論區域協調發展視角下“行政區經濟”的演變

黨的十九大提出要實施區域協調發展戰略，建立更加有效的區域協調發展新機制。2018 年11 月出臺的《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出：“堅決破除地區之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進區域協調發展。”然而，地區之間不同的利益訴求成為區域協調發展的重大障礙。不同區域利益主體的一體化需要創新協調機制，積極探索區域協調發展的新機制，實現區域協調發展，構建與區域協調發展相適應的區際利益關系被認為是重要舉措之一。進入新時代，中國提出經濟高質量發展理念，實施區域協調發展戰略，注重地區發展的系統性和全局性，促進“行政區經濟”向區域經濟轉變，實現區域經濟一體化發展是促進發展成果共享的關鍵。

一、“行政區經濟”與區域經濟的關系

“行政區經濟”作為具有中國特色的區域經濟現象，隨著各地經濟發展程度的不同，逐漸對區域協調發展構成很強的體制障礙。“行政區經濟”的弊端在于經濟活動空間受制于行政區劃范圍，行政區邊界是有屏蔽效應，地方政府出于本位主義控制資源流動，在行政區內構筑自我封閉、自我配套的經濟結構體系，難以實現資源在更大空間范圍內的有效配置。在省際邊際地區，“行政區經濟”表現則是該地區的發展被嚴重邊緣化，省際邊緣地區的經濟發展嚴重滯后。進入新時代，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這種“不平衡不充分”在區域層面上的表現就是存在明顯的區域發展差距，行政區之間的經濟聯系小于行政區內部的經濟聯系。在構建區域協調發展新機制的時代背景下，積極探索“行政區經濟”向“經濟區經濟”轉變的路徑，減少行政壁壘對區域協調發展的阻礙，有利于形成全國統一的超大規模市場優勢。

“行政區經濟”是由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區域經濟現象，是中國區域經濟由縱向運行系統向橫向運行系統轉變過程中出現的一種區域經濟類型。“行政區經濟”的形成可以理解為政治權力的空間分布牽引著經濟活動的空間分布，并且政治權力分割伴隨著經濟活動的分割。具體表現為行政區劃體制對區域經濟的發展乃至規劃建設管理有很大影響。行政區劃帶來的經濟管理界線如同一堵“看不見的墻”，使跨行政區的生產要素流動嚴重受阻。另外，由于各個行政區單元內實施的產業政策和提供的公共服務存在很大差異，不同的行政區基于對自身經濟發展的需要出臺相應的產業政策，導致各類生產要素的集聚也出現差異，最終影響到各地經濟集聚能力和勞動生產率的差異，難以實現在行政區邊界兩端的區域一體化發展。

“行政區經濟”顯示了中國轉型期區域經濟運行帶有強烈政府干預的本質特征。“行政區經濟”的緣起是改革開放以來中央向地方下放經濟發展權限，極大地提高地方政府發展本地經濟積極性的結果，各地方政府在行政區管轄范圍內大力發展地方經濟，形成以行政區為基礎的經濟發展模式，進而形成了“行政區經濟”。“行政區經濟”是由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中發展型政府的產物，地方政府肩負起發展當地經濟，改善當地居民生活水平的責任，地方政府掌握土地等生產資源，則必然出現“行政區經濟”。因此，“行政區經濟”具有行政性、封閉性、穩定性、雙面性和過渡性等特征。阻礙區域協調發展的是“行政區經濟”的封閉性和穩定性，“行政區經濟”的封閉性和穩定性是導致區域發展差異的關鍵因素。首先，“行政區經濟”的封閉性使得生產要素不能實現跨行政區的自由流動，導致區域經濟發展受阻，這一點在不同省份之間的經濟發展差異上表現尤為突出。例如，即使在中國區域經濟一體化程度較高的長三角地區，上海、江蘇和浙江三省（市）之間也存在生產要素流動的行政區壁壘，在省級交界處，經濟發展相對于核心區仍有滯后，生產要素跨省流動也存在諸多限制。其次，“行政區經濟”的穩定性則是能夠維持不同行政區之間經濟集聚能力的差異，不同行政區的經濟集聚能力出現長期差異。當代空間經濟學認為，經濟活動的集聚有利于提高勞動生產率。世界各國經濟發展的一般規律表明經濟活動呈現空間集聚的格局是經濟發展的必然趨勢，現實中不存在經濟活動的空間均質分布。具體到中國的現實情況而言，不同行政區之間的經濟集聚能力有差異，而且由于“行政區經濟”的穩定性這種不同行政區之間的經濟集聚能力的差異長期持續存在，例如在西部地區，省會城市的經濟集聚能力明顯強于普通地級市，使得生產要素持續向省會城市流入，導致省會城市的經濟首位度非常大，因此，“行政區經濟”的封閉性和穩定性是導致區域發展差距的重要原因。

