全球治理中跨國智庫網絡的政策參與能力

摘要：[目的/意義]跨國智庫網絡已經成為全球治理政策制定的積極參與者，為什么它們能夠占據一定的政策決策位置并發揮一定的政策影響力值得研究。[方法/過程]跨國智庫網絡參與全球治理的過程建立在生產權威的政策知識以塑造政策辯論和議題設置的基礎上，具體分析了跨國智庫網絡生產政策知識和影響政策的微觀過程。[結果/結論]跨國智庫網絡具備的4種能力：知識轉換、知識整合與戰略思考、政策創新和政策倡議，為國際公共政策決策提供了獨特的價值。

關鍵詞：跨國智庫網絡 全球治理 政策知識生產 政策參與

分類號：C932.2

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.05.04

中外學術界非常關注智庫在國際政治中的作用[1-3]，還提出了“智庫外交”“智庫公共外交”[4，5]的概念。智庫本質上是一種生產政策知識的社會組織機構，其主要是通過提供權威的、可信的政策知識和創新性的政策概念來影響政策決策。但是，最近一些學者特別注意到智庫的影響是扎根于龐大的社會網絡[6]。本文將聚焦于智庫運作的這種新模式，即智庫網絡化，并著重分析跨國智庫網絡在全球治理政策辯論中的政策參與能力。跨國智庫網絡可以簡單地定義為“不同國家的多個智庫組成地區性的或全球性的政策研究網絡，或一個智庫或多個智庫與產業界、利益集團等合作而結成的政策倡議網絡”。跨國智庫網絡參與全球治理的過程也是以生產權威的政策知識來塑造政策議題為基礎的。但是，一些重要的問題仍然有待澄清。比如，為什么跨國智庫網絡在國際公共政策辯論中能夠占據一定的位置？大體而言，一個跨國智庫網絡通常具備以下4種能力中的一種或多種，這些能力使其能夠提供權威性的、創新性的政策知識并影響政策議題。具備這些能力是一個跨國智庫網絡能夠發揮政策影響力的必要條件。

1 跨國智庫網絡的知識轉換能力

在政策決策中，跨國智庫網絡的知識轉換能力是指它通過發起研討活動幫助不同參與主體之間對事物或問題的主觀理解達成一致性。在參與國際關系事務時，跨國智庫網絡必須重視知識轉換問題①，其中很重要的一個方面是在科學家掌握的專業知識和使用的術語與決策者所熟悉的政策語言之間的轉換[7]。

當科學家參與政策決策，其身份是一位政策專家，人們期望他能為政策制定者和公眾提供相關的知識，以為社會推理和政策辯論提供認知基礎[8]。雖然科學知識在當今社會因具有科學理性而享有社會權威，但純粹的科學知識是不能滿足政策決策者的要求的。要理解這點，需要研究科學知識是如何生產的。在馬克斯·韋伯（Max Weber）有關社會科學的性質和基本任務的研究之基礎上，勒博（Richard Ned Lebow）對自然科學和社會科學的知識生產的特征進行了比較分析[9]。勒博認為，自然科學，如物理學、化學，探究的是自然宇宙中的普遍規律（general law），而社會科學無法獲得這樣的知識，因為人類社會不存在普遍的、永恒不變的規律。但是，社會科學研究者立足某個觀點或視角，對社會生活進行觀察和研究是可能的②。因此，社會科學的目的是從某個視角探究在獨特的重要事件中表現出的具體因果關系③[10]。

自然科學家和社會科學工作者們試圖知道為什么一個事件會發生，通過研究發現其間存在的因果關系，并歸納概括其發展特征。自然科學家、社會科學家都是在被自己所屬的“科學共同體”所認可的內部規則指導下，運用具體的科學研究方法進行研究，并分享、評估、驗證、傳播相關的知識。自然科學的研究結論只是初步的，有待以后研究的進一步證偽；而社會科學研究則強調觀察視角的不同，運用新的視角就能獲得新的洞察。由此可見，科學解決真相問題的能力是有限的，科學是不斷發展的，某個時期的科學知識不能成為衡量真理的標準，更不能完全凌駕于政治權威之上。

