進一步提高投資的質量和效益
——浙江省“十四五”時期擴大有效投資思路研究

□浙江省發展和改革委員會投資處、浙江省經濟信息中心預測處課題組

適應高質量發展的有效投資，并不是要走過度依賴投資的老路，而應該是重質量、重效益的投資。投資規模、投資結構和投資效益三者決定了投資的質量和效益

投資現狀評估

從投資增長率變動軌跡看，“十三五”以來，全省固定資產投資年均增速為8.8%，比“十二五”時期下降8.4個點。分析原因，“十三五”以來浙江投資增速減緩，既有固定資產投資統計調整的外部影響，更主要的還是屬于發展模式轉型中的理性回調。

從投資占GDP比重和資本形成率看，浙江固定資產投資占GDP 比重呈上升趨勢，“十三五”以來年均水平達到55.2%，比“十二五”上升0.4個百分點，仍屬于改革開放以來較高水平。浙江投資率（資本形成率）2017年為44%，略低于全國平均水平。

從“四省一市”的比較看，十三五”以來投資增長最快的是廣東，2016-2018年年均增長11.3%，浙江位列第二，落后廣東2.5個百分點。值得注意的是，2019年以來浙江投資增長表現較好，1-8月投資增速僅落后廣東0.7個百分點。從規模看，2017年，浙江投資規模為廣東省的83.9%、江蘇省的59.5%、山東省的57.4%。

圖1 1999年來浙江投資增長率（%）

圖2 1999年來浙江、全國資本形成率（%）

必須看到，浙江擴大有效投資和重大項目建設面臨一些值得關注的問題。一是實體經濟投資有待加強。“十三五”以來浙江工業投資年均增速、工業技改投資年均增速分別比“十二五”平均水平低11.7和22.4個百分點，處于歷史較低水平，亟需在培育投資新增長點，增加新技術、新產業、新業態的投資份額上取得突破。二是投融資機制亟待破題。以基礎設施領域為例，目前普遍存在高造價低收益與社會資本高預期、社會資本高熱情與領域開放程度低、地方政府高熱情與財政承受能力有限之間的矛盾，由于這些投融資體制機制性問題的存在，項目資金籌措困難，后續項目難以為繼。2016年、2017年、2018年浙江基礎設施投資增速分別為26.3%、13.2%和7.7%。三是重大產業項目儲備有待增加。一些地方對支撐國家重大戰略、引領浙江轉型升級的重大項目謀劃不夠，投資規模大、鏈條長、帶動力強的大項目儲備不足，大項目特別是重大產業項目出現青黃不接的現象。

投資和高質量發展的關系

當前，浙江經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。投資是高質量發展的重要推動力，在拉動經濟發展的“三駕馬車”中，消費和出口都需要通過投資形成的生產能力滿足其增長的需要。適應高質量發展的有效投資，并不是要走過度依賴投資的老路，而應該是重質量、重效益的投資。投資規模、投資結構和投資效益三者決定了投資的質量。

（一）高質量發展需要以投資結構的優化為前提

供需結構方面：要更注重提高投資對經濟增長的供給作用。固定資產投資具有雙重效應，一是投資需求拉動經濟增長，二是資本形成提高供給能力，即通過投資提高企業、區域產品和服務的供給能力，通過提高競爭力占有更大的市場份額，利用更多的市場和資源來實現經濟高質量增長。當前，投資與高質量發展關系所關注的中心問題，應該在于充分發揮投資供給能力。提高浙江產品和服務的市場競爭力特別是國際競爭力，提高浙江產品和服務在國際、國內產業分工和價值鏈中的地位，并由此提高產業的持續發展能力，通過企業市場競爭能力的提高來保持企業的投資能力，保持適度投資規模。

產業結構方面：更加注重提高制造業投資增速及在固定資產投資的比重。改革開放以來，浙江工業化取得顯著進展，2018年全省人均GDP達到1.5萬美元，處于錢納里模型中的后工業化階段。但也要看到，我們在短短40年時間內跨越了其他國家需要很長時間才能完成的工業化發展，是一個“壓縮式的工業化”，工業化的脆弱性在中美貿易摩擦等事件中集中反映出來，制造業基礎不牢固、高端化不足、核心技術“卡脖子”問題依然突出，防止“產業鏈被打斷”的需求十分迫切。“十四五”時期，浙江制造業處于向中高端升級的關鍵性時期，要實現制造業的順利升級和發展，穩定制造業投資增速及在固定資產投資的比重是必要條件。

