我國潛在區域發展新空間的識別與發展方向

高國力 滕飛 李天健

摘? ?要：積極培育發展勢頭較好、資源環境承載力較強、經濟發展潛力較大的潛在區域發展新空間，是塑造我國區域發展新格局的關鍵一環，對維持全國經濟發展動力、保持經濟平穩增長具有重要意義。在剖析潛在區域發展新空間內涵與特征的基礎上，通過實證研究識別出跨省連片地區、省內連片地區、省會及周邊地區3類11個區域共54個城市作為我國潛在發展新空間，明確了不同類型區的發展方向和重點，提出加快軟硬件建設、發揮科技創新、加強人才保障、促進區域合作等相關建議。

關鍵詞：區域協調發展;潛在新空間;空間識別

中圖分類號：F127? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）12-0057-10

隨著我國區域協調發展戰略的深入推進，發展勢頭較好、資源環境承載力較強、經濟發展潛力較大的潛在區域發展新空間逐漸受到國家重視。早在2014年，國務院總理李克強就在《政府工作報告》中提出要“謀劃區域發展新棋局”和“通過‘拓展區域發展新空間來協調推動中國經濟穩定增長和結構優化”。2015年10月，黨的十八屆五中全會提出“要拓展區域發展空間”。2020年，習近平總書記提出“逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，而潛在區域發展新空間無疑是拓展國內大市場的重要區域。優化提升第一代區域發展空間、拓展區域發展新空間、培育潛在區域發展新空間、拓展海洋發展新空間是現階段拓展我國區域發展新空間的四個重要方面，尤其是，培育潛在區域發展新空間將是今后一個時期推動我國區域發展形成新格局的關鍵一環。

一、潛在區域發展新空間的內涵與特征

目前，學術界對潛在區域發展新空間尚無明確界定，與其相近的概念僅有“潛在新戰略區域”和“區域發展新空間”等。安樹偉等認為，潛在新戰略區域是指資源環境保障能力強、經濟規模較大、經濟增長速度高于全國平均水平、能夠集聚更多的人口和產業，經過一定時間的培育和發展，可以有效推進國家的工業化和城鎮化的關鍵區域[1]。常瑞祥等認為，區域發展新空間應該是與“戰略性區域”“區域發展新棋局”“國家級區域規劃地區”等概念相關的概念，“新”主要體現在具體的區域范圍擴大和抽象的經濟效率提升兩個方面[2]。侯永志等在識別區域發展新空間時，采用工業化率和城鎮化率兩類指標，對全國285個地級市進行了篩選，識別出合肥等38個潛在戰略性城市[3]。這里認為，潛在區域發展新空間是指現有發展水平低于京津冀、長三角及珠三角等發達地區，且暫時低于中原地區、長江中游地區、成渝地區等快速成長地區，但是具有較好的資源、環境與經濟發展基礎，經過一定時間的培育和發展，經濟增長能夠快于全國平均水平，并形成更大的人口和產業集聚規模[4-5]，在未來能夠有效支撐我國經濟中長期增長、工業化和城鎮化持續推進的區域發展新空間[6]。

從遞進關系上來看，我國經濟增長空間呈現“第一代區域發展空間—區域發展新空間—潛在區域發展新空間”的接力機制。可以認為，潛在區域發展新空間是未來一個時期推動我國經濟持續增長、區域經濟轉型發展的空間載體，具有四個特征：一是潛在性，即現有發展基礎良好，且仍有較大發展潛力未得到釋放，在中長期具有良好的發展預期;二是戰略性，即潛在區域發展新空間的培育和發展，對于所在地區甚至全國的未來經濟增長具有重要的戰略意義;三是帶動性，即在自身發展的基礎上，未來有條件成為新的增長極，進而帶動周邊區域的發展;四是多層次性，既有在全國層面具有重大意義的潛在區域發展新空間，又有省域等地區層面的潛在區域發展新空間，既有城市群規模的潛在區域發展新空間，又有中心城市及其周邊區域形成的潛在區域發展新空間。

二、潛在區域發展新空間的識別

根據潛在區域發展新空間的內涵和特征，這里以地級市為基本空間單元，通過構建指標體系對潛在區域發展新空間進行測度，并根據測度結果對其進行分類。為保證國土空間的連續性和覆蓋性、數據獲取的可行性與相對完整性，選取4個直轄市和283個地級行政單位為基本空間單元，對其2018年的發展狀況及發展潛力進行綜合評價。

