西部大開發：新時期 新格局

編者按：2020年5月17日，中共中央、國務院發布《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，提出要推進西部大開發形成新格局。強化舉措推進西部大開發形成新格局，是黨中央、國務院從全局出發，順應中國特色社會主義進入新時代、區域協調發展進入新階段的新要求，統籌國內國際兩個大局作出的重大決策部署。新時代繼續做好西部大開發工作，對于增強防范化解各類風險能力，促進區域協調發展，決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。如何推進西部大開發形成新格局；如何解決西部地區發展不平衡、不充分問題，鞏固脫貧攻堅任務；如何解決西部地區與東部地區的發展差距，維護民族團結、社會穩定、國家安全；如何處理好西部大開發與區域協調發展的關系，是學術界需要研究的重要課題。本期特邀國內知名專家學者圍繞相關問題展開討論，以期為加快形成西部大開發新格局，推動西部地區高質量發展建言獻策。

推進西部大開發形成新格局的四個關鍵點

范恒山

自1999年中央實施西部大開發戰略以來，西部地區保持了持續發展的勢頭，總體面貌發生了顯著變化。但發展進程中也出現了一些新情況和新問題，如地區間分化加劇、一些領域發展仍然比較緩慢、貧困地區穩定脫貧向好的基礎比較薄弱等。此外，2008 年以來，西部地區一直在四大板塊中保持領先增長的態勢，但這兩年被中部地區超越，西部地區整體發展的動能有所減弱。可以說，中共中央、國務院發布的《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》非常及時，有利于西部地區解決存在的問題，增強發展動力，開啟新的發展局面，實現高質量發展。

新時代推進西部大開發形成新格局，我認為要牢牢把握國內外發展機遇，堅持從西部地區的實際出發，切實抓好關鍵環節。對于西部地區來說，抓好這些關鍵問題既是固底盤，又是補短板，還是增動能，應當高度重視并持之以恒地采取有效措施。仔細梳理這些重點環節，我認為其中4 個方面值得特別重視。

第一，對標先進地區，進一步優化發展軟環境。與其他區域特別是東部地區相比，西部地區較為薄弱的環節還是發展環境。如果與北京、上海、深圳、杭州等先進地區比，在這方面的差距就更大。這種差距在軟環境和硬環境方面都明顯存在，但涉及思想觀念、管理體制、運行機制等軟環境方面的問題更加突出，不僅西部地區的投資者、經營者能感受到，甚至到西部地區短暫停留的旅游者、旅行者也能感受到。因此，應該把優化發展環境特別是軟環境作為重中之重。軟環境優化的目標指向應該是：對內，要激發全社會創新創業的積極性和主動性；對外，要強力吸引外部地區各類創新資源加快流入與高效集聚。思想認識提升有一個較長的過程，對于西部地區來說，優化發展軟環境的便捷途徑就是在關鍵方面對標看齊國際通行做法和國內先進經驗，進行創新。一是要建立公正、透明、可持續的政策法規體系，并立足于提供最優服務來改善政府治理體制和管理方式。二是要建立良好的市場信用體系，強化政務誠信和社會信用，維護市場公平公正。選擇若干社會各界關注的重點和久治不愈的難點進行攻堅，力求取得實質性進展，以增強社會顯示度和人民群眾的獲得感，在這個基礎上，一步一步地解決深層的體制問題，以達到“釜底抽薪”的效果，實現軟環境的全面優化。

第二，加快特色產業發展，拓展產業鏈條。特色產業是比較優勢和市場競爭力，也是切實可行的現實抓手。近幾年,西部地區部分省份得以快速發展的重要原因之一，就是走了一條特色發展的創新之路。要推進西部大開發形成新格局，仍然要把抓住特色產業并使之行優走強作為一個重要舉措。可以圍繞兩個方面下功夫：一是推進融合發展，拓展特色產業體系。加強特色資源與現代科技融合，促進特色產業的集群化、現代化發展；推動農村一二三產業深度融合，促進農牧業全產業鏈、價值鏈轉型升級；推動“互聯網+”，進一步把生態、民族民俗、邊境風光等優勢提升為新經濟、新業態；依托風景名勝區、邊境旅游試驗區、開發開放合作試驗區等，大力發展旅游休閑、健康養生、文化創意等服務業，打造區域重要支柱產業。二是創新運作機制，提升特色資源的價值。西部地區在生態環境、能源礦產資源等方面具有獨特優勢，應積極探索建立區際利益補償或平衡協調機制，并依此促進轉化、增進效益。還可以通過區域合作，共建特色園區，發展高品位、高附加值的飛地經濟。

第三，結合新老基建，打造數字技術發展先進位勢。數字技術作為新型科技的重要代表和集中體現正在迅猛發展。哪個地區搶占了數字技術、數字經濟的制高點，也就搶占了經濟發展的制高點或領先位置。還有一個重要事實是，數字技術降低了區域對自然條件和歷史條件的依賴，能夠超越區域現實發展基礎和地理區位，重構區域經濟體系；數字技術提供了跨區域利用資源要素的基礎條件，從而能夠進一步幫助地區強化比較優勢，這就為落后地區在構建新經濟、新動能方面，實現與先進地區同步發展甚至領先發展提供了機會。由于區位、環境、能力等方面的原因，西部地區老基建一度發展緩慢，這些年建設力度不斷加大，與東部地區的差距大大縮小。在今天，隨著數字技術等的發展，老基建對經濟發展的制約程度已明顯降低，且目前新老基建已融為一體、相互支撐，西部地區應一體推動新老基建的發展。在5G 技術、數字技術等新基建方面要加大力度，力爭與東部先進地區并行發展甚至走在有些地區的前面，同時借助老基建補短板，發展數字經濟。

第四，緊扣發展的需要，激發戰略功能平臺的綜合效能。以新區、自貿區、開放試驗區等體現的各類戰略功能平臺，既是先行先試的創新基地，又是引領經濟發展的示范窗口，也是創新資源要素高度集聚的主要載體。實踐表明，發展好的地區，無一例外地都得益于重大功能平臺的建設與運用。比較而言，西部地區戰略支撐還較薄弱，平臺利用也不夠充分有效，加快形成西部大開發的新格局，必須利用并發揮好戰略功能平臺的作用。一是要緊扣戰略大勢和前沿發展、未來發展，積極爭取國家在西部地區打造更多的戰略平臺。二是要立足于解決現實中的突出矛盾，落實重大發展改革任務，自主打造具有特色的高品質功能平臺。三是加強與發達地區合作，采取適當形式將其設立的功能平臺延展到西部地區，或者聯手打造新的平臺。通過這些合作，不斷吸收發達地區創造的新經驗，保持創新的持續性，又同步實現與發達地區的對標看齊，保持西部地區在體制機制創新和其他方面的先進性。

作者簡介：范恒山，男，武漢大學區域與城鄉發展研究院名譽院長（武漢 430072），浙江大學區域研究中心首席專家（杭州 310058）。

推進西部大開發形成新格局的三大關鍵問題

肖金成

中共中央、國務院于2020 年5 月發布的《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》是順應中國特色社會主義進入新時代、區域協調發展進入新階段的新要求，統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略部署。這其中有3大關鍵問題：大保護、大開放、高質量發展。