與自然科學家、社會科學家們的旨趣比起來，政策官員追求的知識是不同的。科學知識和決策中需要的政策知識之間是存在差異的。相比較而言，決策者關心的是對特定的政策決策過程有用的“政策知識”——即某一特定領域中事物之間的因果關系、應該實施一項什么樣的政策干預，以及干預會如何改變原問題并帶來什么樣的社會影響。科學知識必須經過轉換，才能成為決策者需要的政策知識。這個問題涉及科學的社會功能。科學研究不僅僅是出于純粹科學的目的，科學和社會生活不是完全隔離的。所以，從科學證據到科學斷言（scientific claims）需要科學主體做出價值判斷。價值不僅讓科學家判斷什么是重要的，以此決定了他們的研究方向，還是他們判斷是否獲得了足夠科學證據的標準。不完成價值判斷，科學研究者的工作無法推進。具體而言，科學研究活動需要兩種不同的價值：科學認知價值、社會（道德的）價值。道德的或社會的價值只能影響科學的外在方面。道德的和社會的價值在決定一個科學斷言是否充分合理方面具有正當的作用（legitimate role）——社會價值和道德價值是判斷一個事物及其引發的結果是否重要，以及是否有足夠的證據來支持某種風險是值得社會各行業的人、決策者重視并需要采取干預行動的一個衡量標準。還比如，一個科學研究及其采用的方法論是否在倫理道德上是可接受的。然而，對于科學的內在方面——如簡潔性、科學解釋的范圍、科學的解釋能力——科學家依靠認知價值（epistemic values/cognitive values）進行判斷[11]。

科學知識是技術信息和有關這些信息的理論的總和，體現了科學理性。但是，科學研究離不開社會系統的價值判斷，科學為政策決策提供支持更離不開政治價值。因此，科學研究要在政治價值、社會價值等的參與下，經過一番轉換，才能和政策決策需求相匹配。如果不同的主體不能就價值取舍達成一致，科學就無法超越意識形態的分歧。歸根結底，科學支持的政治決策離不開知識轉換過程，這需要科學和政治的連續互動才能實現。歐內斯特·哈斯（Ernst B. Haas）認為，政策知識是“社會目標和科學概念的融合”，它們是利益攸關方在特定的時間內基于共同的價值判斷而達成的充分共識，這些共識轉而成為制定公共政策以實現某種社會目標或社會價值的指南[12]。

跨國智庫網絡把科學知識轉換為有用的政策知識的能力主要體現在以下兩個方面。第一，跨國智庫網絡把多個政策參與方組織起來，為他們提供交流的平臺和機會，讓他們就某個政策進行面對面地討論，促進共識的達成。第二，跨國智庫網絡中的政策專家可以扮演“催化”的角色，因為他們大多既有在政府從政的經驗，也有在科學界從事科學研究的經驗，他們即是享有盛譽的科學研究人員（精通某個專業領域的科學家）、又是政策分析師（熟悉政治體系的運作，熟悉決策流程，知悉決策圈的人際關系），有些甚至是高層決策者的好朋友，他們能扮演“知識掮客”（knowledge brokers），成為科學家群體與決策圈之間的中間人。跨國智庫網絡中的政策專家是實際的“轉換者”（translators），他們能把科學研究與政策決策關聯起來，把科學知識轉化為政策知識[13]。

