農村宅基地“三權分置”的實踐探索
——浙、陜、贛宅基地改革調研報告

□浙江省農村宅基地制度改革政策研究課題組

推進農村宅基地改革，是保障農民“戶有所居”的重要途徑，是破解鄉村振興資金難題的關鍵樞紐，是促進城鄉人口、要素自由流動的必要手段。各地宅基地改革試點的啟示表明，要進一步深化宅基地改革

為貫徹落實袁家軍省長的批示精神，省發展改革委聯合省自然資源廳、農業農村廳及發展規劃研究院組成課題組，深入開展農村宅基地制度改革研究。課題組先后赴全國農村宅基地改革試點江西省鷹潭市余江區、陜西省西安市高陵區和本省義烏市、德清縣，以及紹興市柯橋區、上虞區、越城區等地，重點就農村宅基地改革和閑置農房利用等進行調研。

浙江的主要做法

2015年3月義烏市和德清縣被列入全國農村土地制度改革試點，2017年3月紹興市啟動閑置宅基地和農房開發利用試點，在實踐中探索出了一條符合各自實際的農村宅基地改革路子。

（一）三權分置：重構宅基地制度頂層設計

各地推進農村宅基地改革試點，總體上按“落實宅基地所有權、保障農戶宅基地資格權、適度放活宅基地使用權”原則展開。2015年4月，義烏市在全國率先提出農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度設計，明確規定宅基地歸農村集體經濟組織成員集體所有，村集體在核定的村莊范圍內自主規劃、自主分配、自主處置和自主管理，宅基地轉讓收益歸村集體所有。專門制訂《農村經濟組織成員資格界定指導意見》，嚴格界定10類村集體經濟組織成員的資格條件，并嚴格按照程序進行認定，固化宅基地農戶資格權。德清縣規定農村集體經濟組織依法享有宅基地占有、使用、收益、處分權利，有權對宅基地分配、收回、有償使用等事項進行決策。同時出臺《村股份經濟合作社社員身份認定辦法》，將農村宅基地資格權以“宅基地資格權登記簿”“宅基地資格權登記卡”形式實現，明確規定資格權可以申請落實宅基地、允許退出宅基地資格權并獲得補償、申請城鎮公共保障住房和申請居住補貼等多種實現途徑。在保障基本居住條件的基礎上，允許農戶將一定年限的宅基地使用權轉讓、出租、抵押，農戶仍然保留集體經濟組織成員權利和剩余年限宅基地使用權。

（二）分類處置：改革宅基地取得和使用制度

在宅基地改革試點中，各地根據區位條件不同，采取不同的宅基地使用方式。如義烏市在城鎮規劃區紅線內，實施城鄉新社區集聚建設，農戶以合法宅基地占地面積的1∶5 置換權益面積。按照“1+X”原則，“1”是指保證必要居住條件，“X”表示允許置換高層公寓、工業倉儲、商業用房或選擇貨幣補償。在城鎮規劃紅線范圍外，按照“一戶一宅、面積法定”原則，保障農戶宅基地權益，同時積極探索宅基地的有償使用方式。一方面，農戶無償分配取得的宅基地資格權在落地前，允許在本村集體經濟組織成員間進行有償調劑，并建立農村宅基地基準地價體系，以公開競爭方式進行有償選位，試點以來累計收取有償選位費43.4億元，主要用于村莊基礎設施配套建設。另一方面，在宅基地所有權、資格權不變的前提下，探索宅基地使用權的跨村跨鎮街安置，首批3個村79間宅基地全部順利成交，跨村跨鎮街配置成功，安置農戶28戶，總成交價款3636.61 萬元，村集體收益1540余萬元，其余收益歸街道農村土地整備公司統籌。住房困難戶和D 級危房戶等可選擇本村、中心村或集聚小區的高層、多層公寓，以及垂直房、貨幣等方式解決住房難題。