一、如何大保護

西部地區有大面積的生態脆弱地區，而且這些地區生態地位非常重要，都在大江大河的上游，且與中下游有密切關系。新時代推進西部大開發形成新格局要在大保護方面做大文章，應通過國土空間規劃劃定生態保護紅線，紅線劃定宜細不宜粗，且要確保落地。三江源地區、祁連山地區、烏蒙山區、武陵山區、賀蘭山和六盤山區應作為重點保護區，做出專項規劃，提出具體的保護措施，尤其是如何解決當地居民的生計問題。要升華主體功能區的理念，在生態脆弱區或生態保護區減少人類活動和人為的破壞是對生態環境最好的保護。比較可行的途經就是內聚和外遷。所謂內聚，就是選擇交通便利、有較大的發展空間、國家重點支持、產業聚集的規模較大的城市，吸引耕地少的居民到城市務工、經商，這樣既能夠幫助他們擺脫貧困，也可以減少對生態環境的破壞。現在扶貧中有一些錯誤傾向值得注意。有些地區扶貧就是修路，不計代價，將公路修到山頂，結果破壞了生態，當地居民也很難根本擺脫貧困。有些地區扶貧搬遷就是從山上搬到山下，交通方便了，適宜耕種的土地更少了，并沒有解決居民的生計問題。所謂外遷，就是創造條件支持并鼓勵山里的居民到發達地區就業和居住，舉家遷移，進入都市圈、城市群，到收入高的地方去，到有工作崗位的地方去。當地政府應進行引導，創造條件，搞好基礎教育和職業培訓，提高外出謀生能力，提高文化教育水平，讓他們愿意走出來，有能力走出來，在城市安家落戶。政府也要為他們在當地就業、居住提供支持和服務，隨著老齡化社會的到來，勞動力將經歷從無限供給到結構性短缺，再到全面短缺的階段，現在已進入第二個階段，城市人才大戰將轉為人口大戰。勞動力是產業發展、城市發展、區域發展的基本條件。人口是創造需求、擴大消費、吸引服務業聚集的前提條件。一些人總是希望把更多的人屏蔽在山里，總想把出來的人堵回去。也有一些人，錯誤地認為上游地區生態環境遭到破壞，與自己無關，等到遭受“滅頂之災”，就悔之晚矣。為此，要建立生態補償機制，下游地區的政府、企業要給上游地區尤其是生態脆弱地區生態補償，一方面要支持生態保護，另一方面要提高人的素質，提高公共服務水平，為人口轉移創造條件。吸引生態脆弱區的人口也是對生態保護的補償。

二、如何大開放

西部大開發之初就提出向西開放，變對外開放的后方為對外開放的前沿。西部地區的邊境線很長，但是相鄰地區都不是很發達，這是一個現實。很長一段時間內，中國的開放一般面向發達國家，引進發達國家的投資，并向發達國家出口，所以沿海地區借助港口的優勢，通過航運可把商品銷往世界大多數國家，而內陸地區則沒有這些優勢。隨著“一帶一路”建設的深入推進，通過建設國際大通道和陸海新通道，將進一步促進西部地區對外開放，也能夠吸引東部發達地區的產業轉移。

我認為，通過開放能夠促進產業向西部地區轉移。現在大量產業聚集到沿海地區，短期內難以根本改變。但是沿海地區有很多產業需要向外轉移，如勞動密集型產業，勞動力不像前30 年那么充裕，勞動力成本也提高了，勞動密集型產業勢必要從沿海地區轉移出來。還有低附加值的產業，是不是可以轉移到西部地區？我認為不一定，很可能轉移到東南亞國家，轉移到勞動力成本更低的地方。我認為東南亞國家勞動力成本低，但勞動力素質也很低，相對于轉移到東南亞，轉移到云南、廣西更合適。轉移到南亞和中亞，不如轉移到我國的新疆和四川。關鍵的問題是擴大開放，向西開放，優勢就能體現出來。大開放實際上就是產業轉移的重要條件，沒有開放，只能面向本地市場，在地廣人稀的地方發展產業，因本地市場不大，企業就難以獲得可觀的收益。與南亞市場、東南亞市場、中亞市場、歐洲市場、非洲市場相比，我認為我國沿海地區的企業會偏向于將生產基地轉移到西部地區。當然，西部地區還要打造承接產業轉移的平臺，改善營商環境，降低企業的綜合成本，企業才能取得更好的效益。

國際區域合作是相鄰國家的合作，相比而言，開展國際次區域合作，對西部地區更為有利。所謂國際次區域合作，就是在國際區域合作框架內，中國邊疆地區與相鄰國家或相鄰地區開展合作。廣西、云南、貴州，甚至重慶和四川或整個西南地區均可以和東南亞國家或相鄰地區開展合作。新疆、甘肅、寧夏、陜西或整個西北地區可以和中亞國家或相鄰地區開展合作，新疆和內蒙古可以和俄羅斯、蒙古國開展合作。只有這樣，西部地區全方位開放的格局才能夠形成。只有大開放才能大發展。開展國際次區域合作，受益最多的是邊疆地區。邊境經濟合作區、雙邊與多邊合作區、邊疆自由貿易區等開放型功能區將發揮更大的作用。在此基礎上，以地級行政區為單元的沿邊經濟帶就能夠快速形成。

三、如何高質量發展

除成渝地區、關中地區、北部灣地區外，西部地區的其他區域均屬于地廣人稀地區，有一大部分地區屬于生態脆弱區，應以保護為主。要克服這些劣勢，就要采取大分散、小集中的空間開發模式，集中發展、集約發展和集群發展。不能遍地開花、齊頭并進。地方很大，反而要聚焦，解決配套條件不足的難題，解決遠距離運輸帶來的物流成本高的難題。西部地區高質量發展就是要搞“三集主義”，即集中、集約和集群。西部大部分地區人口少，城市規模小，城市不太密集，不可能有那么多的城市群和都市圈，也不可能有那么大的城市群和都市圈。除范圍有限的城市群和數量不多的都市圈外，西部地區要重視區域性中心城市的發展。一個地州市，重點支持一個區域性中心城市的發展，規劃建設產業發展平臺，加大投入，促進要素集聚，帶動周邊地區城市和農村的發展。這樣，就能夠形成高質量發展的西部大開發新格局。

西部地區的邊境線長，邊疆地區的發展在西部大開發新格局中處于重要地位。邊疆地區多數是少數民族地區和貧困地區，一部分地區還是革命老區。邊疆的發展重點在城市，城市的發展重點在產業，產業的發展重點在投資環境。投資環境分為軟環境和硬環境，軟環境包括體制、政策與服務，硬環境包括對外交通設施、城市基礎設施和園區基礎設施，軟環境靠改革，硬環境靠投入，軟環境和硬環境改善了，邊疆地區才能加快發展。邊疆地區若干個區域性中心城市的崛起，能夠形成沿邊經濟帶，從而鞏固邊疆地區的發展，讓邊疆地區的人民富裕起來。

作者簡介：肖金成，男，國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所研究員，中國區域科學協會理事長，中國區域經濟50 人論壇成員（北京 100824）。

著力建設“兩大一高”新西部

陳耀

西部大開發戰略實施以來，無論是從統計數據來看，還是從民眾的實際感受來看，西部大開發確實帶來了非常大的變化，表現最突出的是交通基礎設施、生態環境、基本公共服務及民生事業、特色產業和城鄉發展等方面。西部地區經濟總量占全國的份額也從開發初期的17%提升到目前的20%以上，近些年中國經濟增長也保持著“西快東慢”的態勢。西部大開發也產生了很大的溢出效應，這20年西部地區通過物資采購、工程建設及技術人才引進等，對中部地區、東部地區、東北地區的經濟發展也起到了較大的拉動作用。