不過，要注意的是，這種“轉換”（translation）并不只是兩種或多種語言（科學術語、政治話語）之間的關系，更是在復雜的社會和政治互動過程中通過建立一種新的關系，讓各參與方之間互動。作為行為主體，他們之間會生成新的社會意義。國際關系研究中的“客體轉向”（the turn to objects）為理解這里的知識轉換問題提供了一個全新的視角。在科學專業知識、政治價值的共同參與下，對國際關系中的“客體”進行設計、轉換、“問題化”（problematization），只有經歷這些過程之后，這些客體才能成為政治干預的獨特對象④[14]。“知識轉換”是在人、語言和各種可見的人為構造物之間建立起聯系，這個過程中充滿了爭取權力和展現主導性地位的斗爭。研究政策制定中觀念和規范擴散的學者非常重視這種轉換，他們的研究非常關注某個規范從一個地方傳播到另一個地方的復雜過程、規范意義的變化方式，以及促使規范被改變的社會和政治背景。他們發現，政策的對象是知識、事實描述、概念、觀念、工具、項目，這些政策對象的轉換不是在不同的層次發生的，而是發生在具體的社會背景中，發生在由不同的行為體之間構成的一種特殊關系中。這種轉換發生在具體的地點（site）⑤，比如在政策論壇、國際組織、首腦峰會，各個地點在空間上是平等的[15]。

2 跨國智庫網絡的知識整合和戰略思考能力

除了科學知識的轉換，跨國智庫網絡還需要進行知識整合的工作。“知識整合能力”是政策參與方掌握的多種不同信息的相互交流和確證，在盡力減少信息不對稱問題的基礎上以及在通過產生共情、互相理解而協調不同的價值觀的基礎上，協調彼此利益關切，讓各方一致同意政策研究使用的某個分析工具是合理的，在公開發布的會議紀要、政策研究報告、政策建議提案中可以采用哪些圖表、統計數據、重要的指標和標準，以及明確各方尚存在的一些分歧點是什么，原因在哪里。

在現代社會，知識生產在社會不同行業之間廣泛分布，某個機構已不能壟斷某個領域的知識生產，在決策中必須進行知識整合。因此，就某個具體政策問題而言，分布在不同場域或行業的多個機構，如科學研究機構、大學、智庫、工業組織、當地社區、政府部門，都可以提供相關的知識，在它們之間形成了一個新的知識場域。這種狀況導致的一個結果是，國際公共政策決策過程中有用的信息和政策知識的供給與需求不匹配。具體而言，有多種表現形式：信息和政策知識供給不足的問題[16]；信息供給過剩（information overload），決策者無法有效地使用；信息源太多太泛，導致信息混亂[17]；還有政策信息和知識之間的相互矛盾。另外，當科學證據成為政策決策的依據時，其隨之進入公共知識范疇，科學知識又不得不接受公眾的質疑和檢驗，專家的地位會受到公眾的挑戰。各方不同的黨派利益、立場、價值觀會促使他們就決策中的科學知識的不同方面展開爭論，比如科學事實，以及科學工具的準確性、可靠性和可信性。

這些因素會導致的一個結局是，如安德魯·巴里（Andrew Barry）觀察到的，全球性問題的出現導致各種新型跨國制度的擴散，“跨國性的知識爭議”（transnational knowledge controversies）也越來越多[18]。比如，圍繞氣候變化治理的爭論不僅涉及氣候變化的科學模型、數據的可靠性，還涉及國家主權、環境保護、碳交易市場的設計。在這種情況下，只有不同國家就氣候變化問題的嚴重性、應該采取什么措施來解決這個問題形成一些共識，才可能創建相應的氣候變化治理制度。而且，跨國治理制度一旦建立，新的爭論還會出現。比如，新創建的氣候變化治理機制的效率如何、國家是否遵守相關的約定。各方關于政策知識的競爭會給治理制度的運作帶來新的挑戰，在一定條件下會刺激變革，新的治理制度會形成。

決策過程中，政策決策信息不一致以及價值觀不同和利益分歧的共同交織會增加決策的難度，因此，如何整合不同的知識是現代公共政策決策的一個首要任務。比如，在全球氣候變化談判中，在一段時間內一直關注的是科學知識如何轉化為政治行動。在氣候談判過程中，科學知識一直比其他知識，如基于信仰的宗教知識，具有更高的權威性。但是，最近宗教加入了氣候變化的辯論。科學家和技術專家提供的是科學知識和實踐知識，這兩種知識是基于觀察和實際經驗而獲得的，而宗教是基于某種獨特價值做出判斷。在政策辯論中如何對待科學知識和宗教知識，如何進行知識整合，關系到氣候變化政策的未來。

