面向基本現代化的數字政府建設方略

李軍鵬

摘? ?要：未來15年，是我國邁向基本現代化的關鍵時期。到2035年，我國將從上中等收入國家成長為發達經濟體，躋身創新型國家前列，基本實現信息化，基本實現國家治理體系與治理能力現代化，基本建成公共服務型政府，基本建成國際一流營商環境，基本實現應急管理現代化，這些對數字政府建設提出了新的要求。到2035年建成世界一流數字政府，應堅持以人為本的數字政府建設根本價值取向，將人民群眾的獲得感、幸福感與安全感作為數字政府建設成效判斷的根本標準;將推進協同治理、加快整體政府建設作為數字政府建設的重要目標，以“放管服”改革為抓手深入推進數字政府建設;全面提升在線發展指數、人力資本指數、通信基礎設施指數與電子參與指數，大力發展在線服務，推進數字人才隊伍建設，加快完善數字基礎設施，持續擴大電子參與。同時，數字政府建設應覆蓋政府權力運行的全過程與全流程;要正確處理好政府數字治理權力與公民數字權利之間的關系，達成治理效率與公民隱私權保護、政府權力擴張與權力制約之間的平衡。

關鍵詞：基本現代化;數字政府建設;數字政府治理

中圖分類號：D63? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）12-0016-12

黨的十九屆五中全會提出，要“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”[1]。當前，我國正處于決勝全面建成小康社會取得決定性成就、乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重要歷史時期。數字政府建設是推動我國高質量發展、提升國家治理效能的重要抓手，是加快建設現代化經濟體系、推動經濟體系優化升級的重要基礎，是堅定不移建設數字中國、加快數字化發展的重要任務，是加快轉變政府職能、建設現代政府治理體系的重要內容。

一、到2035年基本實現現代化對數字政府建設的新要求

數字政府就是運用云計算、移動互聯網、物聯網、5G、人工智能、大數據、區塊鏈等新一代信息技術，推動政府管理架構、業務流程、技術設施、職能履行的數字化轉型，提高政府決策、管理、執法監管與服務的智能化和智慧化水平，為人民群眾提供更加便捷、優質、高效的政務服務與公共服務的現代政府。未來15年，是我國邁向基本現代化的關鍵時期。到2035年，我國將從上中等收入國家成長為發達經濟體，躋身創新型國家前列，基本實現信息化，基本實現國家治理體系與治理能力現代化，基本建成公共服務型政府，基本建成國際一流營商環境，基本實現應急管理現代化，這些對數字政府建設提出了新的要求。

（一）我國從上中等收入國家成長為發達經濟體對數字政府建設的新要求

2019年我國人均GDP達到1萬美元，如果從2020年起經濟增長轉為正增長，按照此后GDP年均增加5.9%的速度計算，我國人均GDP到2025年將達到1.27萬美元，達到高收入國家水平;到2035年，我國的人均GDP將突破2萬美元，達到發達經濟體門檻水平，進入現代化國家行列。按照世界銀行高收入國家標準，2020—2021年高收入國家的標準是人均國民總收入達到12 535美元，這只是高收入國家的門檻水平，目前高收入國家的人均GDP約為4萬美元，其中，世界公認的基本實現現代化的國家人均GDP為2萬美元以上。聯合國經濟和社會事務部發布的《2020聯合國電子政務調查報告》顯示，電子政務發展水平與一個國家的收入水平存在明顯的正相關關系，全球電子政務發展指數（EGDI）“非常高”的國家（EGDI數值從0.75到1.00不等）中，居于最高四分位數子組內的14個國家（EGDI數值從0.899到0.976不等）均為發達國家。到2035年達到發達經濟體門檻水平、基本實現現代化，要求我國的電子政務發展水平居于世界前列，建設成為世界一流數字政府。

（二）我國躋身創新型國家前列對數字政府建設的新要求

按照我國創新型國家建設和創新驅動發展戰略的總體安排，到2035年，我國將出現更多引領世界科學研究的科學家，產出一批對人類文明進步有重要影響的原創性科學成果，在若干重要領域開始成為全球創新引領者，科技創新水平邁向國際第一方陣。我國躋身創新型國家前列的過程，也是我國創新引領第三次工業革命和第四次科技革命，驅動產業結構在全球產業鏈中邁向中高端，在社會創新形態上邁向超級智能社會的過程。隨著互聯網、大數據、云計算、人工智能與實體經濟的不斷融合，超級計算機技術、云計算、量子技術、交叉處理技術、區塊鏈技術、神經網絡技術、無人駕駛技術和識別技術加速發展，全球范圍內的第三次工業革命與第四次科技革命方興未艾，人機協同、深度學習、跨界融合、群智開放、自主操控等新的經濟社會技術特征凸顯，超級智能社會呼之欲出，數據治理與科技創新在經濟發展中的重要地位愈益突出。未來15年，世界將進入空前密集的大數據創新時代，社會勞動生產率將大幅度提高，數據作為一種重要的生產要素廣泛滲透到經濟社會技術生活與政府管理的方方面面，大數據社會基本形成。隨著超級智能社會和大數據時代的到來，企業組織和社會組織的數字化水平與智能化水平日益提升，企業和社會公眾要求運用新信息技術推動政府數字化轉型、提升政府服務效能的訴求日益高漲，必然要求政府適應開放、共享、融合的超級智能社會要求，加強數據治理，建立以公共服務為中心的大數據治理體系，完善無縫隙的整體政府體制機制，以世界一流數字政府建設助力世界創新型國家建設和世界一流經濟體建設。

