我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策研究

胡稅根 吳逍弛 李超

摘要：優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策具有穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、優(yōu)化政府規(guī)制和規(guī)范政府權(quán)力等功能。根據(jù)標(biāo)志性事件和主要目標(biāo)，我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策發(fā)展可分為起步、探索、全面深化改革和高質(zhì)量發(fā)展四個(gè)階段。現(xiàn)階段我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策以“放管服”改革為重點(diǎn)，其實(shí)踐主要包括推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境便利化改革、市場(chǎng)化改革、法治化改革和國(guó)際化改革。目前，我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策還存在法律制度滯后、部門(mén)條塊分割、政府過(guò)度依賴自我評(píng)估、社會(huì)主體缺乏以及政府能力存異等問(wèn)題。為此，我國(guó)應(yīng)從完善法規(guī)體系、重視技術(shù)賦能、引入第三方評(píng)估、鼓勵(lì)多元參與和推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)制定等方面加快推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境政策的完善。

關(guān)鍵詞：營(yíng)商環(huán)境；“放管服”改革；政策發(fā)展；政策評(píng)估

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2020）23-0031-12

Policies Research on Chinas Business Environment

Hu Shuigen， Wu Xiaochi， Li Chao

Abstract：Policies of optimizing Business Environment have functions of stabilizing market expectations，protecting intellectual property，optimizing government regulations and regulating government power.According to the landmark events and main goals，the development of Chinas policies on optimizing Business Environment is comprised of four stages，including starting，exploring， comprehensively deepening reform and high-quality development.At this stage， Chinas policies to optimize the business environment focuses on the reform of“delegation，regulation，and service”.Its practices mainly include promoting trade facilitation reform，market-oriented reform，rule of law construction，and international trading system integration.Currently，problems remain on aspects of policy formulation，policy implementation，policy assessment，policy supervision and government capacity differentiation.For the improvement of Chinas Business Environment policies，further measures could be emphasized on rule of law construction，technology utilization，third-partyevaluation，multiagentparticipa-tion，and standards establishment.

Key Words：China；Business Environment；Policies Development；Policies Evaluation

營(yíng)商環(huán)境是企業(yè)生存發(fā)展的土壤[1]。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，要“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力”。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步指出，要“優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境”，“破除制約民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的各種壁壘”以及“完善促進(jìn)中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶發(fā)展的法律環(huán)境和政策體系”。根據(jù)世界銀行的定義，營(yíng)商環(huán)境重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)在生命周期內(nèi)適用的規(guī)制環(huán)境（Regulatory Environment）。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的本質(zhì)是優(yōu)化政府規(guī)制環(huán)境，需要通過(guò)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策加以落實(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在鼓勵(lì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)外商投資、改革行政審批制度和推動(dòng)制度性對(duì)外開(kāi)放等方面制定并頒布了一系列法律法規(guī)和政策，營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，各類市場(chǎng)主體不斷涌現(xiàn)成長(zhǎng)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)總體向好，但營(yíng)商環(huán)境建設(shè)仍然存在諸多挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。在此背景下，本文試圖分析改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的發(fā)展脈絡(luò)以及邁入高質(zhì)量發(fā)展階段后的重點(diǎn)政策目標(biāo)，深入剖析我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策存在的問(wèn)題，并提出針對(duì)性的改進(jìn)建議，以期回應(yīng)“加快打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境”的時(shí)代要求。

一、我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策功能

（一）穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，提高企業(yè)投資積極性

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是加入WTO（世界貿(mào)易組織）以來(lái)，我國(guó)通過(guò)簽發(fā)、修訂及廢除相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，逐步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。對(duì)內(nèi)通過(guò)制定《中華人民共和國(guó)民法典》、制定并修訂《中華人民共和國(guó)公司法》等法律法規(guī)，構(gòu)建公平公正的制度體系，保護(hù)市場(chǎng)主體在經(jīng)營(yíng)管理和商事交易中平等的法律地位和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)，以穩(wěn)定企業(yè)的市場(chǎng)預(yù)期。對(duì)外通過(guò)制定《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱外商投資法），建立與國(guó)際接軌的投資保護(hù)基本制度，保障外商投資合法權(quán)益；通過(guò)及時(shí)更新并發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》以及《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》等政策文件，在更多領(lǐng)域允許外資控股或獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大外商投資范圍，引導(dǎo)外資更多流向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造、高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，持續(xù)優(yōu)化外商投資環(huán)境，從而穩(wěn)定外商預(yù)期，吸引外商投資，推動(dòng)更高水平的制度型開(kāi)放。