（一）指標體系與數據測算

在借鑒已有研究成果的基礎上，結合實際情況，構建潛在區域發展新空間測度的指標體系，并在指標中充分體現潛在區域發展新空間的內涵與特性。構建指標體系的基本思路是：把握潛在區域發展新空間的內涵與特征;確定指標體系分類框架，根據國際通用的指標體系構建方法確定分類框架，將潛在區域發展新空間測度指標體系分為表現層、專題層及指標層;確定指標體系選取標準;遴選指標，進行德爾菲法意見征詢并與有關專家進行充分討論，遴選確定最終指標。

為了使指標體系能夠科學、準確、合理地對我國潛在區域發展新空間的實際情況作出測度，在構建潛在區域發展新空間測度指標體系時遵照以下原則：第一，準確性原則，所選取的指標應該與潛在區域發展新空間有著密切關系，能夠準確反映其各個方面的特征;第二，指向性原則，所選指標對潛在區域發展新空間的發展應具有明確的指向性，即指標的大小變化能夠準確區分出潛在區域發展新空間的發展趨勢;第三，時效性原則，所選指標應能按年度獲取，并且及時反映潛在區域發展新空間的變化;第四，科學性原則，所選指標要有科學的定義及計算方法，能夠用定量檢測或者定性評價來計算，并且有權威的統計數據;第五，獨立性原則，所選指標不應反映同一問題，計算過程不應有重復。

由于對未來潛在增長的測算需要建立在對歷史數據的分析和未來發展條件的判斷上，在遵照以上原則的基礎上，本文在測度潛在區域發展新空間時考慮從歷史增長依據和潛在增長條件兩個方面構建表現層指標，并將歷史增長依據分解為經濟增長速度、對全國經濟增長貢獻率等專題層，將潛在增長條件分解為交通運輸、科技創新、教育醫療等專題層。具體潛在區域發展新空間測度指標體系如表1（下頁）所示。

為了避免測算過程中受主觀因素影響以及指標間信息重復，這里采用客觀賦權法中的主成分分析法對潛在區域發展新空間進行測度。樣本城市數據均來源于相關年份《中國城市統計年鑒》和各城市統計年鑒。

通過計算，287個城市中得分最高的為北京市（9.6382），最低的為隴南市（-1.3419），中位數為玉林市（-0.4390）。根據潛在區域發展新空間的內涵，諸如京津冀、長三角、珠三角等較為發達的地區不應作為潛在區域發展新空間的研究對象[1]。因此，在考慮潛在區域發展新空間時排除京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、哈長城市群、遼中南城市群、關中平原城市群、中原城市群、成渝城市群、長江中游城市群、海峽西岸城市群、山東半島城市群等發展較為成熟的地區之后，剩余102個樣本城市。在這之中，得分最高的為鄂爾多斯市（1.7706），最低的為隴南市（-1.3419）。

（二）潛在區域發展新空間劃定和空間分布

得分高于0代表該城市的增長潛力高于287個樣本城市增長潛力的平均水平，因此可以認為在102個城市中得分高于0的16個城市是高潛在區域發展新空間。同時，在這102個城市中，得分雖然低于0，但高于或等于總樣本中位數的17個城市，其增長潛力在全國城市中也是位列前半部分，可以被認為是中潛在區域發展新空間。這102個城市得分中位數為-0.7796，那么得分高于102個城市中位數但低于全國城市中位數的18個城市（不包括雞西市），可以被認為是低潛在區域發展新空間（見表2，下頁）。

從空間分布上看，這51個潛在發展新空間主要集中在中西部地區，以省際交界地區和沿邊地區為主，大多數城市呈現集中連片的分布特點，但也有單個城市的相對獨立區域。其中，集中連片的潛在區域發展新空間包括粵桂湘交界地區、西江中游地區、桂西北地區、黔西北地區、滇川地區、晉陜蒙寧交界地區、蒙東地區、隴西北地區、天山北麓地區、海南自貿試驗區、太原都市圈，共11個區域，涉及49個潛在發展新空間。鑒于潛在區域發展新空間是一個區域概念，集中連片是區域的基本特征，因此，我們也將一些與潛在發展新空間相鄰，但還未達到潛在發展新空間標準的城市也納入進來，以保證一定的區域完整性，促進具有相似資源稟賦和區位條件的地市進行組團發展。其中，滇川地區增加麗江市、楚雄州，蒙東地區增加興安盟，桂西北地區增加河池市，天山北麓地區增加昌吉州。因此，集中連片的潛在區域發展新空間涉及54個城市（盟、州）。