為了解決知識整合問題，決策者采取了一些專門的行動。“在存在不確定性和無序的情況下，一個專業機構或官僚組織，作為知識和權力儲存庫……可以認證新知識的有效性，承認新技術系統的安全性，以及通過生產知識為處于無序狀態的領域制定行為規則。”[19]國家通常建立專門的專業機構，以管理政策決策與科學研究、專家知識之間的復雜關系。這些專業機構的任務是就關于某個問題的最新科學研究進行評估，并整合不同學科的研究和相關證據，考慮各方的利益訴求，然后制定一些政策提案，提交給決策者。這樣的知識生產機構種類很多，它們的組織結構、被賦予的任務、運行環境各不相同。跨國智庫網絡就是其中的一種，它處在學術、政治、經濟和媒體等社會場域的交界地帶，可以發揮“橋梁”的角色，發揮連接和溝通功能，促進知識整合方面的工作[20]。

跨國智庫網絡的知識整合能力運用得當，就能夠形成一種寶貴的戰略思考能力。這種能力是指其對不同來源的相關知識進行“跨尺度整合”（cross-scale integration）⑥，通過在不同視角和不同視野之間的比較和切換，全面地研究一個問題或事物之間的復雜聯系[21]。因為政府官員被繁瑣的日常行政工作所困，沒有時間、精力進行綜合性思考。然而，跨國智庫網絡的戰略思考能力可以在不同視角和視野之間進行切換，彌補政府官僚體系的不足，從而讓決策者的決策更明智。

不同地點的人的生活經驗、文化價值觀和思維特征不同，看待事物的視角和視野是不同的，持有的知識也不同，國際公共決策時必須讓不同的知識實現整合，以確保能夠綜合地、全面地理解全球化的世界。不過，這絕非易事。比如，農場主的決策通常是在本地知識的基礎上進行的， 他們通常根據自己以及前輩積累的生產生活經驗決策，而很少考慮到氣候研究和相關預測。這樣他們在決定耕種什么作物、耕種面積時，常常沒有意識到當地的氣候會受到太平洋的“厄爾尼諾”現象的影響——即將出現的一個干旱期會導致他們的收成受損。所以，由于不是在“跨尺度”的框架下進行的，他們往往會選擇次優的選項。如果有意識地解決“跨尺度”的問題，并弄清不同尺度之間的動態聯系，那么就能更好地評估問題，并找到可行的、可持續的解決方案。

在實際操作中，“跨尺度”知識整合通常需要一個好的制度安排。政府和科學界單獨完成這種“跨尺度”思考是很難的，原因有三。第一，行政官員和科學家思考問題時的視野、跨度不同。政府官員最優先考慮的政策問題大多數是那些在公共輿論中引起強烈反響的問題，而且媒體總是不停地迫使各國政府對輿論做出回應。一些國家的行政官僚系統在選舉政治下頻繁更替，人事變動頻繁，導致政府對公共政策問題、外交事務的關注缺乏一定的延續性[22]。而且，官員思考問題時也很難超越自己的政治利益，現有決策體制的制度慣性強，容易讓他們陷入“路徑依賴”。在研究體制上普遍采取的學科門類劃分和部門分隔導致不同部門的科學研究會關注一個很小的范圍，并專注于深度研究分析。由此，專業性科研機構無法進行廣泛的跨學科的或多學科的知識整合，這導致政府決策者容易忽略具有長遠戰略性的問題。然而，面對許多決策問題，比如經濟發展不平等、貧困、清潔能源、移民、氣候變化，都需要一個橫跨較長時間段的、跨部門的視野才能更好地從整體上理解和把握[23]。