西部大開發20 年的成效是推進新時代西部大開發形成新格局的重要基礎，因此不能忽視這一基本環節的作用和價值。我認為，西部大開發20年的經驗可以概括為以下4個方面。

第一，西部大開發戰略的初衷是保護生態環境。大家都知道，西部大開發的號角是1999 年5 月在陜西西安吹響的，當時提出來的目標是要再造一個山川秀美的大西北。所以20年來，西部大開發實際上始終把生態環境建設擺在了突出的位置，這與習近平總書記提出的生態文明思想是高度契合的。西部地區的生態環境建設主要包括退耕還林還草、天然林保護、防沙治沙和石漠化治理等工程。西部大開發抓生態建設也是符合區域經濟學邏輯的。因為保護生態環境，實質是保護生產力，通過西部地區生態的改善，特別是這些年西北地區的荒漠化和西南地區的石漠化得到有效遏制，為西部地區的經濟發展和民生改善奠定了非常好的發展基礎。

第二，政府在西部地區打基礎、造環境和培育內生增長動力的過程中發揮了重要作用，我們要審慎地劃分出政府與市場作用的邊界。改革開放以來，中國在解決地區差距問題上取得了重大進展，我們并非一切都是以政府為主體來對不發達地區做投資、搞產業、建項目，也有效發揮了市場在配置資源中的決定性作用。政府主要是在為西部地區打造發展的基礎條件，尤其是西部大開發戰略實施的前10年，政府主要是進行交通、能源、水利等基礎設施建設、生態環境建設，營造好的投資環境和發展環境，培育西部地區發展的內生動力，特別是重視推進西部地區的教育、醫療、就業、社保等基本公共服務的均等化，這不僅體現了在對落后地區實施發展援助上的政府責任，也是國家區域政策走向成熟的一個重要標志。

第三，在推進西部大開發的政策工具上，除運用財政轉移支付、政策性金融支持等國際通行做法外，我們還實行了“對口幫扶、對口援助”這一特殊工具，不僅中央政府對西部地區的發展加大支持力度，而且還組織東部地區對西部地區實行“一對一”或“多對一”的幫扶，這是促進西部地區發展的一個非常有效的政策工具，也是中國的制度優勢轉化為治理效能的一個體現。西部地區國土面積占全國國土面積的71%，人口占全國總人口的28%，特別是全國貧困縣和貧困人口絕大部分分布在西部地區，要使這些地區脫貧，并和全國一道建成小康社會，必須發揮集中力量辦大事的制度優勢，動員一些發達地區實行對口幫扶，這不僅表現在西部地區脫貧攻堅和產業發展上，在西部地區發生重大自然災害的抗災和災后重建上，也都體現得非常充分。當然，今后運用對口支援這一政策工具時，還需要規范和完善，避免濫用情況的發生，避免給發達地區帶來過多的負擔。

第四，我們始終把“發揮優勢，突出特色，分工合作，分類指導”作為推進西部大開發的基本政策導向和工作原則。遵循了經濟學關于比較優勢的理論和資源空間配置的規律，避免了地區間無序的同質競爭。西部大開發這些年也出臺了很多政策文件和規劃，其中非常注重發揮各自的比較優勢，重視培育發展各地的特色優勢產業，強調差異化分工和跨地區合作，強調根據西部地區不同類型區域的特點，細分政策單元，進行分類指導。這些做法符合中國資源分布不均、發展不平衡的國情，也符合區域經濟發展的科學規律。

以上這些歷史經驗需要在未來10 年的西部大開發過程中繼續堅持和完善。新時代的西部大開發要繼往開來，新時代也賦予了西部大開發新的使命。2019 年習近平總書記主持中央全面深化改革會議時，審議通過了《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，提出了3 個“更加注重”，即更加注重抓好大保護、更加注重抓好大開放、更加注重推動高質量發展。我認為，這3 個“更加注重”就是未來西部大開發要承擔的新的使命和任務。3 個“更加注重”可以概括為“兩大一高”，在未來的10 年，我們要按照這個新使命的要求，來推進西部大開發形成新格局。

這里所說的新格局其實包括很多方面，我認為其中最重要的有以下4個方面。

第一，要形成大保護的新格局。堅持“生態優先，綠色發展”是新時代中國各個地區發展都必須堅持的重要原則。西部地區地處中國大江大河的上游，是國家重要的生態屏障，也是國家重要的資源富集區，從這個角度來說，在大保護上要形成新的格局，其中重要的是抓好長江上游、黃河上游、三江源等地區的生態保護、水資源保護，長江經濟帶和黃河生態帶都要把大保護放在首位，把綠水青山就是金山銀山的理念真正落到實處，這既是新時代西部大開發的使命，也是建設美麗西部的重要任務。

第二，要在大開放上形成新格局。西部地區的區位條件發生了很大的改變，從過去對外開放的末梢，變為對外開放的前沿。隨著“一帶一路”建設的推進，中國西南地區、西北地區通過基礎設施的互聯互通，直接連接著中亞、南亞、東南亞乃至歐洲和非洲等國家，成為向西開放的戰略前沿陣地，這為西部地區構建開放型經濟新體制，利用國際國內“兩種資源、兩個市場”，以開放促開發，以開放促發展，帶來了前所未有的新機遇。所以，新時代西部大開發要在大開放上做好、做實這篇大文章。重點加強西部大開發的通道建設、平臺建設、口岸建設，加強西部地區的開放主體培育和開放產業培育，以及加強營商環境建設。現在國家已經在重點建設西部陸海新通道，并布局了自由貿易試驗區、綜合保稅區、跨境合作區、邊境合作區等開放載體和平臺，賦予一系列先行先試和傾斜性政策。現在對西部地區來說，大開放最難的還是開放的主體和產業培育，這方面還有很大的文章要做，比如，東南沿海地區的加工貿易過去由于物流成本高向西部地區轉移不合算，現在轉移到西部地區，通過中歐班列可以直接進入中亞和歐洲等市場，這種轉移也有利于在西部地區建立起面向國際市場的現代開放型產業體系和外向企業主體。

第三，要在中心城市引領和城市群帶動上形成新格局。西部地區國土面積大，而絕大部分是山地、沙漠、河流，承擔著重要的生態功能，新時代西部大開發不能分散投資、分散用力，一定要把發展聚焦在中心城市和城市群，要形成中心城市引領城市群發展，城市群帶動區域發展的新格局。中央在文件里特別強調了，要提升和發揮國家和區域中心城市的作用，這里的國家中心城市其實就是3個，即重慶、成都、西安，西部地區其他省會城市都是區域性中心城市。城市群重點包括成渝地區雙城經濟圈、關中平原城市群、北部灣城市群、呼包鄂榆城市群、蘭西城市群、天山北坡城市群、滇中城市群、黔中城市群等，未來要真正使這些中心城市和城市群成為承載經濟和人口的主要空間形態。

第四，要在現代化產業體系上形成新格局。未來西部地區要實現高質量發展，需要更加重視采用現代新技術改造和提升西部地區的傳統特色優勢產業，特別是加快資源型產業和加工型產業轉型升級，當前要抓住國家發展新基建的機遇，加快培育以數字經濟為重點的新經濟動能，大力發展新產業、新技術、新業態、新模式，不斷減少對資源性產業的依賴。

作者簡介：陳耀，男，鄭州師范學院國家中心城市研究院院長（鄭州 450000），中國社會科學院西部發展研究中心副主任（北京 100876）。

推進西部大開發形成新格局

張可云

西部大開發戰略實施20年來，西部地區在全國經濟格局中的地位已經發生了較大改變，為未來國家發展拓展了戰略空間。從經濟總量來看，根據國家統計局數據按2000 年不變價計算，2000 年西部地區實際GDP 占全國的比重為17.5%，而2019 年該比重已達19.2%，增幅為1.7%；在這20年間，西部地區12 個省（區、市）實際GDP 年均增長率為11.0%，而全國約為10.5%，西部地區高出全國平均水平0.5個百分點；從人均經濟水平來看，2000 年西部地區人均實際GDP為4848.2元，2019年為32989.4元，增加5.8 倍，而同期全國人均實際GDP 分別為7786.8元、46823.3元，增幅僅5.0 倍；從三次產業來看，從2000 年到2019 年，西部地區第一產業、第二產業、第三產業增加值的增幅分別為5.0 倍、10.6 倍、14.3倍，而同期全國第一產業、第二產業、第三產業增加值的增幅分別僅為3.8倍、7.5倍、12.3倍。由這些數據可以看出，西部大開發戰略實施20年所取得的成績是明顯的。期間，國家發布《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》《關于進一步推進西部大開發的若干意見》《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》等一系列相關規劃與政策，中央的頂層設計與強力支持對改變西部地區面貌發揮了至關重要的作用。2020 年5 月，中共中央、國務院發布《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》（以下簡稱《意見》），這是一份新的重要文件，標志著西部大開發進入了新的歷史階段。