（三）自愿有償：建立宅基地退出機制

在確保農戶宅基地權益不受損和保障戶有所居的前提下，各地積極探索宅基地有償退出的有效方式，真正實現宅基地減量化。如義烏市將宅基地使用權人自愿退出的宅基地進行復墾，驗收合格后折算成建設用地指標，即“集地券”，政府按40 萬元/畝最低保護價回購，也可通過平臺進行交易或向金融機構進行抵押貸款，資金收益扣除土地整理成本后歸農戶和村集體所有。目前全市已立項“集地券”項目4568.19畝，預計能轉化資金近20億元。此外，農戶自愿退出農村宅基地，可以根據土地級差有序參加城鄉新社區集聚建設，也可采用貨幣化補償的方式，騰退的宅基地用于集體經濟組織內部再分配。德清縣通過拆遷安置、置換城鎮住房、貨幣化補償等途徑，鼓勵農戶退出宅基地，探索宅基地換“地票”“地息”等多種形式，多途徑建立宅基地退出補償機制。

（四）活權賦能：拓展宅基地使用權能

土地具有資源、資產、資本“三資一體”的屬性，作為農民安身立命場所的宅基地（農房），更是農村家庭積累資產的主要方式，拓展宅基地的財產性權利也是各地在改革試點中探索的重要方面。如義烏市在推進宅基地不動產登記的基礎上，積極拓展宅基地使用權能，允許依法持有宅基地使用權證和房屋所有權證的農戶，可以農村住房抵押擔保方式申請貸款。同時建立農村住房抵押貸款風險補償機制和抵押農房司法處置辦法，緩釋抵押貸款風險。目前全市27 家金融機構累計發放農民住房抵押貸款21848筆，貸款金額合計95.37 億元。此外，還嘗試宅基地有條件轉讓交易，即在不改變宅基地所有權性質和集體經濟組織成員資格的前提下，允許宅基地使用權通過買賣、贈與、互換或其他方式“入市”流轉。目前全市辦理轉讓登記311宗，其中跨集體經濟組織37 宗、集體經濟組織內部轉讓274 宗。德清縣也創新宅基地和農房財產權益實現形式，制定了農村住房抵押貸款相關規定，鼓勵金融機構積極開展農村綜合產權抵押貸款，激發農民創業熱情，累計農房抵押貸款1473戶、3.5億元。

（五）開發利用：激活閑置宅基地和農房資源

在宅基地改革中，各地創新宅基地盤活利用機制，拓寬宅基地利用范圍，積極引進各類主體發展鄉村旅游、養老養生、運動健康、文化創意、電子商務、農事體驗等農村新業態。如義烏市大力實施“百村電商”工程，農民每年獲得的財產性租金收益超過40 億元。2018年全市農村居民可支配收入、人均財產性收入由改革前的25963 元、3063元增加至36389元、4306元，分別增長40.2%和40.6%。德清縣全面創新宅基地利用方式和利用途徑，允許宅基地在保障居住的基礎上，經審批改變用途用于各類農村新產業、新業態，為農村產業興旺提供用地載體，累計完成投資19.5 億元，開辦酒店、民宿690 余家。紹興市大力實施“閑置農房激活計劃”，充分利用全市486 萬平方米的閑置農房，共引進開發建設項目1084個，引進社會資本32.71 億元，激活閑置農房11027 幢、143.9 萬平方米，吸引企業家、大學生、鄉賢等各類人才1500多人到農村創業，帶動農民就業11036人。