區域結構方面：以長三角一體化、“四大”建設為重點，更加注重基礎設施補短板投入。貫徹落實重大戰略的突破口關鍵在于投資項目載體推進，重點關注兩類項目，一是基礎設施互聯互通，圍繞全省打造“3個一小時交通圈”目標，以鐵路和城市軌道交通為重點，加大投入力度，二是加大人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施領域。

（二）高質量發展需要以提高投資效益為導向

投資效率直接決定經濟發展的質量。特別是對浙江這樣的資源小省，改變粗放型投資模式、提高投資效率，是擴大有效投資、確保高質量發展的關鍵。課題組用DEA方法對投資綜合效率進行測算，選取固定資產投資額、年底就業人數作為輸入指標，GDP、財政收入、居民收入為產出指標，反映固定資產投資對經濟總量、財政收入以及居民生活的貢獻。

圖3 1995年來浙江、沿海“四省一市”投資綜合效率

圖4 1994年來浙江GDP、固定資產投資增速（%）

測算結果顯示（如圖），近十年來，浙江投資綜合效率平均值為0.64，分別低于上海平均值（1.0）、江蘇平均值（0.69）、廣東平均值（0.77）。從結果看，近年來，浙江投資效益好于山東省，但和上海、廣東、江蘇相比有一定差距，說明浙江固定資產投資對GDP、地方財政收入、居民收入的拉動作用不如上海、廣東和江蘇，提升浙江投資效益仍有很大空間。

（三）高質量發展需要以擴大有效投資為支撐

經濟增長與投資有很強的正相關關系。歷史數據顯示，浙江投資與GDP的相關系數為0.77，且波動規律基本一致。尤其是在國外環境更加嚴峻復雜、國內經濟下行壓力加大的“十四五”時期，更加需要把“穩投資”作為“六穩”工作的重中之重，牢牢抓住有效投資這個穩增長“牛鼻子”“關鍵點”，同時更加注重投資“合理性”，精準方向，合理擴大有效投資，為經濟高質量發展夯實后勁。

關于“十四五”時期浙江有效投資若干指標測算

（一）關于基礎設施投資

回顧歷史，浙江基礎設施投資作為“托底”手段曾經歷過兩次觸底反彈。一次是2008年前后，受金融危機影響，外部沖擊導致經濟下行壓力加大，國家出臺“4萬億”刺激帶來的投資增速拉升，基礎設施投資增速從2007年的-0.52%上升到2008年的7.14%，2009年為21.9%。另一次是2012年前后，2011年全國GDP 增速從之前的兩位數回落到個位數（9.5%），引發“經濟硬著陸”擔憂。在2012年5月國務院常務會議上，提出“國內外環境錯綜復雜，把穩增長放在更加重要的位置”，啟動了一批事關全局、帶動性強的重大項目，基礎設施投資出現快速反彈，增速從2010年的4.96%上升到2011年的10.55%，2012年達到17.99%。

2016-2018年，浙江基礎設施投資年均增速15.5%，增速較“十二五”時期回落了3.9個百分點。分析原因，受地方債務風險防范等因素影響，2017年、2018年基礎設施投資增速分別僅為13.2%和7.7%，但基礎設施保持較快增長的趨勢沒有改變。

展望“十四五”，一是基礎設施投資仍有巨大需求。數據顯示，目前我國人均基礎設施存量水平僅相當于發達國家的20%-30%。尤其在長三角一體化、亞運會項目等領域，浙江基礎設施未來需求潛力仍然巨大。二是高質量發展對基礎設施投向提出新要求。除傳統“鐵公基”外更多涉及新興領域，以交通網絡化、能源清潔化、水利現代化、信息便捷化為目標的新型基礎設施建設將加速落地。三是專項債新政策加大對基礎設施項目支持力度。近期，國務院常務會議部署加快地方政府專項債券發行使用的措施，明確提前下達2020年部分新增額度并擴大使用范圍，有利于專項債更快使用見效，有利于吸引更多社會資金投入重大基礎設施領域，進一步擴大有效投資。綜合考慮“十四五”時期，全省基礎設施投資年均增長10%以上，按基礎設施投資占固定資產投資比例推算，可拉動面上增長2.4個百分點左右。

（二）關于制造業投資

與基礎設施投資、房地產投資相比，制造業投資對實體經濟的影響更大、更直接。三者間投資增速的相對變化，能夠體現新、老經濟的變動趨勢，房地產和基礎設施建設是傳統經濟的代表，而制造業尤其是高端制造業，一定程度上能夠反映未來新經濟業態的供給能力。