（三）我國基本實現信息化對數字政府建設的新要求

隨著我國信息化與科技創新發展的進程不斷加速，預計到2035年我國將基本實現現代化，基本建成數字中國，從而實現《國家信息化發展戰略綱要》確定的我國信息化發展的總目標。數字政府建設是數字中國建設的基礎工程。基本實現信息化，必然要求完善世界一流的數字治理體系，建立健全數字經濟法律制度體系，規范數字經濟中的法律關系與各主體責任，完善國家管理的公共數字云平臺，建立統一的數字信任環境;國家治理方式也要從理性官僚制走向整體治理與智慧治理，建設協同政府、整體政府與智慧政府，運用網絡數據一體化與協作管理方式使多元公共管理主體共同為公眾提供整體性的無縫隙服務，以世界一流數字政府建設助力數字中國建設。

（四）我國基本實現國家治理體系與治理能力現代化對數字政府建設的新要求

按照黨的十九屆四中全會的戰略安排，到2035年，我國要基本實現國家治理體系與治理能力現代化。其中，一個重要的任務就是將中國特色社會主義制度優勢轉化為制度效能，推進政府治理現代化。引入數字治理技術與方式，是將制度優勢轉化為制度效能的重要途徑。從政府治理現代化的國際經驗來看，從理性官僚制發展為整體政府是政府改革的重要目標，從電子政務到數字治理是整體政府建設的重要方法，也是提升國家治理效能和政府治理質量的關鍵因素。20世紀70年代以來，世界上出現了新公共管理改革的浪潮，電子政務在政府治理中得到了廣泛應用，政府效率與服務質量獲得大幅度提升。進入21世紀以后，隨著英美等發達國家進入數字時代，以整體政府、網絡政府、智慧政府建設為核心的現代政府建設取得了長足進展，重點是實現政府治理的協同化、網絡化與智慧化。大數據和物聯網技術在政府管理中得到廣泛應用，政府在線服務與線下服務高度融合且全面覆蓋，面向公眾的政務服務與公共服務出現了“一門式”“全天候”“全感知”的供給新方式，出現了從理性政府向智慧政府、“孤島”政府向開放政府、分割服務政府向整體服務政府的新轉變，這有助于更好地實現對管理事務高度復雜的后現代社會的治理。正如數字治理理論代表人物鄧利維所指出的，以廣泛運用數字技術提供政務服務與公共服務為標志，西方國家于2010年開始進入數字治理2.0時代，廣泛引入大數據、云計算等先進數據處理技術和社會網絡等數字治理來強化數字時代的公共服務供給，使新公共管理運動進入“數字時代治理興起”的新階段。例如，英國將電子政務與整體政府建設納入2012年政府數字化戰略，2017年出臺了新政府轉型戰略，2018年出臺了《數據保護法2018》，讓公眾更直接、便捷地運用在線服務。美國于2012年發布了《數字政府：構建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》的報告，確立了數字政府治理的目標;2017年，美國眾議院通過《政府技術現代化法案》，允許公共部門運用云計算、智能設備、物聯網、高速網絡來滿足公眾公共需求。新西蘭政府則實現了到2017年使所有政府新服務都可以在線獲取的目標。《2020聯合國電子政務調查報告》指出，建立了政府數據門戶網站的國家達到了153個，而且59%的接受調查的國家制定了完善的開放政府數據決策。我國也加快了電子政務與數字政府建設，極大地提高了國家治理的效能。國內外公共治理的經驗表明，數字政府是適應智能社會與信息時代要求的新型政府治理方式。黨的十九屆四中全會將數字政府建設作為我國國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，并提出要“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”，“推進數字政府建設”，“加快推進全國一體化政務服務平臺建設”。當前，我國數字政府建設已進入2.0時代，呈現“新五化”的趨勢[2]：“網絡化：從線上化到雙在線”“平臺化：從分散的小平臺到統一的大平臺”“數據化：從分散的信息化產物到整合的數據資源”“智能化：從基于業務的信息技術應用到基于數據的智能化創新”“生態化：從相對封閉的自循環到開放的創新大生態”。我國到2035年基本實現國家治理體系與治理能力現代化，必然要求建設世界一流數字政府。