蘭州和西寧兩個省會城市經濟增長率和增長潛力都比較高，具有一定的輻射帶動能力，但是周邊沒有增長潛力比較大的城市。因此，這兩個城市分別以蘭州及周邊地區、西寧及周邊地區，作為我國特殊的潛在區域發展新空間。

三、潛在區域發展新空間的發展方向

培育潛在區域發展新空間，要以區域要素稟賦和經濟發展現實為依據，以激發區域經濟活力，發揮區域發展潛能，促進可持續發展，跨省①連片、省內連片、省會城市等不同類型區域的發展方向和戰略重點各不相同，同一類型區域內的城市亦各有具體發展方向。我國潛在區域發展新空間范圍與基本情況如表3（下頁）所示。

（一）跨省連片地區的潛在發展新空間

跨省連片地區一般屬于同一自然區域，地緣關系比較密切，擁有相似的區域社會文化背景，居民多有自發的經濟往來，但同時區位又處于邊緣化狀態[7]。特別是在省際交界地區，因行政隸屬關系不同，城市之間存在分割性，合作交流比較困難，邊緣經濟現象比較顯著，在區域協調發展中更容易產生矛盾和問題[8]。為此，一要消除省際的合作障礙;二要在省際交界地區培育“區域性中心城市”，帶動交界地區合作發展;三要探索區域利益分享機制，通過合作共建產業園區，進一步完善規劃、建設、招商以及利益分享機制，在促進科技成果轉移轉化、股權激勵、科技金融結合、人才培養與引進等方面積極開展探索示范。

1.粵桂湘交界地區

粵桂湘交界地區要樹立生態優先的綠色發展思路。粵北地區是廣東省著力構建的生態發展區，桂林和懷化等也是生態本底良好的生態功能區。因此，粵桂湘交界地區發展要注意如下方面：一要重點加強生態環境保護和修復，通過生態環境保護和提高資源綜合利用率，積極提供生態產品;二要積極對接粵港澳大灣區，尤其是邵陽、永州、郴州等湘南地區，地處長江經濟帶與華南經濟圈的結合部，交通便利，資源豐富，工農業生產具有一定基礎，要加強承接粵港澳的產業轉移;三要加強生態經濟引領，促進產業特色發展，按照“產業生態化”的理念，大力發展生態農業、生態工業和現代服務業，促進經濟與生態協調發展。

2.西江中游地區

對整個西江中游地區來說，一要緊抓粵港澳大灣區建設等重大歷史機遇，開創珠江—西江經濟帶高水平開放、高質量發展新局面。南寧應抓住廣西實施“強首府”戰略的機遇，大力推進人才、資金、項目等要素集聚，強化中心城市的輻射帶動作用，帶動整個西江中游地區發展。二要打造廊道經濟，加強南寧、玉林、茂名、云浮等城市之間的交流與合作，加快產業走廊和生態廊道“兩廊”建設，加快推進岸線環境綜合整治和生態經濟帶建設，統籌謀劃航運樞紐港建設，打造臨港經濟區。努力把西江中游地區打造成粵港澳大灣區與泛珠三角區域深度合作的示范區，促進其發展成為西南、中南地區開放發展的新經濟增長極。

3.晉陜蒙寧交界地區

晉陜蒙寧交界地區應積極對接黃河生態保護和高質量發展戰略，擯棄地方保護主義的思維，加強與沿黃省份交流合作。加強資源利用與生態環境保護合作，加強流域內各城市產業分工與合作，加強產業對接與協作，促進循環經濟、生態產業、生態園區發展。在農業領域實施“品牌戰略”，共同扶持壯大龍頭企業，促進農業產業化發展;依托本地區煤炭資源大力發展煤電聯營;依托旅游路線，推動旅游合作，編織“旅游同線”，共同開發旅游資源，聯合打造旅游品牌。同時，要加強與京津冀地區的協同互動，積極融入京津冀交通圈，主動承接京津冀產業轉移和功能疏解，從人才、資金、技術、項目、產能和市場等方面推動合作與對接。