“行政區經濟”在中國具有較強的時代特征和國情特性，其對城鎮化的影響較大，導致了工業化和公共服務的兩端脫節、人口城鎮化與土地城鎮化的分異。行政區劃的本質是政治和行政權力的空間配置，淡化“行政區經濟”有利于中國形成統一的國內市場，更好地發揮社會主義市場經濟的發展優勢。

二、區域協調發展戰略下“行政區經濟”轉變的實踐探索

“行政區經濟”概念的提出者劉君德教授曾經預言，中國的“行政區經濟”現象將長期存在。他給出的原因主要有兩點：一是新中國成立以來形成的深刻的體制背景。認為中國將持續“強勢”政府的體制，地方政府對地方經濟發展的影響將持續存在，地方政府之間的競爭也會持續存在，這種地方政府之間的競爭存在著有利于經濟發展的一面。二是歷史原因。儒家思想下，地方政府為政一方，有造福一方百姓的屬地責任，潛意識里就存在著維護行政區內經濟利益的思想。

“行政區經濟”具有過渡性的特色，隨著市場經濟的深化和全國統一市場的形成，“行政區經濟”在逐步瓦解。“行政區經濟”形成的關鍵條件是單個行政區成為利益主體。改革開放以來，為了激勵地方經濟發展，國家承認地方利益的存在，打破了只有國家利益的一元利益主體框架，形成了多個區域利益主體的發展格局，隨著經濟發展對跨行政區的生產要素自由流動提出更高的要求，有部分學者認為有必要調整行政區域以服從經濟發展的需要。然而，調整行政區劃以服務于經濟發展的做法“治標不治本”。轉變政府職能，加強規劃引導，完善經濟管理體制，改變粗放式的經濟發展模式才是破除行政區藩籬的關鍵。進入新時代，中國提出京津冀協同發展、長三角一體化和粵港澳大灣區建設等區域發展戰略，為建立區域協調發展新機制作出了積極的努力和探索，在一定程度上減少了“行政區經濟”對經濟一體化發展的阻礙。主要表現在：

1.中央政府的行政協調，減少了協同發展的制度成本

京津冀協同發展戰略是以中央政府作出的戰略布局作為指引，北京疏解非首都功能，強化京津冀三地區域經濟分工，在河北設立雄安新區，承接北京非首都功能產業轉移，縮小北京與河北的發展差距。京津冀協同發展戰略實踐中，突破“行政區經濟”體制束縛，關鍵在于協同發展上升為國家戰略，由中央政府主導京津冀協同發展的戰略布局，實現了更高層次的行政協調，明確京津冀三地的區域分工，因此，雖然京津冀地區還存在著明顯的行政區經濟特征，但是由于中央政府的行政協調，加快了京津冀三地協調發展的進程，減少了建立京津冀協同發展機制的制度成本，在行政協調的助推下，三地“行政區經濟”的封閉性和穩定性都出現了變化，更高層級的政府經濟管理體制協調京津冀三地的利益沖突，通過強化京津冀區域的分工與合作，加強三地的經濟聯系，使得三個“行政區經濟”趨向于變成一個統一的經濟區。