（二）保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，激發(fā)企業(yè)科技創(chuàng)新活力

知識(shí)產(chǎn)權(quán)是企業(yè)產(chǎn)權(quán)的重要組成部分。充分有效地保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)能提升企業(yè)創(chuàng)新的積極性，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要方面。2019年印發(fā)的《全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》指出，要推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，研究制定知識(shí)產(chǎn)權(quán)（專利）領(lǐng)域嚴(yán)重失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理辦法。《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》則指出，國(guó)家建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，推動(dòng)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)快速協(xié)同保護(hù)機(jī)制，健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛多元化解決機(jī)制和知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助機(jī)制，加大對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度。推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的信用體系、賠償制度、協(xié)同保護(hù)機(jī)制、糾紛解決機(jī)制和維權(quán)援助機(jī)制建設(shè)，提高我國(guó)對(duì)市場(chǎng)主體知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，為我國(guó)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供法治保障有助于激發(fā)企業(yè)的科技創(chuàng)新活力。

（三）優(yōu)化政府規(guī)制，降低市場(chǎng)交易成本

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是為了優(yōu)化市場(chǎng)主體在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的規(guī)制環(huán)境，減少體制機(jī)制性因素對(duì)交易行為產(chǎn)生的負(fù)面影響，以降低制度性交易成本。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的制定和實(shí)施可促使政府由“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變，為市場(chǎng)主體提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)的公平正義。例如，隨著《關(guān)于在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革的通知》出臺(tái)，“證照分離”改革全面推行，企業(yè)獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的速度加快，有效降低了企業(yè)制度性交易成本。又如，2019年5月，國(guó)務(wù)院決定在天津等13個(gè)省（直轄市）和公安部等5個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)開(kāi)展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)，體現(xiàn)了我國(guó)行政審批制度從重視“事前審批”到重視“事中事后監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。

（四）規(guī)范政府權(quán)力，進(jìn)一步深化“放管服”改革

以“放管服”改革為重點(diǎn)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策立足于法治理念，強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)。通過(guò)制定規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的法律制度，構(gòu)建有效制約和監(jiān)督政府權(quán)力的體制機(jī)制，讓法律成為政府行使權(quán)力的依據(jù)，有助于防止權(quán)力異化，有效遏制腐敗滋生。在我國(guó)，受到傳統(tǒng)官本位思想的長(zhǎng)期影響，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以及改革開(kāi)放初期，全能型政府理念備受推崇，但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的縱深推進(jìn)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界逐漸厘清，法治政府的理念深入人心。我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策以營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境為目標(biāo)，構(gòu)建政府權(quán)力規(guī)制的公共治理模式，制定政府權(quán)力清單，把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。通過(guò)規(guī)范政府“看得見(jiàn)的手”，讓市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮積極的作用[2]。

二、我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策發(fā)展

（一）第一階段：起步階段（1978—2000年）

此階段主要通過(guò)出臺(tái)鼓勵(lì)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和外商投資發(fā)展的政策，推動(dòng)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)萌生和外商投資企業(yè)發(fā)展。這一階段政策的突破為我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的誕生奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)總結(jié)，這一時(shí)期優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：一是鼓勵(lì)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，明確非公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)作出把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的歷史性決策；1982年，憲法規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者個(gè)體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充，其合法的權(quán)利和利益受到國(guó)家保護(hù)；1988年，憲法修正案指出，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充；1993年，黨的十四屆三中全會(huì)提出，國(guó)家要為各種所有制經(jīng)濟(jì)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件，對(duì)各類企業(yè)一視同仁；1999年，憲法修正案規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。二是鼓勵(lì)外商投資，吸引外資企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。1979年，《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》頒布，允許外國(guó)公司、企業(yè)和其它經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人，按照平等互利的原則，經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，同中國(guó)的公司、企業(yè)或其它經(jīng)濟(jì)組織共同舉辦合營(yíng)企業(yè)；1986年，《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》頒布，允許外國(guó)的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人在中國(guó)境內(nèi)舉辦外資企業(yè)；1988年，《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》頒布，依法保護(hù)合作企業(yè)和中外合作者在中國(guó)境內(nèi)的合法權(quán)益。至此，“外資三法”形成，成為此后我國(guó)利用外資、拓展國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的基礎(chǔ)性法律。1992年，鄧小平同志南方談話后，對(duì)外開(kāi)放新格局開(kāi)始形成。1994年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行人民幣匯率并軌，為我國(guó)與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則接軌創(chuàng)造了條件。