（五）我國基本建成公共服務型政府對數字政府建設的新要求

按照黨的十九大的戰略安排，到2035年，我國基本公共服務均等化基本實現，法治政府基本建成，這就意味著全心全意為人民群眾提供優質政務服務與公共服務的公共服務型政府基本建成。數字政府建設既是我國公共服務型政府建設的重要內容，又是公共服務型政府建設的重要手段。“數字技術可以幫助有意愿有能力的政府更好地為民眾服務”，可以用互聯網實現有能力且負責的政府[3]。如廣東省以整體政府建設為目標推動數字政府建設，于2018年出臺了《廣東省“數字政府建設”總體規劃（2018—2020年）》，設立了專門的數字政府管理部門，并由國有電信運營商和行業領軍企業的合資企業數字廣東網絡建設有限公司負責數字政府的技術運營和服務;廣東省開發了“粵省事”移動民生服務平臺，為公眾提供集成的政務服務與公共服務。又如，浙江省以“最多跑一次”的政務服務改革帶動數字政府建設。2017年2月20日，浙江省人民政府出臺《加快推進“最多跑一次”改革實施方案》，提出設立“最多跑一次”改革專題組辦公室，明確了“四張清單一張網”和“最多跑一次”的改革目標;2018年12月，浙江省人民政府印發了《浙江省深化“最多跑一次”改革推進政府數字化轉型工作總體方案》，提出建設縱向貫通、橫向協同、上接國家、覆蓋全省的數字政府體系，到2022年基本實現“網上辦公”與“網上辦事”，全面實現政府公共服務、社會管理、生態保護等職能的數字化轉型。貴州省以數據融合為驅動建設數字政府，設立了國家大數據中心，建成了直接與北京同步傳輸和異地備份的數據庫系統。到2035年，我國基本建成公共服務型政府，必然要求加快推進所有公共服務都能在線辦理的進程，完善數字治理的法律體系、治理規則體系與監管體系，加快世界一流數字政府建設步伐。

（六）我國基本建成國際一流營商環境對數字政府建設的新要求

基本建成國際一流營商環境是我國新時代全面實施對外開放戰略的必然要求。世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》中，我國位列全球第31位。全面建設國際化、法治化、便利化的國際一流營商環境，意味著我國要進一步提升營商環境的國際排名，由目前31位的水平提升到2035年前20位的先進水平。為實現這一目標，我國營商環境建設可推行“2345改革”，以新企業2天內設立、不動產登記3天內完成、施工許可證45天內發放為目標。只有通過數字技術來創新行政許可與政務服務方式，推動更多服務事項“一網通辦”、“最多跑一次”甚至“零跑動”，不斷縮短企業開辦與營運所需許可與服務的辦事時限、優化辦事流程、提高審批服務效率，切實最大限度減少辦事環節與程序、減少收費與表格、減少企業與公眾跑動次數，才能倒逼營商環境建設提速，最終實現國際一流營商環境建設的目標。數字政府建設是營造國際一流營商環境的重要抓手，要以世界一流數字政府建設助力世界一流營商環境建設。

（七）我國基本實現應急管理現代化對數字政府建設的新要求

2019年11月29日，習近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學習時強調，要積極推進我國應急管理體系和能力現代化。應急管理現代化包括了應急管理理念現代化、應急管理體系現代化、應急管理流程現代化、應急管理法治現代化、應急管理信息化和數字化、應急管理保障現代化和應急社會治理現代化，其中，應急管理信息化與數字化是實現應急管理現代化的重要條件。建設世界一流數字政府，是疫情防控常態化與應急管理現代化的必然要求;要以信息化、數字化和智能化建設推進應急管理現代化，提高監測預警能力、監管執法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰能力和社會動員能力。在公共衛生應急管理過程中，我國數字政府發揮了重要作用，彰顯了數據治理在助推應急管理現代化中的獨特作用。我國線上服務與線下監管相結合的新型治理方式日益體現出其應對疫情的有效性，以“健康碼”為代表的數字治理創新為政府疫情防控常態化提供了有力抓手，各種大數據技術的應用為政府進行精準監管和精確服務提供了強有力的手段。例如，新冠肺炎疫情發生后，上海浦東、廣州、深圳等地通過微信、電話、視頻會議等“點對點”“線連線”“屏對屏”的方式，建立網上政務服務快速通道，實現防疫期間招商不止步、服務不掉線;通過網上洽談、視頻會議、在線簽約等方式，整合各類招商資源，推動外資重點項目“云簽約”落地。數字技術助力政府更快通過政務門戶網站、新興媒體、移動端程序公開應急預警信息，更好通過對大數據的實時分析作出有效應急決策，更好運用政務服務平臺、應急管理平臺與社會平臺進行及時應急指揮與協調溝通，更好地響應了社會訴求。

二、面向2035年的數字政府建設戰略目標與戰略思路

我國數字政府建設大體經歷了政府上網、電子政務和數字政府2.0三個發展階段。一是政府上網階段。自20世紀90年代起，我國開始實施政府上網與政府信息化建設工程。1993年，我國開始了“三金工程”建設，1999年開始發展“政府上網工程”。二是電子政務階段。21世紀初，我國開展了電子政務建設，進入電子政務時代。2002年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》;2006年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《2006—2020年國家信息化發展戰略》，國家信息化領導小組印發了《國家電子政務總體框架》。三是數字政府2.0階段。黨的十八大以來，國務院大力推動簡政放權，持續推進“放管服”改革，實施了以“互聯網+政務服務”、運用大數據與人工智能技術提供數字公共服務為重點的智慧政府、數字政府建設，持續推動全國一體化政務服務平臺建設，從而進入數字治理時代。2015年，國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》;2016年9月，出臺了《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》;2017年7月8日，國務院印發了《新一代人工智能發展規劃》;2017年12月8日，習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時提出，要實施國家大數據戰略，加快建設數字中國;2018年6月，國務院辦公廳發布了《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》;2018年7月，國務院出臺了《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》;2019年5月，國家政務服務平臺上線試運行;2020年9月，國務院辦公廳印發了《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》。經過持續努力，我國數字政府建設已進入全面加速發展階段，在全球電子政務發展中處于“非常高”的水平，在提升黨政機關領導力、決策力、公信力、執行力與政務服務質量方面正發揮著越來越重要的作用。

