責(zé)令改正的法律性質(zhì)探討

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 李潔

1 選題的背景和意義

1.1 選題背景

在關(guān)于執(zhí)法方面的多部法律中都提到“責(zé)令改正”這一行政行為，實(shí)際生活中行政主體也對此使用頻繁，但其性質(zhì)一直存在多種界定，理論和實(shí)踐界觀點(diǎn)多不一致。由于法作為行為規(guī)范最重要的特性就在于其確定性和可預(yù)測性，因此界定其性質(zhì)迫在眉睫。

1.2 選題意義

1.2.1 理論意義

我國很多法律中都涉及責(zé)令改正的具體規(guī)定，以下列舉幾個(gè)：《環(huán)境行政處罰辦法》第11 條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令；《中華人民共和國藥品管理法》第78 條規(guī)定藥品的生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)、藥物非臨床安全性評價(jià)研究機(jī)構(gòu)、藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定實(shí)施《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》《藥物非臨床研究質(zhì)量管理規(guī)范》《藥物臨床試驗(yàn)質(zhì)量管理規(guī)范》的，給予警告，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)整頓，并處五千元以上二萬元以下的罰款。

從以上規(guī)定可以看出在我國行政主體運(yùn)用“責(zé)令改正”的方式有兩種，第一種與行政處罰一并適用，第二種是作為行政處罰的前置條件適用。

但隨著時(shí)代的發(fā)展，對行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法的要求也越來越高，于是便顯現(xiàn)出我國在立法層面具體規(guī)定的很多不足。本次的選題，旨在通過研究環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中責(zé)令改正的法律性質(zhì)，借鑒相關(guān)制度，期待完善“責(zé)令改正”這一行為在理論和實(shí)踐領(lǐng)域的運(yùn)用，以便更好地保障每位行政相對人的權(quán)益。

1.2.2 實(shí)踐意義

由于“責(zé)令改正”法律性質(zhì)沒有定性，存在不同的觀點(diǎn)與理念，導(dǎo)致在執(zhí)法實(shí)踐中常引發(fā)行政訴訟、行政復(fù)議等爭議。《環(huán)境行政處罰辦法》于2010 年頒布，其中規(guī)定了“責(zé)令停產(chǎn)整頓”、“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉”等屬于環(huán)境行政處罰，也規(guī)定了“責(zé)令改正”行政命令的其他八種表現(xiàn)形式，但并未對其性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定，而在眾多企業(yè)中，有時(shí)“責(zé)令改正”的后果與“停產(chǎn)、停業(yè)”相當(dāng)，甚至更嚴(yán)重?！柏?zé)令改正”這一行政行為復(fù)雜的內(nèi)容和多種的述形式使任何一種法律性質(zhì)都無法概括所有“責(zé)令改正”的類型，因此有必要對其進(jìn)行分析，規(guī)范立法表述，精確模糊的“責(zé)令改正”行為語言表述，健全救濟(jì)程序，保障行政相對人應(yīng)有的合法權(quán)益。

1.3 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

目前，關(guān)于責(zé)令改正的法律性質(zhì)我國存在兩種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“責(zé)令改正”屬于行政處罰性質(zhì)。其理由主要有兩點(diǎn)，第一：行政處罰有很強(qiáng)的懲罰性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人規(guī)定了額外的義務(wù)。就是說，其除了承擔(dān)彌補(bǔ)性的稍許后果之外，也對其給予一些特殊方面的限制。而有些行政處罰則有很強(qiáng)的補(bǔ)償性質(zhì)，行政處罰未規(guī)定當(dāng)事人一定的義務(wù)，而是使其在能履行義務(wù)時(shí)繼續(xù)履行原來應(yīng)履行的義務(wù)或者通過一些其他方式達(dá)到與履行義務(wù)相同的結(jié)果。第二：若干行政法律法規(guī)中規(guī)定了責(zé)令改正的行政處罰，這種情況在一些涉及資源管理以及民事權(quán)益保護(hù)方面的法律法規(guī)中較為常見。因此，其認(rèn)為責(zé)令改正屬于行政處罰。在行政處罰法的試擬稿中，也曾經(jīng)將“責(zé)令改正”作為行政處罰的一個(gè)種類加以規(guī)定。

第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，“責(zé)令改正”屬于行政強(qiáng)制措施性質(zhì)。其理由有三點(diǎn)，第一：責(zé)令改正沒有行政處罰的懲罰性，本質(zhì)上只不過是行政機(jī)關(guān)對違法行為構(gòu)成民事侵權(quán)時(shí)，依法作出的行政裁決或者說行政強(qiáng)制。第二：在很多情況下，責(zé)令改正行為具有教育性，要求行政相對人有錯(cuò)必糾。第三：責(zé)令改正也具有一些救濟(jì)性的特征，屬于救濟(jì)性處罰。