（二）第二階段：探索階段（2001—2012年）

此階段主要通過(guò)出臺(tái)促進(jìn)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)國(guó)內(nèi)企業(yè)與國(guó)際接軌和深化行政審批制度改革等政策，減少行政桎梏，突破體制性障礙，建立包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)等各種所有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系。這一時(shí)期優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：一是促進(jìn)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，消除私營(yíng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的壁壘，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。2002年，黨的十六大報(bào)告提出要“毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”；2005年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，作為我國(guó)首部以中央政府名義頒布的促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策文件，其重點(diǎn)在于放寬非公有制經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制；2007年，黨的十七大報(bào)告首次提出要“平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)新格局”；2010年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，以拓寬民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域和范圍。二是致力于對(duì)標(biāo)世界貿(mào)易組織規(guī)則，為與國(guó)際貿(mào)易接軌創(chuàng)造良好體制環(huán)境。2004年4月，新修訂的《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》頒布實(shí)施，以擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，維護(hù)對(duì)外貿(mào)易秩序，保護(hù)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益；同年6月，商務(wù)部制定《對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者備案登記辦法》，提出從事貨物進(jìn)出口或者技術(shù)進(jìn)出口的對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)向中華人民共和國(guó)商務(wù)部或商務(wù)部委托的機(jī)構(gòu)辦理備案登記，外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)始由審批制轉(zhuǎn)為登記制。三是改革行政審批制度，減少行政審批事項(xiàng)，引導(dǎo)行政審批步入法治化軌道。2001年9月，國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，行政審批制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)；同年10月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見(jiàn)》作為改革工作的指導(dǎo)文件，提出對(duì)不符合政企分開(kāi)和政事分開(kāi)原則、妨礙市場(chǎng)開(kāi)放和公平競(jìng)爭(zhēng)以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批予以取消，對(duì)可以用市場(chǎng)機(jī)制代替的行政審批通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作；2002年，黨的十六大報(bào)告提出要減少和規(guī)范行政審批；2003年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政許可法》，行政審批權(quán)力正式走入制度的“籠子”；2007年，黨的十七大報(bào)告提出，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)；2002年至2012年間，國(guó)務(wù)院發(fā)布系列政策，分六批取消和調(diào)整了兩千余項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

（三）第三階段：全面深化改革階段（2013—2016年）

此階段主要通過(guò)出臺(tái)完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系和構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系的政策，規(guī)范政府權(quán)力，界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)，對(duì)我國(guó)全面深化改革作出總體部署。全會(huì)指出，要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革。基于此，這一時(shí)期優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：一是通過(guò)完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，規(guī)范行政裁量權(quán)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，進(jìn)一步推進(jìn)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系。 2013年修訂版《中華人民共和國(guó)公司法》和2014年《注冊(cè)資本登記制度改革方案》的出臺(tái)，調(diào)整了公司設(shè)立制度，降低了公司設(shè)立門(mén)檻；2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》，以完善監(jiān)管體系，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序；2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》，提出創(chuàng)新監(jiān)管方式，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、高效透明的事前事后監(jiān)管機(jī)制。二是致力于推進(jìn)口岸便利化，促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的深度融合和要素的自由流動(dòng)，構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系，加快形成國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。2014年，在外貿(mào)發(fā)展形勢(shì)嚴(yán)峻、下行壓力較大的背景下，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的若干意見(jiàn)》，以增加對(duì)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、關(guān)鍵零部件和與群眾生活密切相關(guān)、必要的一般消費(fèi)品進(jìn)口的支持；2015年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)口岸工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，以適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，推動(dòng)我國(guó)外貿(mào)行業(yè)的穩(wěn)定增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)；同年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，提出逐步構(gòu)筑立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