一、推進西部大開發形成新格局的背景

《意見》指出，強化舉措推進西部大開發形成新格局是黨中央、國務院從全局出發，順應中國特色社會主義進入新時代、區域協調發展進入新階段的新要求，統籌國內國際兩個大局作出的重大決策部署。

中國特色社會主義進入新時代要求西部大開發形成新格局。新時代社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在所有的不平衡與不充分發展類型中，西部地區的發展不充分以及相對于其他地區的發展不平衡是主要類型。從經濟總量來看，2019 年西部地區12 個省（區、市）實際GDP 總和占全國的比重雖然比2000年的比重提升了1.7個百分點，但從總體來看，西部地區的經濟規模占比與其人口和面積占全國的比重仍不匹配，存在較大的提升空間。尤其是，西部地區貧困發生率依然高于全國平均水平，西部地區的貧困人口仍然占全國貧困人口的60%以上，面臨治理絕對貧困和相對貧困的雙重挑戰。此外，需要注意的是，西部地區的經濟分化態勢明顯。從西部地區各省份實際經濟總量占全國的比重來看，2000—2019 年，西部地區各省份之間的經濟不平衡比較突出，形成了兩個明顯不同的“俱樂部”：一是明顯提升“俱樂部”，包括內蒙古（從1.6%增加到1.9%）、重慶（從1.8%增加到2.3%）、四川（從4.0%增加到4.4%）、貴州（從1.0%增加到1.2%）與陜西（從1.8%增加到2.1%）；二是基本原地踏步“俱樂部”，包括云南和廣西（2.0%左右）、新疆（1.2%左右）、甘肅（1.0%左右）、青海和寧夏（0.3%左右）以及西藏（0.1%左右）。因此，解決新時代社會主要矛盾，必須繼續深入推動西部大開發戰略，在解決內外部不平衡方面同時發力。

區域協調發展進入新階段要求西部大開發形成新格局。黨的十八大以來，黨中央先后提出京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、成渝地區雙城經濟圈等六大區域戰略。同時，在習近平總書記分別于2018 年和2019 年對東北地區和中部地區提出“以新氣象新擔當新作為推進東北振興”和“奮力開創中部地區崛起新局面”的重要工作部署后，“推進西部大開發形成新格局”無疑是新時代區域協調發展戰略的進一步升華。因此，此次提出推進西部大開發形成新格局標志著新時代區域協調發展戰略的空間布局已經基本成形。

統籌國內國際兩個大局要求西部大開發形成新格局。一方面，從經濟循環視角分析，逆全球化思潮正在全球崛起，尤其是新冠肺炎疫情導致全球經貿格局的解體風險正在提高。在這種背景下，重視國內大循環就必須彌補中國經濟體系的短板，即薄弱地區和薄弱環節，而西部地區無疑是目前中國區域經濟體系中最為薄弱的地區之一。另一方面，隨著“一帶一路”建設的全面推進，中國對外開放格局正在由過去單一的“向海洋開發”轉為“向東開放與向西開放”的深度結合。而西部地區將是向西開放的先鋒，以中歐班列為例，2019 年僅重慶一市的累計班列就已經超過4500 班。無論是就國際格局變化而言，還是從國內格局調整來看，西部地區的重要性都顯而易見。

二、推進西部大開發形成新格局的關鍵

西部大開發戰略促進了重慶、西安、成都3個核心城市的迅速崛起，以城市群發展為主體的格局正在形成。2000 年重慶GDP 占西部地區GDP 的比重為10.4%，增長率為8.5%，同年全國GDP 增長率為8.49%；2019 年重慶GDP 占西部地區GDP 的比重為11.5%，增長率為6.3%，同年全國GDP 增長率為6.1%。2000 年成都GDP 占西部地區GDP 的比重為7.6%，增長率為10.8%；2019 年成都GDP 占西部地區GDP 的比重為8.3%，增長率為7.8%。2000 年西安GDP 占西部地區GDP 的比重為4.0%，增長率為13.1%；2019 年西安GDP 占西部地區GDP 的比重為4.5%，增長率為7.0%。從2016 年4 月國務院批復《成渝城市群發展規劃》到2020 年1 月批復《滇中城市群發展規劃》，以成渝城市群為先導，西部地區9大城市群中已有6個城市群的發展規劃處于實施階段。胡煥庸線以西的人口稀少區域只有4 個，即天山北坡城市群、呼包鄂榆城市群、蘭西城市群和寧夏沿黃城市群，這4 個城市群的崛起對塑造新的西部地區格局具有決定性意義。

從1999—2019年西部大開發的歷程、成效與突出問題的角度分析，新一輪西部大開發形成新格局的關鍵點在于政府與市場的關系能否理順、區域優勢互補格局能否形成、區域政策能否有效。

第一，政府與市場的關系能否理順。一般而言，地區經濟越是不發達，政府需要發揮作用的領域就越多。然而，政府發揮作用的領域越多，就越有可能干預市場機制對資源配置的決定性作用，從而導致整個地區營商環境質量低下和要素配置結構扭曲，并最終影響地區經濟發展質量。從當前實際情況來看，西部地區理順政府與市場關系將面臨重大挑戰。根據《2019中國城市營商環境指數評價報告》數據顯示，在2019 年城市營商環境排名的前50 名城市中，僅有7 個西部地區的城市，分別是成都、西安、重慶、貴陽、昆明、南寧和烏魯木齊。因此，西部地區的發展如何既發揮政府的作用，又能保證市場機制對資源配置的決定性作用，將對西部大開發的成敗具有決定性作用。

第二，區域優勢互補格局能否形成。形成優勢互補的區域發展格局是西部大開發的根本導向。這種優勢互補主要體現在3 個層次。首先，西部地區與其他三大區域能否優勢互補。與中部地區相比，西部地區與其在承接東部地區產業轉移上具有相似性；與東北地區相比，西部地區與其在資源開發型產業上具有相似性；與東部地區相比，西部地區與其在謀劃戰略性新興產業上具有相似性。因此，如何實現四大區域的優勢互補是首要挑戰。其次，西部地區12 個省（區、市）之間能否優勢互補。雖然西部地區12個省（區、市）發展水平并不完全相同，但從總體來看，絕大部分省（區、市）目前仍同處工業化中期階段，產業結構存在一定的相似性，形成省際之間優勢互補的發展格局絕非易事。最后，西部地區主要大城市間能否實現優勢互補。大城市對區域的引領作用已經日益凸顯，區域之間的競爭越發體現為特大城市間的競爭。重慶、成都、西安、昆明、南寧等5 個人口規模超過500 萬人的大城市將在要素吸引、產業承接、產業培育、政策爭取、交通地位等方面形成激烈競爭，如何處理好這些大城市之間的關系將直接決定整個發展格局的協調程度。