2.省級政府之間的積極合作，探索跨省級行政區生產要素自由流動

在實施長三角一體化發展戰略過程中，長三角各省級政府為突破“行政區經濟”進行了有益的探索。2019 年10 月25 日經國務院批復，設立長三角生態綠色一體化發展示范區，范圍包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣，面積約2300 平方千里。示范區自設立之初就是跨省級行政區，由三地政府聯合管理，采用“理事會+執委會+發展公司”管理模式，在建設用地指標、投資管理和財稅分享機制等方面進行先行先試的改革。目的在于突破省級行政區的邊界障礙，打破省級行政壁壘，通過三地政府積極協商與合作，探索和創新長三角一體化制度，建立有效管用的一體化發展新機制。長三角綠色生態一體化發展示范區的設立是長三角地區積極探索跨省級行政區一體化發展的重大里程碑事件，其提出的共建共治共享共贏為原則探索區域協調發展新機制的思路，通過增強政策的協同性，降低行政壁壘，讓生產要素跨省級行政區自由流動。長三角一體化戰略的實踐，減少了行政干預，更充分地發揮市場在推動區域協調發展的作用，積極引導市場機制在跨省級“行政區經濟”之間發揮資源配置的決定作用，通過市場的力量將不同的“行政區經濟”塑造成一個統一的經濟區。

3.充分利用交通聯通作用，促進粵港澳大灣區的一體化進程

粵港澳大灣區涉及兩種制度、三個關稅區，在“一國兩制”的制度背景下，粵港澳大灣區是“行政區經濟”特征最為顯著的地區。廣東與香港、澳門的行政區壁壘在短期內難以打破，然而粵港澳大灣區也是中國經濟最有活力的地區之一，其中廣州、深圳、香港和澳門都是重要的國際都市，經濟輻射能力強，市場機制在單個行政區內的資源配置中起著決定性作用，不同的制度背景、法律體系和貿易模式在一起相互碰撞，成為粵港澳大灣區創新的強大動力，不斷衍生出新的經濟業態。在行政區壁壘短期內難以通過行政協商來打破的情況下，為了促進粵港澳大灣區的經濟一體化建設，粵港澳積極探索發揮市場機制在灣區經濟一體化建設中的作用，通過加快交通基礎設施建設，修建舉世聞名的港珠澳大橋，形成以城市軌道交通為主的公共交通體系等加強經濟聯系的措施，充分挖掘市場力量在經濟一體化中的作用。減少跨行政區之間的要素流動成本，提高生產要素流動的便捷性是粵港澳大灣區減少“行政區經濟”束縛的一大特征，也是粵港澳地區積極探索區域協調發展新機制的現實做法和積極嘗試，便捷高效的交通運輸體系為粵港澳三地形成統一的經濟區打下堅實基礎。

三、建立“行政區經濟”向“經濟區經濟”轉變的協調機制

一般而言，國家體制決定了只要行政區存在，就會出現“行政區經濟”現象，并且“行政區經濟”在強化地區利益主體、提供地區發展激勵、促進地區經濟發展中起著積極的關鍵作用。中國的區域經濟不可能脫離行政區而單獨存在，經濟發展中始終嵌套著行政因素。對“行政區經濟”的作用并不是全盤否定，而是應該將“行政區經濟”的行政界線的剛性約束轉變為柔性約束，既發揮市場在資源配置過程中的決定性作用，又更好地發揮政府在提供經濟發展秩序中的管理作用。“經濟區經濟”是與“行政區經濟”相對的一個概念，經濟區是市場經濟條件下，社會生產地域分工的空間表現形式，是一種市場主導資源配置的空間結果。通過總結京津冀協同發展、長三角一體化和粵港澳大灣區建設等區域發展戰略在突破“行政區經濟”、實現一體化發展方面的實踐經驗，本文提出建立三種“行政區經濟”向“經濟區經濟”轉變的機制。

1.發揮市場機制在資源配置中的決定作用，建立服務型政府形成機制

讓市場在資源配置過程中起決定作用，強化市場機制，減少政府對經濟活動的干預，政府做到“有求必應，無事不干預”。

“行政區經濟”向“經濟區經濟”的轉變，本質上是讓市場的力量大于行政的力量，是各個地區之間的利益協調問題。一方面需要充分發揮市場機制的作用，讓市場在資源配置過程中起決定作用。另一方面，加強有限政府建設，減少政府對經濟活動的干預，逐漸由發展型政府向服務型政府轉變，加快經濟管理體制改革，提升政府管理水平，實現生產要素在各個行政區之間自由流動。行政區劃并不一定阻礙生產要素的自由流動，歐美發達國家在經濟發展過程中很少調整行政區劃，其中原因在于這些國家政府對經濟活動的干預較少，能夠做到政治和經濟的恰當分離，經濟的發展并不受到政治權力空間上分割的影響。因此轉變政府職能，符合國家治理體系現代化的發展要求，充分發揮市場機制在調節區域發展差距的作用是未來我國區域協調發展戰略重要的實現路徑之一。經濟區應該是行政邊界限制少、地區優勢互補性強、內部經濟聯系密切的經濟發展區域，經濟活動受到政府的干預較少，市場能夠主導經濟區內的資源配置。行政區與經濟區的適度分離是現代社會發展到一定階段，為了進一步提升效率、提升專業化水平的要求。