（四）第四階段：高質(zhì)量發(fā)展階段（2017年至今）

這一階段主要通過(guò)出臺(tái)深化“放管服”改革的便利化措施，打造更高水平的市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2017年，黨的十九大召開(kāi)，作出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”和“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”等重要論斷。基于此，這一時(shí)期優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：一是持續(xù)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境便利化改革進(jìn)程，深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)，減少政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，降低企業(yè)的制度性交易成本。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》，把簡(jiǎn)政放權(quán)、公正監(jiān)管和優(yōu)化政府服務(wù)細(xì)分為計(jì)劃明確、路徑明晰的改革部署；2020年，國(guó)務(wù)院發(fā)布新版重點(diǎn)任務(wù)分工方案，突出宏觀政策和深化“放管服”改革的結(jié)合。二是推動(dòng)完善市場(chǎng)化營(yíng)商環(huán)境，以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，激發(fā)中小企業(yè)發(fā)展活力，營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好營(yíng)商環(huán)境。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》，目標(biāo)是破解企業(yè)投資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的“堵點(diǎn)”、“痛點(diǎn)”，回應(yīng)市場(chǎng)主體的期待和需求；2020年，黨的十九屆五中全會(huì)召開(kāi)，提出要優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，依法平等保護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，破除制約高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的體制機(jī)制障礙。三是推進(jìn)科學(xué)立法，強(qiáng)調(diào)依法行政，夯實(shí)營(yíng)商環(huán)境法治基礎(chǔ)。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，重申要提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力；同年，國(guó)務(wù)院公布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，將“放管服”改革中行之有效的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為系統(tǒng)性、綱領(lǐng)性的法規(guī)，以推動(dòng)國(guó)家加快建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，為各類市場(chǎng)主體營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。四是遵循國(guó)際貿(mào)易通行規(guī)則，保障外商投資權(quán)益，吸引高質(zhì)量外商投資，建設(shè)更高水平的對(duì)外開(kāi)放，打造更優(yōu)的國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。2017年，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，全面實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度；2019年，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的外商投資法，對(duì)外商投資在中國(guó)境內(nèi)的投資準(zhǔn)入、投資促進(jìn)、投資保護(hù)、投資管理等作出了統(tǒng)一規(guī)定，這是我國(guó)外商投資領(lǐng)域新的基礎(chǔ)性法律；2020年，黨的十九屆五中全會(huì)召開(kāi)，提出建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的目標(biāo)，推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化便利化，推進(jìn)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)對(duì)外貿(mào)易綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

三、新時(shí)代我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策實(shí)踐

（一）推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境便利化改革

1.推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)

簡(jiǎn)政放權(quán)是“放管服”改革的核心和營(yíng)商環(huán)境便利化改革的關(guān)鍵所在。我國(guó)重視通過(guò)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)激發(fā)市場(chǎng)主體內(nèi)生活力和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部印發(fā)的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2019年版）》明確要求，持續(xù)優(yōu)化管理方式，提高審批效率，嚴(yán)格落實(shí)“全國(guó)一張清單”管理模式；2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020-2025年）》提出，在全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單基礎(chǔ)上，制定深圳放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別措施清單，使深圳在能源、電信、公用事業(yè)、交通、教育等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入更加便利；2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》提出，要優(yōu)化再造投資項(xiàng)目前期審批流程，進(jìn)一步提升工程建設(shè)項(xiàng)目審批效率，深入推進(jìn)“多規(guī)合一”，持續(xù)提升投資建設(shè)便利度。

2.強(qiáng)化放管結(jié)合

放管結(jié)合是“放管服”改革的中樞環(huán)節(jié)。近年來(lái)，我國(guó)一方面持續(xù)精簡(jiǎn)和下放審批事項(xiàng)，另一方面不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，推進(jìn)嚴(yán)進(jìn)寬管向?qū)掃M(jìn)嚴(yán)管轉(zhuǎn)變。2019年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門(mén)聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管的意見(jiàn)》提出，到2020年底，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域相關(guān)部門(mén)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管全覆蓋，地方各級(jí)人民政府相關(guān)部門(mén)在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管常態(tài)化；2019年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式，建立健全貫穿市場(chǎng)主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制，不斷提升監(jiān)管能力和水平；2019年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，將地方政府公正監(jiān)管水平納入中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以公正監(jiān)管促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

3.持續(xù)優(yōu)化服務(wù)