但是，客觀地看，與我國到2035年基本實現社會主義現代化對數字政府建設的新要求相比，我國數字政府建設中還存在著一些薄弱環節。例如，一些地方網上服務民生的事項還較少，一些地區“互聯網+政務服務”的整體實用性和用戶量尚不高，數字技術在政務服務中的應用還存在明顯的區域差異、城鄉差異，從而導致了政務服務的群體“數字鴻溝”;數字政務服務系統的建設標準不統一，政務云平臺建設有待進一步強化;政務數據信息開放仍然不夠，數據共享水平還不高;數據治理的法律法規體系有待進一步完善，網絡安全監管薄弱與用戶隱私保護不足并存;多主體參與數字治理積極性還不太高，數據智能人才緊缺;等等。這些問題的存在影響了我國數字政府的建設進程。

數字政府建設是政府治理現代化的核心內容，是我國基本實現現代化的重要基礎與保障。為更好實現到2035年基本實現現代化的戰略目標，必須堅持理論與實踐相結合、歷史與未來相結合、國際經驗借鑒與國內先進做法相結合，明晰數字政府建設的戰略目標與戰略思路。

（一）面向2035年的數字政府建設戰略目標

著眼于2035年的遠景發展規劃，我國數字政府建設的發展戰略目標應確定為“建設世界一流數字政府”。建設世界一流數字政府，要求提升我國電子政務發展指數的國際排名，由2020年的全球第45位提升到2035年前10位的水平，電子政務發展指數由2020年的0.795提升到2035年的0.923以上，進入電子政務指數“非常高”的國家中最高四分位數子組行列。要將數字政府建設納入我國2035年遠景發展規劃之中，統籌安排“十四五”“十五五”“十六五”三個五年數字政府建設發展規劃，在“十四五”期間將我國電子政務指數由2020年的“非常高”國家中四分位數子組V1等級水平提升至V2等級水平，在“十五五”期間提升至V3等級水平，在“十六五”期間提升至電子政務指數“非常高”國家中最高四分位數子組水平，EGDI數值達到0.923至0.990的水平，確保在15年的時間內建成世界一流數字政府。

（二）面向2035年的數字政府建設戰略思路

1.堅持以人為本的數字政府建設根本價值取向，以人民群眾的獲得感、幸福感與安全感作為數字政府建設成效判斷的根本標準

數字政府的基本特征是“政府即平臺”“創新公共價值”“用戶驅動的服務設計與交付”“數據治理與協同”，其目標是“通過完成數字化轉型實現治理的變革，滿足公眾對公共服務和公共價值的需求”[4]。要堅持數據治國，堅持為市場、企業、社會公眾服務的理念，樹立“以人民為中心”的用戶思維，做到人民至上、用戶至上，使所有公共服務都能以數字方式提供，不斷擴大數字福利，不斷探索智能化政務服務更好為公眾服務的新途徑，切實滿足人民群眾對美好幸福生活的新需求，創造公民對數字政府和各項數字服務的最佳使用體驗，真正建立以人為本的數字政府與數字社會。政府數字化程度越高，政務服務就越豐富、質量就越高。智能時代互聯網的IP映射邊界無限，要通過海量信息資源的智能化信息收集和處理來解析用戶政務服務需求。數字政府應用要著眼于提升群眾幸福感與獲得感，在線政務應用要以民為本，著力解決企業與人民群眾辦事的難點、痛點和堵點，推動所有政務服務事項與公共服務事項實現網上辦理與掌上辦理，積極開發集約化的辦事服務移動端APP與微信小程序，實現辦事服務“掌上辦”“指尖辦”“隨時辦”，讓企業和人民群眾辦事像網購一樣方便。要提高數字技術的包容性，使弱勢群體也能運用數字技術改善自身福祉。

2.以推進協同治理、加快整體政府建設為數字政府建設的重要目標

整體政府是線下實體政府和線上數字政府雙向融合、實體政府與虛擬政府相互貫通的現代政府。要建設高度發達的智能網絡，使之涵蓋中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間、地方政府之間政務服務合作的各個領域，積極推進跨行政區域的數據共享與服務同辦，實現證照的跨省域互認和數據的省市間共享;完善全國統一的智能化政務服務標準體系，確保按統一的建設標準開展建設，使全國政務信息能夠實時共享與瞬時傳送。充分發揮數據信息在交互共享中的增值價值，推進公安、民政、人力資源與社會保障、醫療衛生、教育、市場監管等重點領域的數據信息共享與網絡證照互認，加快建成全國共享的政務數據信息平臺，逐步實現政務服務與公共服務的“全國一網通”，并最終與企業智能網、社會組織智能網聯結而成全社會全域智能網。進一步完善面向全社會的數據信息共享機制，如貴州省施行《貴州省政府數據開放共享條例》，對數據采集、數據開放、數據共享、監督和保障等數據信息開放工作進行規范。