行政區與經濟區的不協調本質上是市場在資源配置中起決定作用與政府主導資源配置之間的矛盾，是市場和政府之間邊界不明確的結果，是市場活動的空間范圍超出行政區的范圍后對提升經濟效率的要求。“行政區經濟”是我國轉型期出現的一種特殊的區域經濟類型，它與“經濟區經濟”相對應。經濟區形成發展要依托于行政區，而行政區的發展會深刻影響到經濟區的發展；行政區與經濟區是一種即對立又統一的矛盾關系。“行政區經濟”形成的一個重要原因是全能型政府，政府的作用擴展到資源的配置領域。有限政府應逐漸由發展型政府向服務型政府轉變，提升政府管理水平，實現生產要素在各個行政區之間的自由流動。

2.發揮行政機制的協調作用，建立政府之間的合作機制

行政協調只是在本級行政區的范圍內，如果超出了行政區的范圍，就缺乏有效的行政協調，這就有必要更高一層級的政府在并列的行政區之間建立起有效的行政協調機制。由于同級政府之間存在競爭關系，“行政區經濟”在短期內難以通過同級政府之間的協商建立起有效的協調機制。此時，根據我國的政治體制，上級政府應主導下級政府之間的合作，破解下級政府之間的利益藩籬。根據新制度經濟學的觀點，建立新機制的最優路徑應該是由建立制度成本最小的主體去做，同級政府之間在經濟發展存在競爭關系的體制背景下，通過合作協商建立起區域協調發展的成本較大，且缺乏有效的監督實施；上級政府主導行政區內的協調發展，建立起區域協調發展的機制則成本相對較小，且可以監督下級政府對新機制的實施，因此是最優的協調發展新機制建立路徑。這種模式最終將加大中央政府在區域協調發展戰略中的職能，省級行政區經濟之間的協調發展問題最終都由中央政府主導解決。例如，深圳作為改革開放的前沿，其設立初期是作為改革開放的特區，行政區面積相比北京、上海等一線城市較為狹小，隨著深圳經濟的迅速發展，人口密度是一線城市中最高的，造成了現在人多地少、房價高企的現象。2019年8月深圳又獲得社會主義先行示范區的政策加持，因此擴大深圳特區行政區面積的呼聲不斷高漲，應及時調整深圳行政區劃面積，以適應深圳經濟的發展，然而深圳擴大行政區面積需要中央的批準。通過省政府協調建立的“深汕合作區”，使這個矛盾得到了部分緩解。然而，雖然鄰近深圳的東莞、惠州受到深圳經濟發展的帶動作用，但由于行政區經濟的限制，靠近深圳的東莞和惠州部分地區與深圳在公共服務、交通基礎設施等方面仍存在較大的區域差異，區域合作也存在一定的障礙。

3.發揮中心城市的輻射帶動作用，形成放大國家中心城市效應的機制

超大型城市具有很強的輻射帶動能力，對全國經濟都具有重要的影響力。近年來，我國陸續確立起了北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安等9個國家級中心城市，由于國家級中心城市具有可以突破行政區限制的超大影響力，形成以國家級中心城市為核心的都市圈，在更大的空間范圍內配置資源是“行政區經濟”向“經濟區經濟”轉型的主要路徑；以軌道交通為核心的現代交通運輸業正在加速跨行政區之間的經濟和人文交流，更是放大了國家級中心城市對周邊地區的輻射帶動作用，加快了現代都市圈的形成。未來的國家空間經濟布局應該是在“集聚中走向平衡”，國家中心城市其超大規模的經濟效應完全能夠突破行政區的限制，發展成為一個空間范圍更為廣闊的都市圈，形成一個超越行政區的更大空間范圍的經濟區，在這個經濟區內，將以國家級中心城市為核心展開生產要素的統一布局，突破行政區經濟的束縛，在更大空間范圍內配置資源。