探索建立全要素的區際利益平衡機制

范恒山

習近平總書記提出，要努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶。他也一再強調，推動長江經濟帶發展關系到中華民族的長遠利益，因此要把生態環境的保護與修復放在關鍵位置，“共抓大保護、不搞大開發”，走一條生態優先、綠色發展的新路子。幾年來，全國上上下下按照這一要求推進長江經濟帶建設，在多方面取得了明顯的進展。但長江經濟帶生態環境受損害的形勢依然嚴峻。長江經濟帶要走出一條生態優先、綠色發展的新路子，僅靠上級指導推動、相關地區和企業自覺行動是不夠的，必須建立一套體制機制來倒逼這項重大使命的落實，通過建立強有力的制度體系來約束和保障長江經濟帶的生態環境。事實上不只是長江經濟帶，整個國家都面臨著需要按照新的發展理念形成嚴格縝密制度約束體系。而這個體系中的一個關鍵的內容，就是要建立區際利益平衡機制。

我對建立區際利益平衡機制問題思考可以說是比較早的，2008年左右就有了一些想法。初衷是考慮如何縮小地區差距、實現區域協調發展，由此萌發了要建立補償機制或利益平衡機制的一些思想。比較系統的闡述是在2013年11月在長沙召開的“中國中部發展論壇”上我講了建立區際利益平衡機制或利益補償機制的重要性、基本原則、操作思路以及探索方向，這應該是國內第一次關于建立區際利益平衡機制或補償機制的系統表達。從那個時候開始，各個方面積極努力，相關工作取得了較大進展。我們看到，國家有關部門就糧食、生態等方面建立補償機制問題發布了相關文件，由相關部門與地區推進的一些試點也穩步開展，取得了積極的效果。最重要的是，2018年11月18日，中共中央、國務院發布了關于《建立更有效的區域協調發展新機制的意見》，提出了完善多元化橫向生態補償機制、建立糧食主產區與主銷區之間利益補償機制、健全資源輸出地與輸入地之間利益補償機制等要求。應該說，這個意見充分地肯定和體現了我們這些年理論探索和實踐運作的一些成果。從2008年左右著手思考這一問題，到現在中央專門制定文件提出相關要求，多年的努力終于付諸政策實踐，這是一件令人十分高興的事情。伴隨著這些年的理論探索和實際調研，我對建立區際利益平衡機制又有了一些新的思考，與大家一起探討。主要闡述如下3點意見。

一、充分認識建立區際利益平衡機制的重大意義

什么是區際利益平衡機制？大體說，是指基于公正原則、由一種或多種因素導致的地區間以一定形式體現的經濟利益轉移的制度安排或體制設計。使用“利益平衡”這個詞，其考慮一是這種平衡體現了行為的對稱性，依據的是付出了應該有收獲、得到了好處要給予回報、造成了破壞必須要承受相應的代價的原則，即兩者之間應該相配相稱，對等平衡。二是這種利益平衡主要體現在經濟方面，是經濟利益的一種調整，不涉及行政、法律等方面的激勵或懲罰。三是這種利益平衡不僅涉及補償問題，也涉及處罰問題；不僅意味著交換，而且意味著共建；不僅體現對稱，而且體現協調。事實上，補償、處罰等都是手段，而促進區域協調發展才是建立利益平衡機制的目的。利益平衡機制這樣一個概念，概括性更強，科學性更高。

為什么要建立區際利益平衡機制？這一點是與其涉及的具體內容密切相聯的，我在下面會談到這些具體內容。在這里我要說的是，建立利益平衡機制涉及國家全局、戰略大局，是一件舉足輕重的大事，其意義是多方面的，簡要地說，一是有利于節約集約利用資源要素，提高經濟效率；二是有利于保護生態環境，實現綠色發展；三是有利于保障公平正義，全面調動市場主體的活力和社會的創造力；四是有利于約束政府行為，推動實現規范決策和科學決策；五是有利于縮小地區差距，實現全體人民的共同富裕；六是有利于完善治理構架，形成現代化的治理體系。有鑒于此，我們必須大力推進區際利益平衡機制建設。

二、更為全面地推進區際利益平衡機制建設

我曾經在2013 年“中國中部發展論壇”的主旨講話中，著重講述了建立區際利益平衡機制的思路，除生態環境、重要農產品、生產資料等3 個重要方面外，還講了有關排污權、碳排放權等的公平交易問題。深入地思考一下，其實并不只是這幾個方面，還涉及一些很重要的其他方面，也就是說建立平衡機制的具體內容還可以擴大延伸。把這些方面都解決好了，中國的很多問題也就相應解決了。包括上面提到的內容，我認為可以在以下10個方面建立利益平衡機制。