第二，政府的行政部門和專業性科學研究機構之間有不同的時間節奏。大學或公共研究機構的專業性科學研究往往注重基礎研究。沒有長期性的、專業的科學研究工作，學術機構就不可能提供嚴謹的研究論證和系統的研究成果。因此，學術界的分析報道常常是長篇的詳細論證，需要大量的編審工作，出版周期漫長。此外，新技術層出不窮，科學技術和社會的結合形成的新社會應用不斷變化，科學家對如何管制這些新技術也會產生分歧；而且，現代公共政策處理的都是非常復雜的問題，科學家常常提供的是可能事件的發生概率、不確定性、多種可能性等，他們很少能夠就風險評估達成一致。政府部門決策需要更多確定性以及可行性的解決方案。基礎性的科學研究提供的信息根本不能滿足決策者快速地制定政策的要求。這導致的一個后果是，科學家無法滿足當代社會中高速變化的決策需求。

第三，政府的行政部門和專業性學術研究機構之間也有不同的溝通方式。決策者或技術官僚常常援引學術界的證據來證明其決定的合理性，或者讓他們感到自信，因為這些證據證明了他們早已經知道需要做什么。如果他們已有的觀點受到批評，他們會迅速反擊，并駁回相互矛盾的證據，因為這是對其權威的維護[24]。與經濟市場中的競爭相比，政治決策中的學習和競爭的效果要差很多。但是，科學家或學者之間卻非常流行同行批評，因為基于共同規范的學術批評不被看成是針對學者個人的攻擊，而且學術界的觀點必須接受公眾辯論，在形成共識的基礎上付諸政策實踐。

因為上面分析的差異，科學和政治之間需要一個橋梁，幫助它們完成這種“跨尺度思考”。一個好的方法是重視那些具有戰略研究能力的行為體或研究機構。顯然，跨國智庫網絡就非常擅長從戰略層面進行政策分析和對策研究⑦，幫助科學界和政策界進行溝通[25]。這是由于跨國智庫網絡常常擁有不同學科背景的分析師和有豐富政策決策經驗的、熟悉各國政治系統如何運作的在任或退休的高級政府官員組成的分析團隊，以及專門的傳播團隊、研究項目管理人員。更重要的是，跨國智庫網絡也擅長與不同的政府、跨國公司、研究機構建立合作關系。所以，跨國智庫網絡擅長整合各種短、中、長時段的信息以及不同學科的信息、不同國家的視角和利益訴求，進行綜合性的政策研究；為解決某個具體政策問題，它們可以組建一個跨國政策網絡，靈活地邀請利益相關方、相關的知識機構和決策部門參加，跨國智庫網絡能夠扮演一個政策辯論平臺的角色，從而進行政策問題設定、提供政策建議，而不僅僅是根據決策者的要求開展研究，被動地滿足決策者的需求[26]。

3 跨國智庫網絡的政策創新能力

跨國智庫網絡的政策創新能力是跨國智庫網絡中的專家在扮演“知識掮客”的角色過程中，提出被政府忽略或者政府沒有意識到的但是具有重要性的政策議題的能力。這種能力與前面分析的跨國智庫網絡的戰略思考能力有一些細微的區別。跨國智庫網絡的戰略思考能力往往針對的是政府官員已經意識到并在著手處理的政策問題，擺脫國家政府官員的單一視角，更全面地研究問題的本質，并提出一些全面的、整合度更高的政策知識，幫助決策者決策。

由于種種原因，比如關注自己的政治生涯，一些問題永遠不會成為民選政府的官員優先關注的事項。而且，國家政府往往不能擺脫自己的利益關切和意識形態思考問題，很多跨國問題就被忽視了。作為“知識掮客”，獨立的、自主的跨國智庫網絡可以組織專家，擺脫一些政治規則的束縛，開放地研究那些政策制定者極力避免的、有爭議性的問題。智庫專家能夠站在戰略高度關注影響世界的重大問題，例如大規模毀滅性武器的擴散、氣候變化等。

在跨國問題迅速增多的情況下，跨國智庫網絡的這種專有能力特別重要，而且寶貴。特別是在危機事件發生時間，跨國智庫網絡的這種專有能力對政策的影響力非常大。根據新制度主義理論，制度發展演變的典型特點是相對較長的制度穩定性之后突然的制度改變——稱為“關鍵節點”，在此期間整個制度可能發生劇烈的變化。而在發生危機的時期，這種關鍵節點往往會形成，為跨國智庫網絡提供了向政策決策部門輸入新的政策理念從而改變政府的政策選擇的機會[27]。比如，在1997年亞洲金融危機、2007年到2008年的全球金融危機之后，亞洲的智庫在闡述替代性的經濟政策方面提供了寶貴的意見。