第三，區域政策是否有效。區域政策是指解決問題區域面臨的突出問題的調控手段。從平均增速來看，西部大開發戰略取得了一定效果，20 年間西部地區實際GDP 年均增速為11.0%，而同期全國實際GDP 年均增速為10.5%。同時，1999—2019 年西部地區人均實際GDP 增幅為5.8 倍，而全國人均實際GDP 增幅為5 倍。然而，從12 個省（區、市）的增長軌跡來看，西部大開發戰略的目標還沒有實現。相比于1999 年西部地區12 省（區、市）的GDP排名，只有四川、陜西、重慶、內蒙古、貴州等省（區、市）的排名出現了上升，其他7個省（區）的排名保持不變或下降，這也意味著過去20年西部大開發戰略的一系列措施并沒有完全發揮效果。而新一輪西部大開發的起點更高，面臨的困難也更大，實現發展新格局無疑需要更好地發揮區域政策的促進作用。

三、推進西部大開發形成新格局的措施

推進西部大開發形成新格局，需要從以下3 個方面著手。

第一，理清區域戰略與區域政策的關系，更好地發揮區域政策的促進作用。對欠發達地區而言，區域政策的重要性不言而喻。目前由于沒有很好地區分區域戰略與區域政策，導致區域政策促進欠發達地區發展的效果不顯著。實際上，區域戰略與區域政策存在本質差異。區域戰略是指國家為實現宏觀目標在空間上對經濟、人口、環境等方面作出的統一、有目的安排，可看作一個重點空間的藍圖性謀劃。而區域政策又稱區域經濟政策，是政府（主要是指中央政府）干預區域經濟的重要工具之一，它通過政府的集中安排，有目的地對某些類型的問題區域實行利益傾斜，以改變由市場機制作用所形成的一些空間結果，促使區域經濟發展與區域格局協調并保持區域分配合理。兩者最為顯著的不同在于，區域戰略只是一種謀劃，并不涉及具體的利益分配格局調整，具有差異屬性的區域政策才是直接涉及區域利益調整的工具。未來需要完善區域管理制度基礎——“四管”，即“誰管（明確區域管理機構）”“管誰（明確區域管理作用對象）”“咋管（確定合理的政策工具并規范區域規劃和區域政策程序）”“管效（制定規范且明確的區域規劃和區域政策的監督與評價流程）”，以提升區域政策的效應與效益。值得特別注意的是，所有貧困縣即將于2020 年摘帽，但這并不等于貧困落后問題不復存在。明確落后區域的劃分與分級是中央政府治理西部地區的不可或缺的制度基礎。

第二，促進西部地區地方政府治理能力現代化。政府與市場的關系是決定西部大開發質量的決定性因素。對西部地區而言，提升政府治理能力就是提高自身的發展競爭力。一方面，要深化對政府與市場關系的認識，明確政府的有限作用領域和界限范圍，在政府政務系統中引入互聯網、大數據、人工智能等多種現代信息技術，借鑒并全面推廣“最多跑一次”的硬性約束條件，提高政府行為和決策的透明度和公開度。另一方面，要加速要素市場化配置體制機制改革，充分發揮市場機制配置資源的決定性作用，不斷提升自身對其他地區要素、企業和產業的吸引能力，增強自身發展實力。

第三，以完全區域一體化來奠定優勢互補格局形成的基礎。優勢互補格局形成的根本前提是完全的區域一體化。由于存在地方主體利益，地方之間往往會因為保護自身利益而無視市場對產業調整和出清發出的信號，這是導致區域重復建設和同構發展的重要原因。因此，應該堅持完全區域一體化原則，逐步推動西部地區在公共服務供給、產業政策制定、交通基礎設施建設、區域經濟合作等多個領域的完全一體化進程，保障各地區的區域比較優勢能夠在合理的市場競爭中得到充分發揮。

作者簡介：張可云，男，中國人民大學應用經濟學院區域與城市經濟研究所教授、博士生導師、經濟學博士，中國人民大學書報資料中心主任（北京100872）。

拓展西部地區的區域發展新空間

安樹偉

自1999年中央明確提出西部大開發戰略以來，西部地區經濟社會發展取得了顯著成效。1999—2019 年，西部地區生產總值由15651.1 億元增長到205185.2 億元，占全國的比重提高到20.8%，比西部大開發實施以來的最低點（2003 年）提高了4 個百分點，在國民經濟中的地位日益重要。20 年間，以名義價格計算的西部地區生產總值年均增長13.7%，比全國平均水平高1 個百分點。從工業化階段來看，目前西部地區處于工業化中期階段，工業化對經濟增長的推動作用將會逐步下降。從城鎮化階段來看，2019 年西部地區城鎮化率為54.1%，處于城鎮化快速推進階段的后半期階段，城鎮化對經濟發展的拉動作用也將有所降低。2020年5 月，中共中央、國務院在《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》中提出，到2035 年西部地區基本實現社會主義現代化。在這樣的背景下，拓展區域發展新空間就成為關系到西部大開發形成新格局的重大戰略問題之一。

一、西部地區的區域發展新空間

區域發展新空間是對區域經濟發展具有重要的戰略意義，資源環境保障能力強、經濟發展動力足、經濟規模較大、輻射帶動作用較強、能夠集聚更多的人口和產業，經過一定時間的培育和發展可以有效帶動區域經濟增長的關鍵區域。區域發展新空間的概念有狹義和廣義之分，從狹義上看，區域發展新空間主要指工業化和城鎮化的重點承載區域；從廣義上看，區域發展新空間不僅包括狹義的新空間，還包括發展水平較高的第一代區域發展空間，也包括潛在區域發展新空間。

西部地區總面積686萬平方千米，地域遼闊，但由于發展條件和機遇等方面的不同，內部各區域存在著明顯的經濟增長階段異質性，不可能使經濟增量和人口集聚按同樣速度增長下去，存在著區域增長接力發展的巨大空間。西部地區如能有效利用區域之間的發展階段差異，識別出區域發展新空間和潛在區域發展新空間，形成區域增長接力態勢，就可以把西部地區經濟增長的“接力棒”有序地傳遞下去，為到2035 年基本實現現代化奠定堅實的基礎。

根據西部大開發戰略實施以來國家有關文件對西部大開發重點區域的表述，按照戰略支撐性、政策延續性、空間連續性、區域協調性等原則，以城市群和都市圈為區域發展新空間、潛在區域發展新空間的基本形態，把成渝地區、關中平原城市群作為西部地區第一代區域發展空間。結合中國城市發展現狀，城區常住人口為300 萬人是中國城市基礎設施布局及行政政策常用的門檻標準，也是城市發揮輻射功能的最低標準。按照這一標準，2018年西部地區除成都、重慶主城區、西安外，城市建設區超過300 萬人的城市只有南寧（361.4 萬人）和昆明（398.0 萬人），因此把南寧都市圈、昆明都市圈、蘭州—西寧地區、蒙中—陜北地區、寧夏沿黃地區、黔中地區、新疆天山北坡地區等作為西部地區的區域發展新空間。把新疆沿邊地區、西藏“一江三河”地區、云南沿邊地區、廣西沿邊地區、川滇黔地區、渝黔地區等作為西部地區的潛在區域發展新空間。

二、形成西部地區梯次推進的區域發展接力態勢

把西部地區第一代區域發展空間、區域發展新空間和潛在區域發展新空間置于西部地區不同發展階段區域領跑者的更替之中，在推動第一代區域發展空間高質量發展的同時，一方面要促進區域發展新空間盡快成長，更好地發揮承上啟下的作用，另一方面要及早培育潛在區域發展新空間，筑牢發展基礎，提升發展能力。通過三者之間的發展戰略統籌機制、區域合作機制、區際利益補償機制、要素市場化配置機制，形成“第一代區域發展空間—區域發展新空間—潛在區域發展新空間”梯次推進的區域發展接力態勢，把西部地區經濟持續平穩增長的“接力棒”有序地傳遞下去，實現更高質量、更有效率、更可持續的發展。