6.天山北麓地區

烏魯木齊是我國向西開放的重要門戶，隨著新一輪西部大開發的深入，應進一步提升烏魯木齊對新疆和西部地區經濟發展的帶動作用。以烏魯木齊和昌吉率先實現一體化發展為主要方向，以交通互聯互通為突破口，以重點項目為依托，推進烏魯木齊與周邊城市之間的地鐵、城際鐵路、磁懸浮、云軌、智軌等重大交通項目建設有機銜接，加快構建高效、安全、便捷的現代綜合交通網絡，加強對烏魯木齊都市圈的整合，消除都市圈發展中的主要障礙，更好地促進烏魯木齊都市圈的發展。

（三）省會城市及周邊地區的潛在發展新空間

當前，“強省會戰略”正逐步成為我國絕大多數省份，特別是中西部省份推動區域經濟發展的重要戰略選擇[11]。省會城市憑借其在全省科技、教育、管理等領域的優勢，可以帶動全省經濟發展，對其他城市起到帶動和示范作用。但是，由于省會城市對人才、資金、項目等要素具有更強的集聚能力，也會導致資源過度集中，加劇省內各市之間的發展不平衡。因此，省會要從單一的中心城市向形成具有競爭力的大都市地區轉變[12]。省會都市圈要在新一輪區域競爭中贏得主動，應從省會都市圈這個更大區域范圍出發，構建以省會城市為核心的省會都市圈，增強集聚和輻射功能。

1.蘭州及周邊地區

蘭州市未來的發展要更加突出發展質量和效益。一是重振“蘭州制造”，著力構建現代產業體系。實施工業強基和產品強質工程，改造提升傳統商業街區，鼓勵發展智慧零售等新業態，優先發展文化旅游、通道物流、數據信息、中醫中藥等產業，力爭取得突破性進展。二是加強蘭州新區和蘭州高新區的帶動作用，重點布局有色金屬新材料、商貿物流、先進裝備制造等一批千億級和百億級產業集群。三是提升交通輻射能力。不斷優化和完善省會城市功能，增強全省產業創新龍頭，提升交通輻射能力，全面提升綜合實力，增強引領、輻射、服務作用，帶動甘肅省加快邁向高質量發展之路。

2.西寧及周邊地區

西寧作為我國西北地區的重要中心城市，是蘭西城市群的兩個核心城市之一。未來，西寧要積極融入蘭西城市群建設，完善和蘭州市的協同發展機制，同時應抓住“一帶一路”建設的戰略機遇，大力發展通道經濟，構筑全方位、多層次的內陸開放型經濟體系，打造我國向西開放的重要戰略支點。一是促進大西寧擴容提質，促進多巴新城等新發展空間建設，加強城市道路等基礎設施建設，完善城市功能。二是加快促進基礎資源互聯互通，統籌大西寧地區的鐵路、公路、航空、網絡等建設，加強與蘭州的聯系。三是促進產業協同一體化，合作共建新能源、新材料、生物、新能源汽車等產業集群。依托產業園區，搭建產業合作平臺，發展“飛地經濟”。四是構建大西寧生態共同體，統籌推進山水林田湖草系統治理，共同打好新時代黃河保衛戰。五是提升公共服務水平，打破城市間界線，推動公共服務均等、便捷、高效、一體化發展。

四、培育潛在區域發展新空間的建議

目前，潛在區域發展新空間的生產要素相對低廉，基礎設施還相對落后，仍然有巨大的發展空間，若能在國家戰略層面給予人才、資本和技術等方面的支持，其將成為未來我國經濟增長的重要貢獻者。

（一）加快潛在區域發展新空間的軟件和硬件建設

繼續加大基礎設施，尤其是交通基礎設施的建設。交通條件的改善可以不同程度地彌補由于地理區位和自然資源稟賦帶來的區域劣勢，促進區域的經濟增長。為此，應繼續加強對潛在區域發展新空間的基礎設施建設，尤其是交通基礎設施建設，以公路建設為重心，加強鐵路、機場等交通系統建設。加大信息建設投入，加快建設5G、物聯網、工業互聯網等信息基礎設施、智慧能源基礎設施、重大科技基礎設施、產業技術創新基礎設施等。此外，政策、文化、制度、法律以及思想觀念等軟件環境對投資建設往往起到事半功倍的作用，因此政府應加大對潛在區域發展新空間的軟環境建設。