跨國智庫網絡的政策創新能力能指出被政府忽略或者政府沒有意識到問題的重要性，并要求政府在議事日程上添加新的政策議題。比如，在冷戰之后的亞洲安全體系建設中，東盟主張不對抗、不沖突的外交政策，在“東盟”框架下，非傳統安全很難被討論。但是，跨國智庫網絡通過“第二軌道外交”的形式，建立起了一個與非傳統安全相關的話語空間，推動非傳統安全進入東盟的政策議程。在“第二軌道外交”中，智庫組織官員、學者、產業界領袖共同討論，由于是非官方的討論，他們不再受自己的身份或官員責任的束縛，他們更容易接受一些新的政策觀念[28]。

一個有趣的現象是，當政府官員或國際組織技術官僚就某種政策存在觀點分歧，而且一派的主張很難被其對手所支持時，他們就會利用組建跨國智庫網絡的策略，讓自己提出的替代性政策方案贏得更多的支持。比如，經濟合作與發展組織（the Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡稱OECD）和“羅馬俱樂部”（the Club of Rome）的關系就是一個極好的案例。1960年代末，OECD的科學家和行政官員開始討論當代社會面臨的發展和生態問題，內部開始對數量型經濟增長范式提出批評。但是，OECD中的一部分科學家和行政官員認為OECD作為一個國家間政府組織很難集中討論新的政策觀念，所以這部分人在OECD之外組建了羅馬俱樂部，開始討論地球生態問題。直到《增長的極限》報告發布之前，羅馬俱樂部的成員要么是OECD的官員，要么就是OECD的科學委員會成員。之后，羅馬俱樂部開始聯合來自發達國家的學者、工程師、科學家、商人組成一個精英團體。OECD當時制定的規范代表了那個時期指導發達國家實現經濟增長的權威性操作程序，但是羅馬俱樂部的研究對這種傳統的權威教條提出了挑戰，最后促進OECD經濟增長規范的變化[29]。羅馬俱樂部和OECD的這段關系體現了跨國智庫網絡對制定國際治理政策的獨特價值：跨國智庫網絡通過整合新知識，提出一種與主導政策不同的政策理念，其引起的爭議及指明的政策不確定性一旦引起決策者的重視，就會在政策辯論中被認真地加以考慮[30]。威廉姆·卡羅爾（William K. Carroll）的研究也表明，除了傳統的功能，如為決策者提供咨詢之外，跨國智庫網絡可以發揮“跨國替代性政策團體”（Transnational Alternative Policy Groups）的作用，對處于主導性的政策話語和實踐進行批判，特別是倡導建立有別于新自由資本主義所主張的社會政治經濟制度或組織[31]。

4 跨國智庫網絡的政策倡議能力

跨國智庫網絡的政策倡議能力是跨國智庫網絡利用智庫專家的專業數據分析和復雜的科學推理能力單獨或與其他利益集體結成政策聯盟共同進行有目的的政策倡議。智庫是基于可靠的、系統的數據收集和復雜的推理分析，獲得一個事物的狀態或一個事件的發展脈絡的確鑿證據。利用大眾媒體呈現和傳播自己的研究報告和政策證據，是智庫影響公共政策決策的一個主要途徑。在20世紀的大部分時間里，智庫都非常珍視自己的獨立研究分析能力。比如，美國智庫非常強調要與黨派政治、公司保持獨立，這些智庫想要展示出的形象是它們與那些試圖影響美國國會立法的利益集團、外國游說團體很不一樣。但是，從20世紀60年代末和70年代初開始，一些美國智庫認識到，提供政策知識的機構越來越多，政策知識市場中的競爭越來越激烈，僅靠發行自己的學術出版物并不能保證有效地影響行政官員、國會議員，它們的行動策略開始逐步發生轉變，成立了專門的部門，利用有效的營銷技術，以直接影響決策者[32]。因此，可以看到，除了通過專業性分析提供證據，智庫也越來越重視進行政策倡議活動。特別是，一些智庫對政治倡議的重視程度甚至高于其對政策研究的重視程度[33]。