第一，推動第一代區域發展空間的高質量發展。西部地區第一代區域發展空間在西部地區乃至全國區域經濟格局中具有舉足輕重的地位，要以內涵式發展為主，走高質量發展之路。2011 年5 月《成渝經濟區區域規劃》發布，2016 年4 月《成渝城市群發展規劃》發布，后者范圍略小于前者。2020年1 月3 日，習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上，作出了推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高質量發展重要增長極的重大戰略部署。要充分發揮重慶和成都的中心城市帶動作用，推進成渝地區統籌協同發展，促進產業、人口及各類生產要素合理流動和高效集聚，構建與東部地區合作互動的新格局，積極參與國際合作，打造帶動西南地區發展的重要增長極和高質量發展動力源。2009年6 月《關中—天水經濟區發展規劃》發布，2018 年2 月《關中平原城市群發展規劃》發布，后者范圍略大于前者。關中平原城市群要積極參與“一帶一路”建設，提升人口和經濟集聚水平，加快高端要素和現代產業集聚發展，建設創新引領的現代產業體系，提高中小城市承接能力，輻射帶動西北地區發展。

第二，有效發揮區域發展新空間的承上啟下作用。西部地區的區域發展新空間大體分為3 種類型：第一類是已經形成的都市圈，包括南寧都市圈和昆明都市圈。南寧都市圈屬于萌芽期都市圈，要促進都市圈核心城市優先增長，減少人口流動制度性約束，集中力量建設核心城市，降低人口城鎮化成本，建設現代化的城市基礎設施體系，從生產、生活、生態等方面全面提升城市質量。昆明都市圈屬于發育期都市圈，加快綜合交通體系建設，促進昆明與滇中新區融合發展，提高產業基礎能力和產業鏈水平，加快把昆明建設成為立足西南、面向全國、輻射南亞和東南亞的區域性國際中心城市，以帶動昆明都市圈乃至云南的發展。

第二類是即將形成都市圈的區域，包括蘭州—西寧地區、寧夏沿黃地區、黔中地區、新疆天山北坡地區，共同特征是中心城市規模還比較小（2018 年蘭州建成區人口是246.07 萬人、西寧是134.66 萬人、銀川是158.70 萬人、貴陽是292.24 萬人、烏魯木齊是286.47 萬人）。蘭州—西寧地區的核心城市蘭州和西寧要相向發展，從根本上治理蘭州的環境污染問題，補齊基礎設施和公共服務短板，打造綠色循環型產業體系，深度落實“一帶一路”倡議，發展成為西北地區連接內地和新疆的重要支撐區域。以銀川為核心的寧夏沿黃地區，主動融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略，聚焦產業轉型升級，促進新能源、新材料、裝備制造、生物醫藥等快速成長，建設現代化經濟體系，加快推進賀蘭、永寧與主城區一體化發展，形成優勢互補的區域協調發展格局。以貴陽為核心的黔中地區，發揮生態環境較好的優勢，建設貴陽區域性中心城市，加快貴陽—貴安新區—安順一體化發展，完善產業配套，積極承接產業轉移，推動實體經濟發展，大力發展先進制造業和大數據、大健康、大旅游、大生態產業，建成西南地區新的增長極。以烏魯木齊為核心的新疆天山北坡地區，以烏魯木齊—昌吉一體化發展為主要方向，加大向西開放力度，突出交通樞紐、商貿物流、金融服務、文化科教、醫療服務中心建設，加快構建現代產業體系，建設絲綢之路經濟帶核心區的中樞，成為推進中國向西開放戰略的重要引領區。

第三類是省際交界區域，即蒙中—陜北地區，包括呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、榆林，是中國重要的能源資源富集區。考慮到中國以煤炭為主的能源生產結構和消費結構，要深化能源供給側結構性改革，優化存量資源配置，擴大優質增量供給，努力提高煤炭高效、綠色開發水平，構建現代化能源化工經濟體系，在發展中補齊民生短板，建立更加有效的區域協調發展新機制，形成內外聯通、南北一體共同發展格局，打造資源型經濟高質量發展示范區。

第三，筑牢潛在區域發展新空間的發展基礎。西部沿邊地區是以沿邊城市和對外口岸為依托的經濟帶，戰略地位十分突出。《西部大開發“十三五”規劃》提出，把沿邊重點地區培育成為邊疆經濟社會發展的重要支撐。由于自然條件的限制和國際關系的不確定性，近期內西部沿邊地區很難成長為一個具有全局意義的潛在區域發展新空間。但是，其中部分區域如新疆沿邊地區、云南沿邊地區、廣西沿邊地區發展基礎條件較好，具有較大的發展潛力，具有成長為潛在區域發展新空間的可能性。充分發揮口岸、經濟技術開發區、開發開放合作區等的作用，加快水利、交通、能源、信息等基礎設施建設，完善沿邊區域公共服務設施，加快重點口岸城鎮化建設，推動邊境口岸經濟發展，壯大霍爾果斯、瑞麗、龍州等城市規模，完善產業發展、吸納就業、公共服務和人口集聚功能，將沿邊地區建設成為溝通中國內陸地區與周邊國家的合作交往平臺。西藏“一江三河”地區是指以雅魯藏布江、年楚河、拉薩河、尼洋河河谷地區為主的區域，集聚了拉薩、日喀則、山南等重要城市，海拔較高，不適宜人口和產業的大規模聚集，隨著青藏鐵路、拉（薩）日（喀則）鐵路、拉（薩）林（芝）鐵路的建成通車，以及即將開工建設的川藏鐵路，發展條件將逐漸改善，未來將發展成為全國重要的農林畜產品生產加工、藏藥產業、旅游、文化及礦產資源開采和初加工基地。川滇黔交界區域的內江、瀘州、昭通、六盤水等，渝黔交界地區的銅仁、遵義、秀山等資源豐富，用地條件優越，也具有成為區域性增長極的條件。要消除省際的合作障礙，探索區域利益分享機制，培育省際交界地區區域性中心城市，加強和完善城鄉居民基本公共服務，以促進教育、培訓等為切入點，提升人力資本存量，提高內生發展能力，為未來經濟持續發展筑牢根基。

作者簡介：安樹偉，男，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授，博士生導師，經濟學博士（北京 100070）。

新時代西部大開發轉型的六大方向

丁任重

2020年5月17日，中共中央、國務院發布《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》（以下簡稱《意見》），這是在中國特色社會主義進入新時代、區域協調發展進入新階段后，黨中央和國務院統籌國內國際兩個大局作出的重大決策部署。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，西部地區經濟社會發展取得歷史性成就。但同時我們也要看到，西部地區發展不平衡、不充分問題依然突出，鞏固脫貧攻堅任務依然艱巨，與東部地區發展差距依然較大，維護民族團結、社會穩定、國家安全任務依然繁重，仍然是全面建成小康社會、實現社會主義現代化的薄弱環節。因此，新時代繼續推進西部大開發，對于開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，具有重要的歷史意義和現實意義。西部大開發實施了20 年，在新時代，西部大開發如何更好地實施是我們面臨的一個重要課題。我認為，西部大開發要注重6 個方面的轉型。