2 責(zé)令改正概述

2.1 責(zé)令改正的界定

百度百科中責(zé)令改正的定義是：行政主體責(zé)令違法行為人停止和糾正違法行為，以恢復(fù)原狀，維持法定的秩序或者狀態(tài)，具有事后救濟(jì)性。

在我國各種規(guī)定中，責(zé)令改正因各種違法行為不同而表現(xiàn)為多種形式，概念抽象，難以完全概述。學(xué)術(shù)界將責(zé)令改正的內(nèi)容表述為：指國家機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，為了預(yù)防或制止可能發(fā)生或正在發(fā)生的違法行為、危險(xiǎn)狀態(tài)以及不利后果，而作出的要求違法行為人履行法定義務(wù)、停止違法行為、消除不良后果或恢復(fù)原狀的具有強(qiáng)制性的行政行為。

2.2 責(zé)令改正的特征

處罰是責(zé)令改正的第一個(gè)特征，第二個(gè)特征則是教育。處罰與教育相結(jié)合的原則是責(zé)令改正最重要的特征。其中，處罰只是保證法律實(shí)施的一種手段，不是目的，責(zé)令改正側(cè)重于通過教育來維護(hù)社會秩序。

2.3 責(zé)令改正的法律性質(zhì)辨析

2.3.1 不是行政處罰

第一，懲罰性是行政處罰區(qū)別于其他行為的重要標(biāo)準(zhǔn)，從理論、學(xué)說的角度來說，責(zé)令改正是“處罰與教育相結(jié)合原則”的重要體現(xiàn)，且更側(cè)重于教育原則。但行政處罰是懲罰性的，行政處罰意味著直接對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，可能造成相對人權(quán)利的削減，也可能造成相對人義務(wù)的增加，責(zé)令改正不是如此。因此，責(zé)令改正不是行政處罰。

第二，一事不再罰原則是指對同一違法行為不能以同一事由處以兩次以上行政處罰。但在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)檢查出某些企業(yè)經(jīng)營不合法，便會責(zé)令改正其違法行為，如果企業(yè)拒不改正或改正不當(dāng)，對其處以吊銷營業(yè)執(zhí)照等的行政處罰。這種情況，就同時(shí)進(jìn)行了責(zé)令改正和行政處罰，這樣一來是否涉及到違反了一事不再罰原則呢？按照大家對法條的正常字面理解，確實(shí)違反。所以貿(mào)然將責(zé)令改正的性質(zhì)認(rèn)定為行政處罰，二者一起適用時(shí)的沖突則需要進(jìn)一步解決。

第三，《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條是關(guān)于責(zé)令改正形式的敘述，其中明確寫明：“根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定。”這段規(guī)定也表明“責(zé)令改正”不屬于行政處罰。

2.3.2 不是行政強(qiáng)制措施

第一，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第2 條第2 款，行政強(qiáng)制措施是指“為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”。而責(zé)令改正并沒有將行政相對人的財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行控制；第二，一位著名學(xué)者認(rèn)為，行政強(qiáng)制措施的根本特征在于其是“暫時(shí)性”的措施，如果實(shí)施行政強(qiáng)制措施所要求的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件滿足時(shí)，作出行為的行政機(jī)關(guān)則需解除強(qiáng)制措施。但責(zé)令改正行為不存在解除這一說法，是一種作出后不可逆的行政行為。照這樣看來責(zé)令改正并不完全符合行政強(qiáng)制措施的范疇。

2.3.3 是一種混合型且復(fù)雜的行政行為

（1）行政處罰和責(zé)令改正存在一定的相同之處，形式上看責(zé)令改正和行政處罰，都屬于職權(quán)行為，且針對違法行為。因此可以看出，行政處罰和責(zé)令改正具有契合性。其中具體體現(xiàn)在第一，責(zé)令改正的制裁性。第二，責(zé)令改正的目的先是使行為變?yōu)楹戏顟B(tài)，更深層次的要求是要給予行政相對人一種警示，要求他們未來合法作出行為。第三，責(zé)令改正具有責(zé)任性，不是義務(wù)性。

（2）責(zé)令改正與行政強(qiáng)制措施都是具有約束力的行政行為，“責(zé)令改正”行為亦是為控制危險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大而采取的措施，屬于一種“中間性”行為，是一種暫時(shí)性的限權(quán)行為，但二者亦存在以下三點(diǎn)顯著區(qū)別：第一，行為違法確定性不同；第二，行為獨(dú)立性不同；第三，義務(wù)的履行內(nèi)容不同。

由此可看出，責(zé)令改正行為的性質(zhì)比較復(fù)雜，各種分析都有合理之處，但其性質(zhì)確與其他行政行為有些許差距。最重要的是，任何單一的法律性質(zhì)認(rèn)定都沒有辦法對責(zé)令行為的性質(zhì)完整概括出來，理解到位。由此可見，責(zé)令改正是一種復(fù)雜的、混合型行政行為。