另外，智庫作為一種非營利的獨立研究機構，它們的目標不是尋求利潤最大化，其研究和分析常常被視為比政府的政策報告、政策倡議組織和私人公司的分析更可信、更客觀、更科學。一些非政府組織、政策倡議組織都偏愛與智庫建立良好的關系，或者支持建立一些跨國智庫網絡，開展特定的研究，以加強自己的政策主張的知識基礎[34]。當智庫網絡的知識生產能力與其他政策參與者，如利益集團、倡議組織，結合起來，形成了一個政策倡議網絡，那么智庫的政策倡議能力就能得到增強。所以，智庫越來越多地與利益集團合作，共同參與政策倡議活動。

5 結語

西方學術界最早對智庫的定義是“獨立的、非營利的政策研究機構”，這個定義適合于傳統的智庫運作模式——智庫是“獨立地進行公共政策研究、分析和咨詢的機構”，強調智庫必須不受國家、政黨、公司的利益干擾，具有一定的自主性。但是，在全球化的世界，跨國相互依賴加深，各種跨國性問題相互交叉，以及政策咨詢市場競爭更激烈，對智庫的政策參與能力提出了新的要求。突破傳統的智庫運作模式，建立跨國智庫網絡是一種有效的行動策略。進一步而言，一個跨國智庫網絡還需要具備上述的4種能力中的一種或多種，從而使其能夠提供權威性的、創新性的政策知識或/和進行政策倡議，才能影響全球治理的政策決策過程。具備這些能力是一個跨國智庫網絡能夠發揮政策影響力的必要條件。

但是，在實踐中，這些能力并不是輕而易舉就能獲得的。智庫的管理者一定要明白這一點：一個跨國智庫網絡要想具備知識轉換、知識整合與戰略思考、政策創新和政策倡議等能力，其管理者需要建立起并管理好龐大的跨國社會網絡。比如，就知識轉換、知識整合與戰略思考的能力而言，如果不能組建起跨國性的社會網絡，促進政策界和學術界的對話，就不能對一個跨國性問題進行多層面的、多視角的研究。傳統的智庫運作模式只注重把智庫的研究和政策建議向媒體、決策圈的單向傳遞，沒有重視政策分析界和決策界的雙向互動。特別要強調的是，跨國智庫網絡要促進不同國家的政府決策者和非國家行為體（包括政策研究專家、科學研究機構、利益集團、第三部門組織）之間進行開放的、自由的跨國對話，否則是不能進行知識轉換、知識整合的。智庫的管理者要注重利用“二軌外交”等，通過靈活地吸收不同國家的學者、決策者加入，形成一個跨國對話網絡。而且，溝通和整合是長期的、持續的過程，不是短時間所能達到的。據筆者所知，2016年中國為G20峰會輪值主席國，在中國政府的指派下，中國的一些知名智庫積極組織并參與“二十國智庫”的研討活動，但是2016年G20峰會結束后，中國的一些智庫不再重視參與“二十國智庫”的活動。如果不能持續性地就某個問題進行研討，中國的智庫就很難把中國的政策聲音和國外的政策訴求進行整合，并提出各方都滿意的政策提案。

