員會關于印發銀行業消費者權益保護工作指引的通知》，加強對金融消費者權益保護。2015年11月，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》，要求金融監管相關部門、金融業機構和其他社會組織加強對金融消費者權益的保護，該文件還對金融消費者享有的權利進行了列舉。此后，金融消費者權益保護工作成為各金融監管機構的重要工作。2016年12月，中國人民銀行發布《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》，該辦法進一步規范了銀行業金融機構消費者權益保護行為，要求金融機構通過完善規章制度、健全工作機制、開展員工教育、加強信息披露和投資者適當性審查等方式加強對金融消費者的保護，該辦法還對金融機構的誠信經營行為做了較為細致的規定，明確了中國人民銀行及其分支機構對金融消費者的投訴進行處理的工作機制和對金融機構進行金融消費者權益保護工作的監督檢查職責。值得注意的是，該辦法專列一章規定了金融機構對個人金融信息的保護職責。原保監會于2018年發布了《反保險欺詐指引》，該指引除了明確保險機構應承擔保險業欺詐管理的主體責任外，還明確了原保監會及其派出機構對保險業反欺詐工作的監督管理職責。2019年9月，銀保監會發布了《中國銀保監會辦公廳關于開展銀行保險機構侵害消費者權益亂象整治工作的通知》，并在附件中明確了銀行業保險業侵害消費者權益亂象的表現形式，迅速遏制了實踐中對金融消費者權益侵犯的行為，有力維護了金融消費者合法權益。2020年1月14日，銀保監會公布了《銀行業保險業消費投訴處理管理辦法》，該辦法規定，銀行保險機構是銀行業保險業消費投訴處理機制的首要責任主體，銀保監會則負責消費投訴處理工作的監督和指導。同一時期，銀保監會發布《中國銀保監會信訪工作辦法》，規范了銀保監會的信訪工作，為銀行保險業各市場參與方糾紛的化解暢通了信訪渠道。由此可見，近年來，行為監管在我國越來越得到重視，現行監管機構通過監管實踐豐富了在保護金融消費者合法權益，防止不公正交易方面的監管經驗，立法也逐漸科學和完善。

在金融監管體制中，審慎監管與行為監管不僅應該得到同等的重視，還需進行有效的協調，不僅在監管機構之間需要有效協調，在同一機構內部也應進行協調。不同的監管目的形成的不同監管模式存在于同一監管機構內為這種協調提供了一定的優勢。在監管機構之間，也有相關規則要求監管執法時監管主體與相關監管機構的協調和配合，2017年11月，國務院還成立了金融穩定發展委員會，使協調推進金融監管有效實施得到了進一步的保障。

在監管機構方面，從縱向來看，2019年修訂的《證券法》再次強調了“分業經營、分業管理”的原則。我國銀行業監管法律制度將對銀行業金融機構的審慎監管權賦予了中國人民銀行和銀保監會兩個機構，但他們的監管側重點有所不同。依據相關法律法規，中國人民銀行對銀行業的監管與其履行宏觀調控職能相關，對銀行業金融機構的檢查監督需建議銀保監會進行，只有在“銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，為了維護金融穩定”，才可直接對銀行業金融機構進行檢查監督，且要經過國務院的批準。對于中國人民銀行檢查監督權的具體范圍和實施程序等則沒有具體的規定，這與中國人民銀行負責宏觀審慎監管的職能定位相一致。而銀保監會對銀行業金融機構的監管則是全方位的，法律規定也較為細致。銀行業金融機構在設立、變更、終止以及業務范圍調整時都要經過銀保監會的審查批準，在經營過程中銀保監會可以對銀行業金融機構的業務活動和風險狀況等進行檢查，在商業銀行已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，銀保監會可以對該銀行實行接管。由此可見，銀行業金融機構從設立到經營再到終止的整個過程都受銀保監會監管。與銀行業監管不同，在保險業和證券業監管方面，銀保監會和證監會發揮著更加獨特的作用。橫向上來看，各監管機構內部相繼設立了保護金融消費者合法權益的職能部門，專職維護金融消費者合法權益。

三、我國金融監管模式改革方向與法律保障

針對目前金融市場混業經營的狀態，未來我國金融監管改革必然會朝著統一監管的方向進行，這從2018年國務院機構改革將原銀監會和原保監會合并為銀保監會即可窺見一斑。盡管對于審慎監管與行為監管相結合的“雙峰”監管模式來說，已經不再強調負責行為監管的監管機構的相對獨立性，但不同監管目的形成的審慎監管與行為監管在監管理念上存在較大差異，由同一主體行使難免會出現理念上的不適。因此，在統一監管體制下可單獨設立負責監督金融機構誠信經營，保護消費者合法權益的職能部門，形成雙峰監管模式，促進我國金融業健康發展。

從立法上來看，我國審慎監管方面的法律法規已較為成熟，這與過去長期以來較為重視審慎監管的實踐相一致。但在行為監管方面則存在較多問題，表現在，第一，立法位階較低，大多以部門規章，甚至是部門規范性文件的形式進行規定，且規定較為繁雜，從體系上來看也不夠協調;第二，監管混亂、職責交叉，例如中國人民銀行和中國銀保監會都通過部門立法明確了自身對銀行業消費者投訴工作的支持，區別在于中國人民銀行可直接受理消費者投訴，而銀保監會主要是對投訴處理工作進行監督，事實上這會造成監管資源的浪費或者監管推諉，反而不利于消費者權益保護;第三，協調性不足，僅部分立法原則性地規定了應與其他相關部門進行協調，造成部門之間的立法缺乏一致性。從審慎監管和行為監管的聯系來看，立法規定較為分散，審慎監管和行為監管分別散見于不同位階或者同一位階的不同部門地規定之中，不利于執法活動的開展。針對這些問題，本文提出以下建議：第一，提升立法位階，系統總結部門規章和部門規范性文件，結合實踐經驗，將行為監管制度上升到行政法規甚至是法律的層面;第二，調整優化部門職責，在立法上理順監管機構監管職責，可按照雙峰監管理念進行職責劃分，節約監管資源;第三，綜合立法，可以考慮出臺金融監管法或金融監管條例，綜合規定審慎監管和行為監管制度并協調監管機構執法銜接。

目前，我國正扎實推進經濟對外開放，金融開放是對外開放的重點領域和復雜環節，因此，必須持續推進金融監管法治建設，同時，要加強國際合作，基于我國國情吸收國際先進監管經驗，推動我國經濟高質量發展。

注釋：

①李曙光.金融法若干前沿問題探討[J].中國應用法學，2020（01）：20-34.

②鐘震，郭立.金融監管“雙峰”理論與實踐的演進脈絡及對我國的啟示[J].華北金融，2019（12）：16-20.

作者單位：山西財經大學法學院