3.全面提升在線發展指數、人力資本指數、通信基礎設施指數、電子參與指數，大力發展在線服務，推進數字人才隊伍建設，加快完善數字基礎設施，持續擴大電子參與

全球電子政務發展指數主要由在線發展指數、人力資本指數、通信基礎設施指數、電子參與指數等方面構成，這幾個方面也是數字政府建設的重點領域。根據《2020聯合國電子政務調查報告》，我國2020年電子政務發展指數為0.795，位列全球第45位;其中，在線服務指數為0.906，居全球第9位;人力資本指數為0.740，通信基礎設施指數為0.739，人力資本指數和通信基礎設施指數有待重點提升。要制定出臺系統性的國家數字政府建設戰略，全面規劃運用大數據、人工智能、區塊鏈技術促進數字治理的路線圖，打造以在線門戶網站為主，電子采購網站、電子參與網站與開放數據網站為協同的數據網站集群，構建貫通中央政府與地方政府的在線服務平臺、電子采購平臺、電子參與平臺、開放數據平臺，完善個人數據保護、數據安全方面的法律規則。首先，要完善以人為本的在線政務與公共服務體系，構建跨區域、跨部門、跨層級的一體化在線服務體系，促進更多政務服務與公共服務事項“一網通辦”或“一指可辦”[5];要完善一體化在線政務服務體系，優化服務與辦事流程，打通部門與行業界限，著眼于“一件事”的集成辦理，為企業和人民群眾提供集成服務。要將人工智能、大數據與云計算技術在政務服務中深度集成應用并逐步實現所有智能服務的多網鏈接，打造智能政務服務體系。其次，要完善與智能化政務服務體系相適應的智能人才培養、培訓、開發、儲備體系。要推進免費高中階段教育的全國普及，促進高等教育普及率達到高收入國家的水平，不斷提升整個社會的教育素質與數字素養。要提升公務員的數字思維和數據治理能力，提升全體公民的數字素養和參與數字治理的能力。再次，要開展數字通信基礎設施的集約化建設，發展公私部門通用的數字通信基礎設施，完善數字政府發展的平臺。要加快構建由國家政務云平臺、省級政務云平臺、地市級政務云平臺、特色行業云平臺共同構成的政務云平臺系統，并同時建設和完善數據共享平臺、移動政務應用平臺、可信身份認證中心與可信證照庫、非稅支付平臺、智能客服平臺等數字治理平臺，加強數據中臺建設，全面助推政府治理數字化轉型。最后，要持續穩妥擴大電子參與，擴大政務門戶網站的政務公開與政民互動功能，廣泛征求公民對立法、司法、行政、黨務政務、環境、就業、教育、醫療等方面的意見與建議，公民也可通過公民倡議網站提交各種意見、建議、提案、集體數字簽名的草案等，逐步發展電子投票、網絡表決技術，并逐步運用于參與式預算草案、協商建議草案等提出過程中，穩步推進電子協商民主與科學民主決策。

4.數字政府建設應覆蓋政府權力運行的全過程與全流程

數字政府建設的重要目標之一，就是通過政府信息管理的數字化轉型，運用新一代信息技術重塑與優化政府技術基礎設施、業務流程、服務方式和組織結構，更好地將“富集數據感知需求、挖掘數據分析決策、優化數據服務公眾、開放數據對話參與”融入政府公共管理活動的全過程和全流程，使政府更好地履行宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務和生態管理職能。政府決策調研、決策預案提出、決策方案比選、執行流程設計、執法過程規范、監管方式創新、權力運行監管、績效評估問責等全過程都要實現大數據驅動、數字化“孿生”、智能化運行，都要在開放數據平臺上公開、透明、公平、正義、規范、理性運行，從而從根本上克服不同程度存在著的“調研走過場、預案單一化、比選領導定、執行講變通、執法不規范、監管形式化、監督遠又軟、績效渾不清、問責不清晰”等行政管理痼疾。要以“放管服”改革為抓手深入推進數字政府建設，以在線服務提速、優質化倒逼精簡審批許可項目程序、促進簡政放權，以大數據監管和智能執法為抓手促進智慧監管，以電子參與和數據智能技術為基礎進一步優化政務服務。