近年來，全省制造業投資增速回落、占比逐年下降。2016-2018年全省制造業投資年均增長3.4%，增速較“十二五”時期回落了10.2個百分點，占固定資產投資比重呈逐年下降態勢，由2010年的32.4%逐年下降至2018年的17.2%。

同時也要看到，隨著減稅降負、出臺民營經濟發展、實施省市縣長項目工程等一系列重大舉措推進，2019年以來制造業投資復蘇態勢強勁。上半年制造業投資增長18.5%，比去年同期提高19.4個百分點，高于全國平均水平15.5個百分點，增速為2018年以來新高，拉動全社會固定資產投資增長3.1個百分點。

展望“十四五”，一方面要看到中美經貿摩擦的爆發，凸顯了在集成電路、生物醫藥、人工智能等關鍵領域的核心技術受制于人的問題。制造業補鏈、強鏈、延鏈至關重要，重大創新平臺，重大科技專項、重大科研裝備項目、重大科技基礎設施等方面亟待加大投資力度。另一方面要看到擴大國內市場，促進消費升級，實際上是促進制造業投資長期穩定增長的重要支撐。隨著市場需求的不斷擴大、升級，特別是高質量制造業產品需求的穩步提升，制造業市場不斷擴大，從而保障制造業投資穩定長期增長。綜合考慮各種因素，“十四五”制造業投資年均增速有望繼續保持10%左右，“十四五”期間制造業投資占固定資產投資比重每年提升1個百分點左右。

根據歷史數據規律，基礎設施投資、制造業投資、房地產開發投資三大板塊合計占面上投資比重在85%左右，綜上分析，合計拉動面上投資增長約6.4個百分點左右。剔除三大板塊以外的投資（約占13%），未來五年有望實現5%左右的增長，可拉動面上投資0.5個百分點左右。總體看，“十四五”全省固定資產投資年均增速有望實現6%-7%左右的增長。

（三）關于生態環保投入

在浙江有效投資的“4個10%”結構性指標中，生態環保和公共設施投資是唯一一個連續兩年沒有完成增速目標的指標。這個指標存在三個方面的問題。一是速度問題。這兩年，生態環保和公共設施投資增長都沒有達到目標要求。2018年生態環保和公共設施投資增長4.7%，2019年1-5月增長-4.0%、1-6月-0.1%、1-7月0.8%、1-8月1.1%、1-9月0.9%，增速雖然總體是回升的，但距10%的目標存在較大差距。二是結構問題。生態環保和公共設施投資由生態保護和環境治理業、水利管理業、公共設施管理業三個部分組成。市政設施管理業投資占生態環保和公共設施投資的比例超過50%，1-9月下降5.8%個點，拉低面上投資增速。三是指標代表性問題。近年來，浙江生態環保和公共設施建設成效顯著，尤其是在“五水共治”、“百項千億”防洪排澇等領域投入力度較大，走在全國前列。但大量投入沒有形成固定資產，不能列入固定資產投資的統計范圍，導致生態環保和公共設施投資指標未能準確反映浙江生態環保的工作進度、投入力度。

從國際上看，生態環保投入是衡量現代化進程的一個重要指標，國際上通常采用“生態環保投入占GDP比重”來體現現代化進程中的環境治理力度。發達國家經驗顯示，環保投入占GDP比重在2%以上，環境質量不會有明顯惡化；環保投入占GDP比重超過3%，環境質量才會明顯改善。盡管目前歐美等發達國家已經跨過了環保領域治理高峰，但環保投資占GDP比重仍在2%-3%之間。

從上海看，自2012年開始設置“環境保護投入占GDP的比重”這個指標，由上海環保部門提供，數據在統計年鑒公布。上海近三年的全社會環保投入累計超過2700億元，占GDP比重持續高于3%。上海環境保護投入的理念與國際接軌，其中既包括在污染源治理、生態保護和建設等方面投入的，用于形成固定資產的“硬投資”，還包括環保設施維護、人員管理等方面的“軟投入”。

從浙江看，按照GDP的3%測算，對應的生態環保投入需要達到2000億元左右。如果考慮小口徑的生態保護和環境治理業投資，占GDP比重不到1%；即使考慮大口徑的生態環保和公共設施投資，和2000億元的水平也有不小差距。

建議學習借鑒上海市關于生態環保投入的考量與做法，用“投入”的概念代替“投資”，“十四五”期間浙江生態環保投入相當于GDP比重力爭達到3%。從可行性看，用投入代替投資在近年來的統計工作中得到了越來越充分的應用。尤其是浙江在全國率先開展軟投入統計，具備相應的工作基礎。