第一，生態地區利益平衡機制。探索建立毗鄰地區、流域上下游地區的利益平衡機制，以促進生態修復保護和優化。

第二，農產品產銷利益機制。當前主要講的是糧食主產區與主銷區之間的利益補償機制，其實不只是糧食，還有棉花、其他特種農產品和稀有農產品等，這些農產品都需要建立區際間的補償機制。重要農產品涉及國計民生，不能夠隨意提高銷售價格。不能提價，如果又沒有補償，效益就上不去，發展也就必然緩慢，這對按照國家要求種植農產品的地區來說，是很不公平的。如果有適當的補償，那些主產區就會增加收益，不僅會與其他地區實現同步發展、共奔現代化目標，也會提高生產的積極性。

第三，資源高效利用機制。涉及煤炭、石油、能源、特種礦產等。需要探索建立資源輸出地與輸入地之間的利益平衡機制，一方面提高資源輸出地的發展水平，另一方面也促進資源的節約與高效利用。

第四，污染防范機制。既涉及毗鄰地帶的污染排放問題，也涉及跨區域的污染產業轉移問題，還有其他形式的對環境的破壞與污染問題。在這方面要建立經濟性的懲處機制、補償機制。

第五，人才利益補償機制。主要涉及相對落后地區人才向發達地區流動問題。人才可以自由流動，也應當自由流動。但人才的成長離不開相關地區的教育培養，而教育培養是有成本的。人才進入對于發達地區而言是錦上添花，而人才流失對于欠發達地區來說則是釜底抽薪。基于協調發展的要求，應建立發達地區向欠發達地區招攬吸收人才的利益補償機制。

第六，特殊貢獻地區利益平衡機制。如革命老區、原蘇區等，他們為新中國的成立或國家的發展都做出過特殊重要貢獻和不同于一般地區的利益犧牲，應該建立適宜水平的利益平衡機制。如贛南原中央蘇區，對新中國的建立做出過重大貢獻。但直到前些年發展都比較困難，貧困人口較多。基于此，中央量身制定了相關政策文件，其中不乏具有補償性質的內容，這些政策給這一地區帶來了快速發展和翻天覆地的變化。這一探索值得我們認真總結，并在建立利益平衡機制時加以借鑒運用。

第七，違反市場公平競爭的利益調節機制。妨礙和破壞市場統一的各種壟斷、保護和封鎖等行為都應付出沉重的代價。

第八，政策不公平調節機制。需要對非特殊條件所限、與全局利益相悖制定的不公平政策的受損者給予適當形式的補償，反過來說，需要對制定這些不公平政策的機構予以經濟上的處罰。這有利于推進公共服務均等化，有利于加快落后地區發展，也有利于推動政府部門精準和科學決策，減少決策和行為的隨意性。

第九，重大事件處理機制。對非必要或非全局利益需要進行的重大活動所造成的企業關閉、正常生產活動中止等，應對相關主體進行適當的補償。

第十，財產補償機制。公民財產的形成并非完全取決于個人因素，而與政策環境和社會幫助密切相關。對財產的跨國轉移應建立相應的給予國家和社會補償的機制。

在這里還需要強調三點，一是對上面所涉及的有些因素要進一步做深入細致的研究，不能簡單從事，需要綜合考慮多方面的情況，平衡多種要求和考慮多元目標。二是實施利益平衡的主體、手段與方式可以根據不同情況來確定。例如，對危害市場公平競爭的行為可以通過政府實施處罰的形式進行，而處罰的所得可以用來設立市場一體化發展基金。三是在當前的實際工作中，已經存在著各種形式的利益平衡，包括轉移支付、補貼等，應加強梳理、歸并和調整完善。

三、強化大數據等數字技術對建立區際利益平衡機制的支撐

以互聯網、物聯網、大數據、云計算、人工智能等為代表的數字技術以及依此形成的數字經濟為建立全要素的區際利益平衡機制創造了有利條件。數字技術將使對相關信息的把握更加全面具體，對面臨問題的了解更加深入細致，對實現目標的確立更加科學務實，對應對策略制定更加精準有效。要強化區域數字基礎設施建設，加快形成先進、融合、開放、綠色的數字軟硬體系。總之，要把握新的技術與產業革命帶來的機遇，全面推動數字化轉型，使數字技術成為建立科學的區際利益平衡機制的強有力的支撐。

最后我要說的是，我們注意到，在2019年12月1日中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》中，強調了要在長江流域開展污染賠償機制試點，要求聯合制定控制高耗能、高排放行業標準，探索建立跨區域固廢危廢處置補償機制，這是一個可喜的思路，這對于解決長江經濟帶的生態修復和環境保護問題將起到重要作用。可以看作是建立區際利益平衡機制的一個重要內容。我們應由易到難、由簡到繁，逐步深入地推進相關補償機制建設，直到最終建立要素全面、設計科學的區際利益平衡機制。