5.正確處理政府數字治理權力與公民數字權利之間的關系，達成治理效率與公民隱私權保護、政府權力擴張與權力制約之間的平衡

大數據和智能技術延伸了政府權力使用的范圍，使政府管理深度介入了個人數據與個人隱私領域，這一方面便利了政府行使權力，大幅度提高了行政效能，但同時也帶來了擴張權力領域、壓縮公眾權利空間的隱患。為達致政府數字權力與公民數字權利之間的平衡，有必要運用數據賦能，增加公民建議、監督與批評權利，使公民的電子參與更為便利;同時，在運用大數據技術進行數字治理的過程中，要遵守數據最小化與有限數據信息收集原則，切實保護公民隱私權[6]。建立公民權利侵害的預警機制，在完善電子監察系統的基礎上，把電子監察系統的反腐敗功能進一步拓展到權力監督與紀檢監察監督領域，建立并完善公共權力異動與不當行使的數字預警機制，對突發集中區域的大批量信訪事件、集中的內外貿銀行賬戶凍結、多地區的企業家人身與財產權利受損等權力行使行為及時進行監察警示，紀檢監察機關應立即介入了解權力運行的正當性與規范性，對可能嚴重影響社會心理預期、引發全社會產權擁有者恐慌心理、潛在損害正常交易秩序的權力不當行為進行及時終止，盡量避免發生實質侵害后才被動追究權力行使者責任的情況。同時，要以“公開為原則，不公開為例外”，大力推進政務、法務公開，在前期政務信息公開、司法審判與裁決書公開、行政執法文書公開的基礎上，進一步推進非涉密的行政會議公開、會議記錄公開、信訪登記事項公開、四級公共預算決算細目公開、公安司法決定及理由公開、公共機構與事業單位持有信息公開等，并在指定開放數據網站上實時、全面公開，確保公民可以獲得所有公共服務與政務服務方面的公開數據，打造基本現代化的陽光數字政府與透明數字政府。

三、面向2035年的數字政府建設的戰略重點

數字政府建設是智能時代政府治理方式的全面數字化轉型，涉及政府組織結構、業務流程、技術手段、管理方式、行政思維、權力運行機制的全方位轉型，將深刻推動政府職能轉變到位、政府服務質量提升到位、公正文明規范執法到位、權力民主透明運行到位、公民廣泛參與到位。建設世界一流數字政府，要針對當前電子政務與數字政府建設中依然存在的突出問題，采取切實有效的措施加以推進。

（一）發展智能服務，使所有公共服務都實現在線服務

隨著人工智能的快速發展，人類在5G、機器人、量子通信、無人駕駛汽車等智能科技領域不斷取得突破性進展，以人工智能為核心要素、以“人工智能+互聯網+大數據+云計算+物聯網”等現代科技深度融合而成的新型智能社會形態正在形成，各種人工智能技術在政務服務中發揮著越來越重要的作用。我們要不斷探索智能政務服務體系更好地服務于政府工作的新應用場景，提升政府建設的智能化水平，切實解決一些地方政府辦事程序繁苛、技術操作不便、部門協作困難、人性化不足的問題。要發展智能服務，運用大數據技術自動透徹感知公眾需求，運用公開數據和數據分析法來預測公眾對公共服務、公共設施的需求，使用情感分析為公眾提供更加精準的服務。充分發揮AI交互式場景互聯在政務服務中的作用，通過設備、數據、云、服務平臺、內容平臺五者之間的全域全維度實時智能連接，建設無縫隙、全天候、全過程的智能政務服務與公共服務體系，形成服務于企業和人民群眾的智能鏈接政務服務網。電子在線服務要由政務處理階段全面發展為整體服務階段，推進政府對公眾、政府對企業的先進電子服務，實現全面數字化的公共管理，投入充足資源發展在線門戶網站和“一條龍”的服務門戶網站，全面建成全國一體化網上政務服務平臺;建成覆蓋全國的整體聯動、部門協同、省級統籌、一網辦理的“互聯網+政務服務與公共服務”體系，促進在線公共服務全城通辦、全省通辦與全國通辦，打造透明高效的一流在線服務。優化再造政務服務，規范網上服務事項，依據法定職能全面梳理行政機關、公共企事業單位直接面向社會公眾提供的具體辦事服務事項，編制政務服務事項目錄;全面公開政務服務事項，全面提升政務服務標準化、網絡化水平;發展無縫式、所有政府服務都可以在線獲取的“移動政務”應用程序，特別是要大力發展移動端的政務服務“微技術”。要推進互聯網與政務服務深度融合，促進以云計算、大數據、移動互聯網等為代表的新一代信息技術在公共服務各個領域廣泛應用，積極實施“互聯網+”基本民生、智慧養老、社會治理、公共服務等重點工作。

（二）加強協同治理，建設整體政府

推進數字協同治理，首先要實現組織整合，使公共組織體系從金字塔組織結構向扁平化的網絡狀組織結構轉變，要切實扭轉數據信息單向向上過載流動、處置權力向上過度集中、向決策層高度集權的結構功能狀況，通過向下分權、授權、賦權，調動執行層、執法層、監管層的積極性，并通過激勵與義務之間的平衡使其自愿承擔起相關責任;適時推動決策權與執行權的分離，決策層真正負責起戰略規劃、頂層設計、制定規則、全局掌控、糾偏解疑的宏觀職能，使執行層能縱向到底、橫向到邊、公平公正、文明規范、履職盡責完成執行執法監管事務，從而真正減少管理層級與管理環節，使政府結構功能體系更加適應數字社會與智能社會的需要。其次，要促進業務整合，推進跨部門業務協同，進行跨部門并聯工作的流程再造，整合資源解決各類專業社會問題與政策問題。網絡治理是達成整體政府的重要技術手段，要完善網絡治理機制，運用IT技術策略來建立跨政府部門整合的機制和框架，在政府多個部門間建立合作管理、知識管理及信息共享系統，整合分散在多個部門的政府服務，提供面向公民的綜合、一站式、可個性化定制的服務[7]。再次，要推進服務整合。建立電子政務的政務內網平臺和公眾服務外網平臺，加強移動電子政務門戶網站建設，建設基于云計算技術的政府數據中心與政府網站群，推進政府信息庫、法人庫、公民庫、地理庫、電子證照庫、信用庫等跨部門、跨網絡和跨地區的互查互用，完善國家一體化的電子證照服務體系，實現“一個證照、全國互認”。建設全息化虛擬政務服務大廳，全方位展示政務服務窗口與區域。構建從中央到地方各級政府的統一協同辦公平臺，實現黨政公務的全天候處理和信息的全平臺共享;同時加強對政務辦公平臺企業端、中介端、審批端和移動端的建設，完善面向企業、社會、公眾的智能服務體系，使更多受眾廣泛、頻次很高的政務服務與公共服務事項實現“掌上辦”“指尖辦”;推進公共服務的電子化，使政府對企業與公民的公共服務都可以在網上完成。實行一體化便捷服務，形成“一站式服務”“一張網絡服務”等一體化政務服務體系。最后，要進一步厘清數字政府建設各方面主體的權利與責任，明確數字政府建設的遠景規劃與施工圖，完善權責清單制度與服務清單制度，更好地推進數字政府建設。

