區域經濟發展的守正與創新

趙艾

黨的十八大以來，區域協調發展格局基本成型，黨的十九大更是將區域協調發展上升為國家戰略。在兩個一百年的交匯點，面對世界百年未有之大變局，面對經濟發展空間結構的深刻變化，面對新發展理念高質量發展的要求，面對即將開始的“十四五”規劃編制，區域協調發展該考慮什么、準備什么、做點什么？是不容回避的必答題。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，構建區域協調發展新機制，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。根據黨的十九屆四中全會精神，本文將從守正與創新的角度對新時期區域經濟的發展談點看法。

一、區域經濟發展需秉持守正

所謂守正，就是堅持和鞏固。對于黨的十八大以來，區域協調發展已經成型、可以制度化的理論和實踐，“十四五”時期要毫不含糊地堅持和鞏固。這是區域協調發展格局的四梁八柱，是“承重墻”，不可撼動，動了可能會出大問題。

1.守正的具體內容

實施區域協調發展戰略，是習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略的重要組成部分，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要內容，是新時代推動中國區域發展的總體戰略部署。區域協調發展是黨的十六屆三中全會提出的“五個統籌”之一。黨的十六屆五中、六中全會也進一步予以闡述。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，實施了京津冀協同發展、長江經濟帶建設等引領區域發展的重大戰略。黨的十九大正式提出區域協調發展戰略，并將其納入國家七大戰略之中。2018年11月，國家出臺《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，意味著中國進入了實施區域協調發展戰略的新階段。

新時代的區域發展，從空間格局看，已形成京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展等五大戰略構筑成的基本格局。從補短板角度看，要加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，并將其作為首要任務。從發展板塊看，應強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制。從城鎮作用看，應堅持以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。從內容豐富性看，將支持資源型地區經濟轉型發展、加快邊疆發展、堅持陸海統籌加快建設海洋強國等內容納入，從而進一步豐富了區域協調發展戰略的內涵，逐步形成了多層次的區域發展戰略體系。黨的十八大以來，國家實施的區域協調發展戰略已經取得重要進展和明顯成效。對于實踐證明是正確的東西，必須堅持和鞏固。

二、區域經濟發展需堅持創新

所謂創新，就是需要完善和發展的地方。就是在不動“承重墻”的情況下，根據形勢與任務、目標與要求、需要與可能進行與時俱進的“裝修”。非“承重墻”能打則打，能改則改，實在不行，可考慮根據需要和可能，搞點“加建”。當然了，“加建”部分不僅要與整體設計和整體風格協調，還要符合“物業”管理條例?？傊聲r期要善于找到騰挪的空間，并適時、適勢、適當加以完善和發展。

1.區域板塊分化不斷加深

找準創新，即需要完善和發展的地方，首先就是要找問題，堅持問題導向。而現階段，影響區域協調發展的主要問題是不平衡不充分，具體來講，就是分化。

2013 年以來，隨著中國經濟發展進入新常態，區域發展也出現了新趨勢、新變化。依靠創新驅動的東部沿海地區繼續保持較為穩定的增長態勢，且表現出了更強的韌勁和慣性；主要依賴投資拉動、資源驅動的部分內陸省份則經歷了一輪較大幅度的經濟下滑，在南北方之間、四大板塊之間、四大板塊內部都出現了較為明顯的分化現象。

2018 年，區域分化格局進一步加劇，低速增長省份在北方蔓延擴大，東部整體增速出現下行，同時各板塊內部的分化也在加深。首先是南北分化。從2013年開始，南方省份的總體增長速度開始超過北方省份，一直持續至今并且差距不斷擴大，呈現出經濟增長“南快北慢”和經濟總量占比“南升北降”的分化格局。其次是四大板塊分化。既存在板塊之間的分化，也存在板塊內部的分化，這使得目前區域分化狀況更加復雜。具體表現為，東北地區的經濟增速多年走不出困局，西部地區的經濟增長速度領先優勢弱化，東部地區經濟增速放緩，中部地區經濟增速相對較好。再者是國家重點戰略分化。京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家重點戰略在區域間也出現了增速分化。京津冀增速放緩，長江經濟帶和粵港澳大灣區增速平穩。此外，還有“胡煥庸線”兩側分化。“胡煥庸線”西北半壁經濟增速下滑壓力增大。“胡煥庸線”西北半壁經濟增速曾連續10 年超過東南半壁，增長勢頭強勁，但2017 年開始，西北半壁的經濟增速低于東南半壁。就經濟比重講，東南半壁略有上升，西北半壁略有下降。

2.解決區域分化問題的政策要求

解決上述分化問題，從政策角度看，需要梳理并完善現行分類管理的差別化區域政策，解決區域政策的碎片化問題，提高區域政策的互動性、互補性、協調性。

具體而言，一是梳理并完善經濟功能區優惠政策。改革開放以來，國家先后設立了一批不同類型的經濟功能區，從早期的經濟特區、沿海經濟開放區、經濟技術開發區等，到隨后的保稅港區、綜合配套改革試驗區、自主創新示范區、自由貿易試驗區、自由貿易港等，國家在賦予其明確功能定位的基礎上，均給予了相應的優惠政策。這些優惠政策的確發揮過重要作用，但隨著形勢任務的變化，也必須要進行重新梳理，及時推進廢、改、立。

二是梳理并完善主體功能區調控政策。自2005 年以來，國家大力推進主體功能區規劃建設。2010 年12 月，國務院頒布了《全國主體功能區規劃》，按照資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，以規范空間開發秩序，優化空間結構，促進人與自然和諧發展。新時期，要根據規劃的執行落實情況及新情況、新問題，對不同類型主體功能區的主體功能定位、發展導向，以及財政、投資、人口、環境等方面的分類政策等進行梳理，發現問題、分析原因、予以整改。特別是要實事求是、因地制宜、差異施策、揚長避短、優化發展，適合干什么就干什么，不搞整齊劃一的“一刀切”。