省外的經驗借鑒

作為全國農村土地制度改革試點，江西省鷹潭市余江區和陜西省西安市高陵區從各自實際出發，因地制宜地推進農村宅基地制度改革，其中不少做法和實踐經驗值得浙江借鑒。

（一）正本清源：全面清理宅基地歷史遺留問題

宅基地的基本功能是保障農民基本住房權益。由于種種原因，當前農村宅基地利用亂象叢生。江西省鷹潭市余江區宅改前7.3 萬農戶，宅基地9.24萬宗，占用村莊建設用地7.8 萬畝，人均建設用地面積170 平方米，其中“一戶多宅”比例約40%，閑置面積占比10.7%；與此并存的是村莊新增宅基地沒有空間，新分戶家庭申請取得宅基地十分困難。通過宅基地改革試點，采用收取有償使用費、有償和無償退出等形式，妥善解決歷史遺留問題，宅基地使用亂象得到遏制，農村建房管理得到規范，農民依法用地意識進一步增強，破除了土地私有和祖業觀念，促進了集體所有制觀念的回歸，農戶建房重回“一戶一宅、面積法定”的公平起點。四年多的試點實踐，共收取有償使用費7968 戶、1133 萬元，退出宅基地34266宗、4573 畝，其中有償退出7687 宗、1073 畝，無償退出26539 宗、3500 畝，從而盤活了農村大量的存量建設用地，有效解決了農戶申請宅基地難的現實問題，保障了農民“戶有所居”的宅基地權益。據測算，余江區宅改試點村收回的宅基地可滿足未來10-15年的村民建房需求。

（二）權益保障：有效落實宅基地各項權能

宅基地“三權分置”改革的核心，是將集體所有權、農戶資格權及使用權落到實處。陜西省西安市高陵區規定閑置農房出租收益，按照農戶和村集體經濟合作社9∶1的比例進行分配，將10%收益歸集體所有，彰顯了宅基地所有權的價值。并規定在符合規劃和用途管制的前提下，允許農戶將一定年限的宅基地使用權轉讓、出租、抵押，農戶仍然保留集體經濟組織成員權利和剩余年限宅基地使用權，有效保障宅基地農戶資格權。同時將農民閑置宅基地和農房使用權，以出租形式與社會資本合作，為承租人頒發《不動產權證書》，賦予宅基地承租人新建權、改建權、自主經營權、轉讓權和擔保物權等權能，將宅基地自發流轉納入規范化軌道。并且明確規定如遇國家政策調整、重大項目、重點工程原因需要拆遷或雙方協議終止合同時，承租人的原房屋所有權人的資產交割原則，有效保障交易雙方的合法權益。由此推出了“共享村落”，首批出租房源發布后，受到社會各界的廣泛關注，目前已成交6宗。

（三）融合城鄉：促進新型城市化健康發展

農村宅基地改革的目的，就是有效激活各種要素，讓“人、地、錢”在城鄉之間流動起來，通過市場機制實現優化配置，從而促進城鄉融合發展。余江區對有條件自愿進城的農戶，允許享受宅基地退出補償按規定標準可上浮20%，經核準符合城鎮住房保障對象的，可優先申請公租房等保障性住房，在縣城購買首套新建商品房可享受8%的政府補貼，契稅據實征收、爾后返還等政策；同時預留了農戶退出宅基地15年的緩沖期，解除了進城農民的后顧之憂，已有320戶村民退出宅基地進城購房落戶，助推了新型城市化進程。高陵區也明確在城市規劃區內不再實行“一戶一宅”的宅基地分配，而是由政府提供城市社區住房，鼓勵進城農民、務工人員自愿有償退出宅基地，自主選擇進入政府建成的7個城市社區居住，同時允許已取得宅基地批復而尚未劃撥宅基地的新分戶進入城市社區居住。目前，共有253 戶進入城市社區居住，其中123戶農戶持宅基地批復轉換社區住房。

（四）有效組織：充分發揮基層村集體作用

在宅基地改革中，必須堅持政府的主導作用，突出制度頂層設計，使宅基地改革有依據、有標準、有參照。同時突出農民主體地位，強化村集體自主規劃、自主分配、自主處置和自主管理，激發農民自主管理農村土地的主動性、積極性和責任心。余江區在基層黨組織的領導下，由群眾民主推薦、民主協商，在全區1040 個自然村組建了村民事務理事會，并賦予理事會12 項權力清單和15 項職責清單，充分發揮村民事務理事會作用，堅持共商、共識、共建、共擔、共享，讓群眾在資金使用上有知情權、在村莊規劃上有話語權、在村莊建設上有表決權、在項目招標上有監督權。同時推動宅基地管理重心下移，由村民事務理事會負責集體初審，嚴把建房主體資格、規劃、面積、公示、地類、退出、收費“七道關口”，實行建房信息掛牌公示及建筑放樣、基槽驗線、施工過程、竣工驗收“四到場”制度，徹底改變了農村建房的各種亂象，試點以來沒有出現一起新建的違章建房。