（三）提升人力資本指數，打造適應電子政務發展的人才隊伍

要建設全國高水平的電子政務公共服務和黨政機關應用系統，打造一支適應數字政府發展要求的人才隊伍。通過有效的政策激勵措施引導優秀專業技術人才向急需智能人才的西部地區與基層擴散，建立起不同地區大體均衡、城鄉基本平衡的智能化政務服務體系專業人才隊伍[8]。加強對電子政務與數字政府從業人員的業務培訓，提升數字治理隊伍人員專業化水平。整合各類資源，包括信息資源、資金資源、人力資源等，通過應用網絡信息技術來實現信息共享與資源互換共享，打破碎片化治理、孤島化管理的狀況。加強組織內部的合作，形成合作的組織文化、價值觀念、信息管理與人員培訓機制;整合政務文化與價值觀，形成包容性的“融異型”組織文化，通過融合多元化價值觀為統一的價值觀，通過權力分享和合作伙伴關系建立共同文化，重建“公共道德”和“凝聚性文化”。整合吸納民意，通過網絡技術擴大公眾參與，變“單主體政務服務”為“多主體共同服務”，由單一運用政府人力轉變為利用無窮民智、無窮民力。

（四）加強通信基礎設施建設，完善數據治理的相關基礎設施

數字政府建設以云計算、大數據、物聯網、區塊鏈、人工智能、5G等新一代信息技術為重要支撐，要加快人工智能、5G、工業互聯網、物聯網等智能新型基礎設施建設，從供給側角度打通數據治理的“腸梗阻”[9]。加大對惠及政務服務、民生改善等社會工程領域的智能科技的財政與信貸扶持的力度。要分級分類推進新型智慧城市建設，運用數據挖掘、數據分析等技術完善城市智慧決策系統，完善輔助政府決策的“儀表盤”系統。完善智能視頻監控系統，實現對監管對象的自動感知、識別與跟蹤;完善智能應急聯動系統，強化預警能力;完善重大傳染病的網絡疫情直報系統，建立輿情監測系統、醫務人員報告系統、科研發現報告系統等多元化信息收集渠道，建立智慧化的預警多元觸發機制;將大數據、云計算、物聯網、人工智能等科技手段與傳統手段相結合，提高多災種和災害鏈綜合監測、風險早期識別和預報預警能力，實現對突發事件的自動報警與處置;建立和健全反應靈敏、先進可靠、功能齊全的全國統一應急管理技術平臺，促進安全生產、城市消防、抗旱防洪、防震減災、食品安全、公共衛生等各應急管理領域的信息共享，善于運用智能手機、微信群、衛星定位系統、地理信息系統等智能工具傳播應急信息，形成從國家、省、市、縣各級應急管理部門延伸至企事業單位、居民家庭的全鏈路、全覆蓋應急指揮系統。建設基于5G新型網絡架構的智慧醫療示范網，加快5G在疫情預警、院前急救、遠程實時會診、遠程手術、無線監護、移動查房等環節的應用推廣。完善智慧執法系統，完善智能食品安全監管系統。在環境監測、重要場所安防、口岸監管等領域廣泛應用物聯網技術;要發展智慧辦公，建立與完善自動記憶、自動提醒、自動排序、移動辦公的智慧辦公系統，完善政府知識管理系統與政務智能系統，完善場景式服務網站;基本實現應用系統互聯互通和政務信息資源共享，建立規范高效的電子政務建設、管理和運維機制。