三是梳理并完善針對特殊類型區的援助政策。特殊類型區是全面建成小康社會、推進社會主義現代化建設的突出“短板”和“弱項”，是區域發展不平衡不充分的集中體現。但同時也是區域協調發展、國家生態安全、能源資源安全、邊疆穩定、民族團結進步的重要支撐。推動特殊類型區實現高質量發展，客觀上需要完善相關政策，從差別化轉向精準化，從面上覆蓋轉向點上發力，從依托大區域板塊轉向小區域范圍，從行政區劃線轉向跨區整合，從以地理單元施策轉向以經濟單元扶持，增強政策的精準性和有效性。

三、區域經濟創新發展新思考

守正，堅持和鞏固則可。創新，完善什么、發展什么，怎么完善、怎么發展，則需要認真研究。具體而言，新時期實現區域創新發展，需要著重注意以下3個方面。

1.持續加大改革力度，推動區域發展發生“化學反應”

改革改的就是依然制約或不利于區域協調發展的體制機制，從而構建區域協調發展新機制。黨的十九大報告強調，要建立更加有效的區域協調發展新機制。而促進區域協調發展，增強區域發展的協同性、聯動性、整體性，關鍵在深化改革和體制機制創新。

具體而言，一是健全市場一體化發展機制。黨的十九屆四中全會《決定》強調，要加快完善社會主義市場經濟體制，建設高標準市場體系。必須堅決清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，清除各種顯性和隱性市場壁壘，促進生產要素價格市場決定、跨區域自主有序流動和高效公平配置。加快建立各區域間統一開放、競爭有序的市場體系。二是深化區域合作機制。2019 年8 月26日，在中央財經委員會第五次會議上，習近平總書記在重要講話中強調，要研究推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局問題。要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子，落實主體功能區戰略，充分發揮承載發展要素的中心城市和城市群的帶動作用，完善空間治理，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。三是創新區域互助機制。完善先進幫后進的對口支援制度，創新幫扶方式，加強教育、科技、人才等幫扶力度，增強后進地區自身發展的“造血功能”，促進對口支援從單方受益為主向雙方受益轉化。在省級統籌基礎上加快養老保險全國統籌進度，在全國范圍內實現制度統一和區域間互助共濟。四是建立健全區際補償機制。完善能源消費總量和強度雙控制度，全面建立生態補償制度，健全區際利益補償機制和縱向生態補償機制。五是改革土地管理制度，增強土地管理的靈活性，不斷擴大優勢地區的發展空間。完善財政轉移支付制度，對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付。

2.進一步擴大開放，不斷增強區域發展的聯動效應

2019年11月5日，在上海舉行的第二屆中國國際進口博覽會開幕式上，習近平總書記在主旨演講中指出，中國將繼續推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角區域一體化發展、粵港澳大灣區建設，并將制定黃河流域生態保護和高質量發展的新型國家戰略，增強開放聯動效應。

黨的十九屆四中全會《決定》明確指出，建設更高水平開放型經濟新體制。實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放。首先，區域發展要與更大范圍的開放聯動，在區域上優化對外開放的空間布局，既要加快自由貿易試驗區、自由貿易港等對外開放高地建設，又要推進各區域面上的整體開放。其次，要與更寬領域的開放聯動，根據不同區域的特點大幅放寬市場準入，包括在更多領域允許外資控股或獨資經營等。再次，要與更深層次的開放聯動，積極推動貿易和投資自由化、便利化，具體包括健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理等制度。

黨的十九大報告指出，要以“一帶一路”建設為重點，堅持引進來和走出去并重，遵循共商共建共享原則，加強創新能力開放合作，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。將西北、東北地區的發展與絲綢之路經濟帶建設密切聯系，將東南沿海地區的發展與21 世紀海上絲綢之路建設密切聯系。在中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目的基礎上，加強國際陸海貿易新通道建設，提升中國西部地區與東南亞地區的互聯互通水平，加大對沿邊地區的開放力度。

3.更加重視公平共享，推動區域發展產生“連鎖感應”

區域協調發展的最終目標就是通過解決區域發展不平衡不充分問題，增進各區域人民福祉，滿足各區域人民日益增長的美好生活需要，促進人的全面發展。黨的十九屆四中全會《決定》指出，必須健全國家基本公共服務制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活，使改革發展成果更多更公平地惠及全體人民。

具體而言，一是區域發展要與促進就業產生感應，健全更充分更高質量的就業促進機制。二是區域發展要與辦好教育產生感應，構建服務全民終身學習的教育體系。三是區域發展要與完善全民社保體系產生感應，建立有利于健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度，穩步提高保障水平。四是區域發展要與提高人民健康水平產生感應，讓廣大人民群眾享有公平可及、系統連續的健康服務。五是區域發展要與完善城鄉公共文化服務體系產生感應，健全人民文化權益保障制度。六是區域發展要與人民安居樂業、社會安定有序產生感應，完善共建共治共享的社會治理制度。七是區域發展要與生態文明建設產生感應，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，促進人與自然和諧共生。八是區域發展要與脫貧攻堅產生感應，圓滿完成脫貧攻堅任務，鞏固成果，防止返貧，推進鄉村全面振興。此外，共享，既是區域發展的理念，又是要求、任務和目標。新時期，區域協調發展要高度重視區域發展的公平性，不僅要考慮區域整體的經濟社會質量提升，更要注重提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓各區域的人民群眾共享發展成果。