從組織形式、成員構成來分，跨國智庫網絡可以分為不同的種類。總體而言，可分為3個種類。第一種是跨國智庫，即一個智庫在不同國家設立多個分支研究機構，這樣的智庫有時可以稱為“全球智庫”，如國際危機集團、卡內基國際和平基金會，或者“地區智庫”，如歐洲外交關系理事會。一個智庫在海外建立分支機構，它就能夠招聘當地的研究分析人員，從而能夠收集珍貴的地方信息和積累從不同的分析視角看待問題的能力。比如，清華-卡內基全球政策研究中心（the Carnegie–Tsinghua Center for Global Policy）的研究人員一半是中國人，另一半則是來自歐美的學者和研究人員。這種人員結構有助于智庫人員相互學習，增進理解。第二種是分布在不同國家的多個智庫或/和研究機構通過一個具體的政策研究項目把彼此聯合起來，以提高某個政策領域的政策分析能力和解決政策難題的能力。比如在歐盟層面，這樣的項目有1974年建立的“泛歐政策研究網絡”（the Trans-European Policy Studies Network）和20世紀90年代建立的“歐盟政策研究機構網絡”（European Policy Institutes Network）。第一種和第二種本質上都是跨國性政策研究網絡或跨國知識網絡。第三種跨國智庫網絡是智庫發起、推動建立并管理的，包括一個或多個智庫以及其他相關的政策參與方共同參與的跨國政策網絡。這類跨國智庫網絡的主要功能是搭建一個政策平臺，幫助具有不同利益訴求的政策參與主體之間實現交流、協調和共同理解，他們在相互討論中形成共識，從而增加生產出來的政策知識之合理性、權威性。與此同時，因為知識與社會力量相結合，進行共同的政策倡議，能夠產生更大的政策影響。智庫要想更大地發揮政策影響力，不僅要依靠專業分析技能、專業知識的積累，還需要通過主動建立包括眾多重要的政策參與者的政策網絡，讓他們能夠相互商議和辯論，這是很重要的。所以，這種類型的跨國智庫網絡不僅是政策知識網絡，還是政策倡議網絡，吸納相關的政策決策參與者，比如政策決策者、社會活動家、企業家、利益集團代表、產業界的領袖等，建立起了一種正式或非正式的跨國性政策網絡。

不同類型的跨國智庫網絡具有不同的政策參與能力。比如，那些只由智庫、學術研究機構組成的單純注重政策研究的跨國智庫網絡的政策倡議能力就不強。但是，比較而言，單純注重政策研究的跨國智庫網絡在參與全球治理的過程中，也有自己的優勢。因為它不會受到決策者、利益集團的干擾，獨立性更強，而且其運作成本要低很多。智庫的領導者對此也要有所了解，根據不同的政策問題和情景采取靈活的策略。由于篇幅的限制，本文沒有提供更多的案例來展開討論。未來的研究將會通過深度的案例研究、跨案例比較，對不同類型的跨國智庫網絡在不同的跨國政策領域的政策參與能力進行研究。

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Policy Engagement Capabilities of Transnational Think Tanks Networks in Global Governance

An Dewan

School of Marxism， Chengdu University of TCM， Chengdu 611137

Abstract： [Purpose/significance] Transnational think tanks networks have become active policy actors in global governance. It is an important topic why they can occupy a certain policy space and influence the process of policy-making. [Method/process] The process of transnational think tanks networks participation in global governance is based on the production of authoritative policy knowledge to shape policy debates and agenda setting. It analyzes the microcosmic process of how transnational think tanks networks to produce policy knowledge and to engage in policy-making. [Result/conclusion] The four capabilities of transnational think tanks networks are knowledge translation， knowledge integration and strategic thinking， policy innovation， and policy advocacy， which provide unique value for international public policy decision-making.

Keywords： transnational think tanks network global governance policy knowledge production policy engagement

作者簡介：安德萬（ORCID：0000-0002-2637-5797），成都中醫藥大學馬克思主義學院講師，博士，E-mail：andrewrochurlin@126.com。

①約翰·麥金尼斯認為，政策制定過程中知識轉換的問題常常被忽略。一方面，盡管科學研究改進政策績效的潛力大大增加了，但是政府決策很少參考社會科學的研究。一些政策制定者們對利用社會科學研究來分析現有政策的有效性并改進政策常常猶豫不決。另一方面，政府的很多政策設計并不科學，沒有明確界定衡量政策成功的具體標準，很難產生有用的實驗數據，讓社會科學家進行比較分析，以改進政策。