（五）深入推進放管服改革，推動“一網通辦”“最多跑一次”改革向縱深發展

推進行政審批制度改革，進一步減少工業品生產準入審批、服務業準入審批、公共服務業準入審批，保留下來的行政審批項目也要相對集中行政審批權，推廣行政審批局與政務服務大廳并設的管理模式，推進政府門戶網站、網上辦事大廳、政務服務大廳、審批業務系統從邏輯上的整合轉變為流程整合，推進跨層級聯動審批、跨市區聯動審批、跨部門聯合審批，在線下“一門式”集中辦理行政審批與公共服務事項，在線上“一網式”“一口式”辦理政務服務事項，切實變“企業與群眾跑路”為“數據與信息跑路”，變“辦事多次跑、部門四處找”為“最多跑一次、部門協同辦”，建成集行政審批和公共服務于一體的五級數字政務服務體系。特別要注意實現線上辦事與線下辦事的服務標準、業務流程、要求表格、辦事規則“四統一”，使線上線下辦事無縫對接。要運用大數據技術完善政府宏觀信息系統，增強宏觀調控的預見性和有效性;要加強智慧監管，充分運用互聯網、大數據監管方式，在國家統一在線監管系統的基礎上，推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，提升監管的精準化、智能化水平，如北京市依托市場監管“風險洞察平臺”開展大數據監管;運用大數據技術推進執法規范化建設，研發應用案件綜合管理系統、推進有關系統互聯共享、加強執法全流程記錄，設立一站式執法辦案管理中心并進行執法辦案區智能化改造，推動涉案財物網上錄入、管理和監督，解決“粗暴執法、過度執法、軟弱執法”等問題，提升執法標準化、流程化、要素化、精細化水平;建設各種智能化的智慧政府部門，包括智慧民政、智慧旅游、智慧交通、智慧農業、智慧國土、智慧稅務等。建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，實現政府決策科學化與社會治理精準化，如山東省公安機關運用由云指揮系統、云視頻監控系統、云搜索系統等組成的“警務云”進行數字化治安防控等。運用大數據技術推進涉及企業辦事和公民服務的相關政府職能的整合，將需要多部門、多程序辦理的事項整合為可以“一門式”“一窗式”“一網式”“一級式”辦理的事項。完善“放管服”改革的智能評估體系，改變傳統評估方法，推廣智能化的信息采集、數據分析與數字評估辦法，如廣東省評估數字政府建設的最終成果績效是以“流量”為衡量標準，也就是看社會公眾對數字政務應用“用不用、認可不認可、滿意不滿意”。完善“放管服”改革的法治保障體系，修改、清理與政務服務“一網通辦”不相適應的有關行政法規，完善智能網絡系統標準化規范化建設、信息公開與情報自由、數據信息流動與利用、數據信息安全與公民隱私權保護等方面的法律法規體系，加快人工智能、區塊鏈等新技術立法，重點完善有利于業務協同和信息共享的電子證照、電子簽名、電子文件等方面的法規與規章，加大對國家安全、商業秘密、個人隱私和知識產權的保護力度。

（六）大力發展電子參與，更好吸吶民意

數字治理時代和智能社會的到來，為公民更多地借助數字技術實現政治參與或公共參與提供了技術環境和必要條件，社會力量和公民作為數字治理的主體參與到了政治治理與社會治理之中。社會公眾既是數字治理客體又是治理主體，政府機關既是數字治理主體又是社會公眾監督的客體，這樣在政民兩端均實現了治理主體與治理客體的統一。運用大數據技術發展電子民主參與，通過行政協商、聽證、政務公開、聽取意見、決策民主程序、公民決策、參與式預算等方式進行民意行政吸納;通過村級普選、小微權力清單、居（村）民代表大會與議事會、全過程民主監督等方式進行民意基層自治吸納;通過社會組織參與規劃、社會組織競爭政府項目、政府購買服務、政府與社會合作等方式進行社會力量參與吸納;通過充分發揮人大代表在聽取民意、溝通民意、吸納民意、表達民意等方面的作用，推進協商民主廣泛多層制度化發展，完善民主集中制等方式進行民意政治吸納。充分發揮網絡對社會資源的配置功能，引導社會組織和公眾參與社會公共事務管理和公共服務供給。加快推進政務新媒體發展，增強政府門戶網站與社會公眾的實時互動功能，加強政府與公眾的溝通交流，提高政府公共管理、公共服務和公共政策制定的響應速度。

（七）強化數據治理，建立總體數據治理框架

大數據是數字經濟時代的重要生產要素，要進一步開放、挖掘政府數據價值，加強對政府大數據資產管理。當前，我國政務數據資源存在開發利用程度不高、開發利用有序度不高等問題。要加強開放政府建設，完善開放政府數據政策，積極開放政務數據，加強數據管理，制定政務數據開放政策、法律和制度框架，加快完善政務數據有序共享的制度體系，明確數據共享種類、標準、范圍與流程，制定數據字典，構建政府數據信息資源目錄體系，加強開放數據的可機讀格式建設，推進政務數據資源開發利用制度化與規范化，確保實現公民獲取信息的自由權利[10]。要運用大數據、人工智能和區塊鏈等新技術創新數據治理方式，如運用“一網通查”搜索服務破解政務信息“找不到、找不快、找不準”問題;運用大數據技術建立政府誠實統計信息體系，從源頭解決“數據失真、統計注水”的問題;又如運用區塊鏈電子票據平臺實現電子票據全過程“上鏈蓋戳”、解決票據真實性和唯一性問題;等等。高度防范數據信息安全風險，注重彌補應用系統、基礎網絡與數據處理中存在的軟硬件缺陷與系統集成缺陷，提高數據信息安全保護標準，完善數據資源資產化與數據應用的授信機制，切實加強數據信息安全管理。

參考文獻

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