第一，開發的模式要由全面推進轉向重點突破。2000年西部大開發戰略開始實施的時候，西部地區的范圍包括12 個省（區、市），國土面積占全國的71%，人口占全國的28%。20 年過去了，我們發現在如此廣闊的國土上全面推進西部大開發，現在已經難以為繼，因此未來西部大開發應當從全面推進轉向重點突破。實施西部大開發戰略的前10年，國家在西部地區布局了一些重點區域，如成渝經濟區、關中—天水經濟區、環北部灣經濟區等，這些地區基礎設施條件好、工業化水平相對較高、經濟實力較強，能夠成為西部地區發展的領頭羊。西部地區的部分重點區域上升為國家戰略，如2020 年1 月3日，中央財經委員會第六次會議，把成渝地區雙城經濟圈建設上升為國家戰略。要把“西三角”這個概念提上議事日程。2000 年西部大開發戰略實施的時候，理論界曾經短暫地提出過“西三角”的概念，但是對其范圍、內涵等有不同的認識，概念還不成熟，因此沒有成為現實。現在隨著交通設施的完善，特別是西北地區和西南地區互聯互通，經濟合作、經濟交流日益緊密，現在提出“西三角”的條件已經成熟，西部地區的學術界應當聯合推廣這個概念，努力使其上升為國家戰略。《意見》提出，鼓勵重慶、成都、西安等加快建設國際門戶樞紐城市；支持重慶、四川、陜西發揮綜合優勢，打造內陸開放高地和開發開放樞紐。可以說，“西三角”已經正式形成。從現實來看，重慶、四川、陜西的國土面積占西部地區國土面積的11%，人口占西部地區人口的40.39%，GDP 占西部地區GDP 的46.6%。因此可以說，未來在全國范圍內成為下一個經濟增長極的是“西三角”，未來西部地區最有發展潛力的也是“西三角”，我們要共同努力，以完成新時期西部地區經濟發展再上新臺階的歷史使命。

第二，產業結構要由加工型轉向升級型。1949年以后西部地區發展了一批資源型、加工型工業，為西部地區的發展奠定了基礎，但是冶金、化工、煤炭、食品產業的層次低、附加值低，導致西部地區實際上成為資源輸出地，不利于西部地區的可持續發展。在新時期要進一步進行產業升級，擺脫其在全國產業鏈中的低端位置，著力提高產品的科技含量和附加值，發展特色優勢產業，特別是戰略性新興產業和現代服務業，真正形成西部地區自身的“造血機制”。

第三，資源開發要由以傳統資源為主轉向以新資源、新能源為主。西部地區是中國的資源富集地，也是中國經濟發展重要的能源基地，為社會主義現代化建設做出了重要貢獻。新時期，我們不能再單純地依靠開發傳統資源來發展當地經濟。如果我們依然堅持以傳統資源開發為主，就不可避免地會形成“拿走資源，留下污染”的“惡果”。因此，我們要著力開發新的能源、新的資源，從全國范圍來看，風能、太陽能都在西北地區，水能和天然氣、頁巖氣都在西南地區，這些統稱為清潔能源。新時期，從國家戰略和國內外生態保護戰略來看，清潔能源的開發有著廣闊的前景，因此，我們把西部地區新能源的開發提上議事日程，不僅有利于改善產業結構，也能夠改善西部地區的生態環境。

第四，扶貧戰略要由單一扶貧轉向綜合扶貧。2020年要全面建成小康社會，脫貧攻堅任務必須完成，扶貧工作是重中之重。眾所周知，貧困地區主要集中在西部地區。實施西部大開發戰略以來，中國的扶貧攻堅工作取得了舉世矚目的成就，但是我們也要看到，當前的扶貧攻堅任務越來越難，攻堅的程度越來越高。西部地區的貧困不僅僅是經濟貧困、生活貧困，同時也是能力貧困、知識貧困，這些貧困的產生是由多種原因造成的，因此，我們要樹立綜合扶貧、持續扶貧的理念。國際上有一種觀點叫慢性貧困理論，用在中國是比較合適的，解決慢性貧困要有持續的投入和持續的治理。因此，我們要加大對貧困地區科技、教育、文化、衛生、體育等事業的投入力度，從根本上解決貧困，特別是要解決貧困的代際傳遞問題。2020年，中國將實現現行標準下西部地區農村貧困人口全部脫貧，這只是解決了絕對貧困問題。未來我們要綜合施策，著力解決相對貧困問題，這是一個長期的、更為重要的歷史任務。

第五，對外開放要由向國內開放轉向國內國外同時開放。實施西部大開發戰略的前10年，主要是向東部地區開放，從東部地區引進資金、技術和產業。實施西部大開發戰略的第二個10 年開始對外開放，但主要局限于邊疆地區的邊貿口岸開放，這是一種單方面的開放。新時期，西部地區要全面融入國際經濟。新時代西部地區的對外開放要突出以下幾個方面：一是積極參與和融入“一帶一路”建設，新疆應加快絲綢之路經濟帶核心區建設，形成西向交通樞紐和商貿物流、文化科教、醫療服務中心；甘肅、陜西充分發掘歷史文化優勢，發揮絲綢之路經濟帶重要通道、節點作用；貴州、青海著力深化國內外生態合作，推動綠色絲綢之路建設。二是加強對外沿邊的區域合作，如新疆主動參與中巴經濟走廊建設，云南、廣西主動參與中印緬孟經濟走廊建設，內蒙古應深度參與中蒙俄經濟走廊建設，云南應提升與瀾滄江—湄公河區域合作水平等。三是大力發展中歐班列，目前重慶、成都和西安的中歐班列占全國中歐班列總量的一半，發展勢頭良好。四是積極構建開發平臺，國家應支持西部地區的自由貿易試驗區先行先試改革和內陸開放型經濟試驗區建設。

第六，經濟的導向要由粗放型經濟轉向生態型經濟。西部地區，特別是青藏高原是三江源發源地，號稱“世界水塔”，長江上游是生態保護屏障，西北地區和西南地區對中國的生態環境保護尤為重要，我們要按照黨中央的指示精神，由大開發轉向大保護，為中華民族持續發展留下秀麗的山川。一是進一步加大水土保持、天然林保護、退耕還林還草、退牧還草、重點防護林體系建設等。二是加強區域大氣、河流、土壤污染聯防聯控和綜合整治。三是大力發展循環經濟和綠色產業，確保經濟發展與環境保護的相互促進。

作者簡介：丁任重，男，西南財經大學教授，博士生導師（成都 611130）。

推進西部大開發的十個關鍵問題

劉以雷

西部大開發戰略實施以來，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視西部地區發展，采取了一系列重大舉措，持續推動西部地區經濟社會發展。總地來看，西部地區發生了歷史性、根本性的變化，主要經濟、社會、生態指標都有了很大改善。但是與中東部發達地區相比，在諸多方面還存在較大差距，有的差距還有拉大的趨勢。無論從區域協調發展層面來看，還是從全國發展大局、國防、生態等層面來看，西部大開發的效果還有待提升，力度仍需加大。新時代推進西部大開發形成新格局還需要注重以下10個關鍵問題。

一是把握新時代特征，遵循國家總體要求。新時代推進西部大開發形成新格局，要把握好中國社會主義事業總任務、社會主要矛盾變化和新發展理念。實現社會主義現代化和中華民族偉大復興是西部大開發的終極目標。人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾是西部大開發要解決的現實問題。創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念是推進西部大開發的重要遵循。強化舉措抓重點、補短板、強弱項，形成大保護、大開放、高質量發展的新格局，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，促進西部地區經濟發展與人口、資源、環境相協調，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展。實現不同類型地區互補發展、東西雙向開放協同并進、民族邊疆地區繁榮安全穩固、人與自然和諧共生的局面。