幾點建議

推進農村宅基地改革，是保障農民“戶有所居”的重要途徑，是破解鄉村振興資金難題的關鍵樞紐，是促進城鄉人口、要素自由流動的必要手段。由各地宅基地改革試點的啟示，建議在以下五個方面推進浙江宅基地改革。

（一）結合土地確權頒證，清理宅基地歷史遺留問題

妥善處理歷史形成的違法用地和違法建房問題，是保障宅基地農戶資格權、農民房屋財產權的關鍵。在當前的全域土地綜合整治中，結合土地確權頒證，全面推進宅基地歷史遺留問題處理工作。具體可分類處置：對于未經審批但在宅基地資格權面積內、且符合村莊建設規劃的，允許補辦審批手續并確權頒證；對于輕微超標占用宅基地的，允許通過一次性繳納有償使用費后予以確權頒證；對于嚴重超標的違法建筑，則要依法予以拆除。此外，對于通過繼承、贈與等形成的“一戶多宅”，及畜棚、廁所等合法建筑，可按照一定比例進行折算后，累計歸并到一處住宅，予以確權頒證。

（二）結合鄉村建設資金籌集，設立集體土地整備機構

總結義烏鎮街土地整備公司運作經驗，以縣（市、區）為單位，在自然資源部門下設集體土地整備機構，統籌開展整個行政區范圍的集體土地整理、儲備、入市及資金管理、運作。一方面，可擴大宅基地資格權異地安置的范圍，更大程度上保障農戶的“戶有所居”；另一方面，通過科學規劃，最大程度利用現有土地資源，盤活利用各類農村閑置用地和爭取各類新增用地指標，并以集體經營性建設用地入市的方式，獲取集體建設用地收益，統籌行政區范圍的鄉村設施建設和產業發展。

（三）結合農村產權制度改革，拓展宅基地使用權能

推進宅基地“三權分置”改革，是在保障農民基本居住的條件下，賦予宅基地和農房更充分的財產權益，讓農戶家庭原先“沉睡的資產”變成可流動、可增值的資本。下一步，要以人地關系為主線，探索農村宅基地使用權出租、抵押、入股、繼承、轉讓、互換、贈與、聯建聯營、委托經營、權益置換的實現機制，賦予宅基地更充分的使用權能。同時，有序擴大宅基地使用權的交易范圍與對象，合理打開宅基地資源、資產、資本轉化的更多通道，通過充分競爭實現宅基地市場價值。

圖/黃偉光

（四）結合集體經營性土地入市，培育農村土地市場

總結上虞、高陵等地經驗，進一步完善宅基地用益物權，以頒發宅基地及房屋使用權證及登記證明的形式，明確界定并保障承租人的用益物權、擔保物權和經營權。同時在嚴控農村新增建設用地規模和建設用地總量的條件下，在義烏等農村外來人口比較多的地方，探索集體經營性建設用地建設租賃住房試點，并創新閑置宅基地及農房開發利用方式。同時，建立健全農村建設用地使用權有限年期租賃、流轉、抵押、入股制度，為探索建立城鄉統一的建設用地市場奠定基礎。

（五）結合國家試點范圍擴大，謀劃宅基地改革試點

浙江鄉村振興和城鄉融合發展實踐，推進以人為核心的現代化建設，迫切需要農村宅基地改革在更大范圍內推進，以促進人、錢、地等要素自由流動、優化配置，加快推動全省高質量發展。同時，浙江現有的改革試點和先行做法，在實踐中已積累了不少寶貴經驗。要抓住國家擴大改革試點的有利時機，有序擴大農村宅基地改革試點范圍，并積極謀劃申請農村宅基地改革試點省，在全省范圍整體推進農村宅基地改革，先行先試，為全國農村宅基地改革提供浙江樣板。