（二）加大對潛在區域發展新空間的政策引導與扶持力度

潛在區域發展新空間是未來我國經濟發展的新增長極，其經濟發展需要國家政策的支持與引導。一方面，要加大對潛在區域發展新空間的政策扶持力度，從稅收、投資、土地、人才、貿易、創新等多方面給予政策優惠，積極引導資金、項目、人才等要素資源向潛在區域發展新空間集聚，支持潛在區域發展新空間承接高增長地區的相關產業轉移，大力培育新興產業，促進經濟健康持續發展[13]。另一方面，應根據潛在區域發展新空間的經濟發展情況加以區別對待，制定差異化政策，尤其是投資政策。要進一步加強基礎建設和人力資本積累投入，提高項目投資效率，增強投資過程科學化的監管。同時，要創造良好的民間資本與外資的投資環境，積極引進國際資本與民間資本，提高資本積累的有效性。此外，還可對潛在區域發展新空間采取投資補貼、貼息貸款、減免稅收等優惠措施，促進潛在區域發展新空間的投資增長。

（三）繼續發揮科技創新的支撐作用

一個地區的發展基礎和位勢通常取決于新經濟形態、新產業類型以及新創新資源等發展集聚的速度和規模[14]。因此，應繼續發揮科技創新的作用，通過改革試驗平臺等途徑賦予推動創新要素向潛在區域發展新空間轉移集聚。一方面，優化科技創新環境，通過財稅、金融等政策為產業創新發展提供有力支撐;另一方面，加快建設重大科技創新平臺，合理引進和布局重大研發項目，提高企業技術創新能力和效率。此外，還應積極與高增長地區對接協作，推動創新資源在高增長地區和潛在區域發展新空間之間的流動與聯動。

（四）完善人才引進和培養機制

人才作為一種特殊的資源要素，在一定條件下可以轉化為生產力，促進地區經濟發展。目前，潛在區域發展新空間的人才資源總體上還較為缺乏，分布結構不合理，資源總體效率低下，人才流失現象嚴重。促進潛在區域發展新空間的經濟持續發展，必須實現人才資源的合理開發利用。一方面，應建立合理的人才流動機制，突破地域之間各種障礙以及人才交流中的各種限制，設立人才流動仲裁機構，保障人才在流動中的合法權益不受侵害。另一方面，要優化培養機制，加大人才資源的引進與培養力度，制定出合理的培養規劃，針對一些在職人員建立合理有效的培訓體系和制度;要采取形式多樣的培養途徑，因材施教。

（五）加快對外開放和區域合作

只有實施開放型經濟，才能將自然資源轉變為經濟資源，更好地發揮資源在經濟建設和社會生活中的作用。潛在區域發展新空間應實施更加主動的開放政策，全方位擴大對內對外開放，增強促進經濟增長的新動力。一方面，加強與國內發達地區的互動合作;另一方面，以“一帶一路”建設為契機，依托國際大通道積極打造國際經濟合作走廊，進一步提升交通、通信、電網、管道等基礎設施建設水平，增強與“一帶一路”沿線經濟帶和城市群的連接性，擴大區域市場規模。同時，以“互聯網+”為契機，彌補自身區位劣勢，加快培育進出口競爭新優勢;加快建設跨境電商平臺，支持具備條件的地方申報建設海關特殊監管區域、口岸經濟區，創新外貿發展模式，促進本地區開放型經濟發展。

（六）深化市場化經濟體制改革

目前，我國潛在區域發展新空間地區的制度完善和轉型相對滯后，一定程度上限制了經濟的發展。為了適應經濟發展的需要，調動各方面的積極性，應深化國有企業改革，推動多種所有制經濟共同發展，進而推動經濟快速發展。一方面，繼續推進以簡政放權為重點的各項改革，進一步激發市場主體積極性，構建統一的市場，保證經濟資源優化配置及運作[15]。另一方面，大力推進供給側結構性改革，以市場化手段為主、政府調控為輔的辦法不斷優化供給、改善需求，培育和扶持新興產業發展，促進新舊動能轉換，打造地區經濟增長極。此外，應加快促進政府職能轉變，優化和完善管理體制和運行機制，理順政府和市場、政府和社會、中央和地方的關系。

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