二是以新基建推動經濟內循環，搶占發展制高點。投資既是擴大內需、刺激經濟增長的手段，也是經濟發展的必要條件，對西部地區來講，基礎設施建設投資是補短板，更是西部地區生產要素由相對劣勢轉化為相對優勢的重要抓手。2020 年政府工作報告提出“兩新一重”建設（即新型基礎設施建設、新型城鎮化建設和傳統的“鐵公機”、水利等重大工程建設），是布局未來新興產業的超前投資。目前西部地區和全國一樣，經濟增長緩慢，疫情防控壓力大，需要利用新基建穩增長、穩就業、穩發展。針對新冠肺炎疫情后產業結構重組、產業形態新生等趨勢，統籌存量和增量、傳統基建和新基建發展，重點發力服務于實體經濟發展的新基建，打造經濟、高效、適用、智能、綠色、安全的現代化基礎設施體系，為新經濟發展培育新動能。西部地區需緊抓“一帶一路”建設機遇，因地制宜地完善、更新基礎設施網絡體系，以交通強國試點和重大工程建設為契機，加快交通、水利、信息等基礎設施建設，著力解決西部地區交通、水利等短板問題，為西部地區持續發展奠定堅實基礎。

三是推動與高質量發展配套的重點領域改革，激發發展活力。打造開放、包容、創新的發展軟環境是西部大開發高質量發展的重要保障。通過深化各領域改革，建立開放、公平、公正、競爭有序的市場體系和秩序。健全區域創新體系，以市場為導向，建立以企業為主體，政府、企業、教育機構、科研機構、投融資機構、中介服務機構共同參與的創新創業體系，完善創新政策。加快國有企業改革，把國有企業競爭性業務推向市場，同時將市場制度引入國有企業。支持民營企業發展，營造公平競爭環境，依法保護企業法定經營權、獨立決策權和企業家合法權益，穩定企業家尤其是民營企業家的經營預期和投資信心。深化金融體制改革，構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系，開發個性化、差異化、定制化金融產品，增加中小金融機構數量和業務比重，改進小微企業和“三農”金融服務，提高金融服務實體經濟能力，服務區域經濟能力。深化財稅體制改革，合理調整財政事權和支出責任，緩解地方財政壓力，健全地方稅收體系，規范政府舉債融資機制。深化“放管服”改革，放寬準入限制、提高政務效率，降低企業成本，優化企業服務，強化企業主體地位，吸引東部發達地區資本和外資以及各類資源要素集聚，為企業發展提供更加包容、開放的市場環境，激發市場活力。

四是大力推動科技創新，切實用足先進科技成果。科技創新是推進西部地區經濟高質量發展的動力，科技創新加快了新產品、新技術、新業態的形成與發展，對于推動供給側結構性改革、優化產業結構、提升經濟發展質量具有重要作用。但是西部地區由于資源稟賦的差異，尤其是人才和資本的匱乏，導致其創新能力不足。西部地區應加強與中東部地區的科技合作，用好、用足先進的科技成果，促進傳統產業向現代產業轉型升級，同時引進先進產業，構建資源優勢突出、科技應用充分、產業鏈條齊備、生態承載合理的現代產業發展體系，實現新舊動能轉換、發展質量持續提升。

五是強化財政金融資金保障，確保西部地區打好“三大攻堅戰”。西部地區的財力較為薄弱，發展欠賬多，加之疫情防控支出急劇增加，民生社會福利、“三大攻堅戰”、高質量發展轉型升級等剛性支出難以壓減，中央財政雖在一般性轉移支付和各領域專項轉移支付中對西部地區實行了差別化補助，但還需進一步加大支持力度。發揮金融作用，在低息融資、專項貸款、多層次資本市場、并購、IPO、發債等方面給予支持。同時，要依法合規探索建立西部地區基礎設施領域融資風險分擔機制。

六是高度重視育人、引人、留人工作，探索人才激勵機制和流失補償機制。人才對經濟社會發展的貢獻具有超常性、資源稀缺性和不可替代性。隨著人才流動的日益頻繁，西部地區因為地理位置、軟硬件條件等的差距，培養成才和引才、留才難的問題十分突出。一方面，對于高端專業人才，鼓勵用人單位比照中東部地區的引人條件，相應提升人才待遇標準，對差額部分財政予以補貼。另一方面，在落實完善工資待遇傾斜政策的同時，還要從國家層面建立和完善對西部地區人才流出地的反哺機制，西部地區人才到中東部地區工作，國家層面要給予西部地區相應的人才培養補貼，用國家補貼費用建立西部地區人才發展基金，用于西部地區人才流出地繼續培養人才和引人、留人補貼。真正做到西部地區引人、留人有機制，培養人才有資金。

七是深化對“兩山理論”的認識，切實加強西部地區的生態環境保護。西部地區是中國重要的生態屏障，同時也是中國的生態脆弱地區。西部地區的生態保護對于保障中國生態安全具有不可替代的地位。西部地區生態環境對中東部地區生態環境及經濟發展影響很大，甚至在某些方面是決定性的。比如，西部地區生態對黃河、長江、珠江三大流域水旱災害的影響舉足輕重，西北地區的生態對黃河流域及黃河以北的荒漠化、風沙危害、水土流失、鹽漬化、病蟲害等問題具有控制性作用。要加大西部地區的生態保護力度，不斷提升生態保護質量。進一步完善市場化、多元化的生態補償機制，加大對西部地區重點生態功能區的生態轉移支付力度，拓寬生態保護的資金來源渠道。深化對“兩山理論”的認識，搭建好綠水青山向金山銀山轉換的橋梁，切實把生態環境轉換為經濟效益。積極探索產業生態化、生態產業化的發展模式，促進西部地區比較優勢向產業優勢和經濟優勢的轉變。加快技術改造升級，促進污染物低量化排放、資源化利用、綜合化治理，普及發展循環經濟。通過“生態+”的發展模式，尤其是通過“生態+旅游”“農業+旅游”“牧業+旅游”“文化+旅游”等產業融合發展模式，實現生態產品價值市場化。

八是加快絲綢之路經濟帶核心區建設，推動新疆成為新的增長極。新疆地處亞歐大陸腹地，鄰近中亞、南亞、西亞，是中國在更大范圍、更廣領域、更高層次擴大對外開放的戰略要地。做好交通強國新疆試點各項工作，加快推進交通運輸高水平對外開放、跨區域綜合運輸大通道建設、綜合交通樞紐一體化發展、交通與旅游等產業融合發展建設任務；加快推進烏魯木齊國際陸港區、臨空經濟區和跨境電子商務綜合試驗區建設，完善喀什、霍爾果斯經濟開發區基礎設施，提升產業集聚能力。圍繞新疆社會穩定和長治久安總目標，統籌區域協調發展，突出向南發展，打造阿拉爾南疆戰略支點城市和區域城鎮群，以推動生產力布局調整，促進南疆經濟社會發展，以產業發展集聚人口。

九是加強政策銜接，確保已有政策落實、落地、落細。西部地區地方政府要及時、全面地對接國家政策，充分挖掘現有政策，做好有效對接，整合政策資源，打好利用政策的組合拳，充分發揮國家政策的作用。同時，還要把握好產業發展方向，西部地區具有豐富的旅游資源，隨著居民整體收入水平的提高、交通基礎設施的改善和消費的升級，文旅產業興起，西部地區要抓住這個機會。西部地區要注重數字經濟發展，數字經濟在一定程度上能夠彌補一些束縛西部地區發展的短板，甚至可以促進西部地區實現后發趕超。

十是強化分類指導，精準施策。西部地區12個省（區、市）有不同的資源稟賦、屬不同生態功能區類型，發展基礎和發展重點也各有不同。在政策指導上，既要宏觀統籌，又不能一線平推。要根據西部地區不同區域的自然環境、經濟發展、產業基礎、主體功能等特點研究細化區域政策單元，針對不同政策單元提出各有側重的發展思路和更加符合實際的差異化政策措施。

作者簡介：劉以雷，男，新疆大學中國西部經濟發展與改革研究院院長（烏魯木齊 830046），中國（深圳）綜合開發研究院首席顧問（深圳 518029）。