優(yōu)化涉企服務(wù)是“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重點(diǎn)。涉企服務(wù)的優(yōu)化需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，通過(guò)具體精準(zhǔn)的舉措，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效便捷的服務(wù)覆蓋企業(yè)從創(chuàng)立、壯大到終結(jié)的全過(guò)程。根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要依托全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)線上線下政務(wù)服務(wù)在標(biāo)準(zhǔn)和平臺(tái)上的統(tǒng)一，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)與實(shí)地政務(wù)服務(wù)的全面融合，加速政務(wù)服務(wù)的全程在線和全方位聯(lián)動(dòng)；2020年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等六部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)開(kāi)辦服務(wù)的通知》提出，2020年年底前，各省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全部開(kāi)通企業(yè)開(kāi)辦一網(wǎng)通辦平臺(tái)，使任何地區(qū)均能實(shí)現(xiàn)企業(yè)開(kāi)辦全程網(wǎng)上辦理。

（二）推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境市場(chǎng)化改革

1.推進(jìn)資源配置市場(chǎng)化

市場(chǎng)化的資源配置問(wèn)題本質(zhì)上是政府和市場(chǎng)之間的邊界和功能互補(bǔ)問(wèn)題。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持國(guó)家級(jí)新區(qū)深化改革創(chuàng)新加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了通過(guò)技術(shù)要素市場(chǎng)化撬動(dòng)新區(qū)創(chuàng)新力量的相關(guān)措施，例如，試點(diǎn)實(shí)施以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策，賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)，使科研人員能從成果轉(zhuǎn)化中獲得正當(dāng)收益。2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》就土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五大要素制定了具體的市場(chǎng)體系改革方案，這是黨中央、國(guó)務(wù)院首次對(duì)推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革進(jìn)行總體部署，目的在于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格由市場(chǎng)決定、流動(dòng)自主有序，從而提高要素資源的配置效率。

2.激發(fā)中小企業(yè)發(fā)展活力

中小企業(yè)是市場(chǎng)活力的重要源泉，是穩(wěn)定就業(yè)、保障民生和促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不可或缺的力量。在中美貿(mào)易沖突和突發(fā)疫情風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成沖擊的當(dāng)下，亟須加大扶持抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的中小企業(yè)的力度，激發(fā)中小企業(yè)內(nèi)生力量，增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要堅(jiān)決破除各種不合理門(mén)檻和限制，積極拓寬中小企業(yè)融資渠道，疏解中小企業(yè)在政策、融資、營(yíng)商環(huán)境等方面的實(shí)際困難；2020年，人民銀行、銀保監(jiān)局等八部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化中小微企業(yè)金融服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中小微企業(yè)的信貸支持力度，對(duì)符合條件的中小微企業(yè)貸款實(shí)施階段性延期還本付息，緩解企業(yè)資金壓力，保障企業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。

3.建立公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代市場(chǎng)體系

商品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和技術(shù)市場(chǎng)等各類市場(chǎng)相互聯(lián)系、彼此制約，基于此形成的有機(jī)系統(tǒng)即是市場(chǎng)體系，而現(xiàn)代市場(chǎng)體系是能保證市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)要素自由流動(dòng)以及消費(fèi)者自主選擇的新型市場(chǎng)體系[3]。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》要求，破除制約民營(yíng)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的各類顯性和隱性壁壘，并提出在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，進(jìn)一步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。作為全國(guó)省域?qū)用娴谝徊看龠M(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)，2020年出臺(tái)的《浙江省民營(yíng)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》明確指出，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中性原則，確保民營(yíng)企業(yè)依法享有平等的資源要素使用權(quán)。

（三）推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境法治化改革

1.完善法律法規(guī)體系

及時(shí)將相對(duì)成熟的營(yíng)商環(huán)境政策上升為法律法規(guī)，構(gòu)建日益完善的營(yíng)商環(huán)境法律法規(guī)體系，有利于營(yíng)造更為穩(wěn)定的制度環(huán)境，創(chuàng)造制度紅利。2019年修訂版的《中華人民共和國(guó)行政許可法》進(jìn)一步明確了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限作出了限定；2019年通過(guò)的外商投資法確立了外資準(zhǔn)入、促進(jìn)、保護(hù)和管理等方面的基本制度框架；同年，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》出臺(tái)，該條例在總結(jié)凝練原有優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)政策措施基礎(chǔ)上，形成了系統(tǒng)性的法律法規(guī)，此后部分省市也制定并出臺(tái)了適用各地的地方性營(yíng)商環(huán)境條例，提升了營(yíng)商環(huán)境法治化程度。

2.推進(jìn)依法行政

依法行政的目標(biāo)在于有效監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。在推行執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化方面，為在法治框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)，我國(guó)明確規(guī)定，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)依法慎重實(shí)施行政強(qiáng)制，減少影響經(jīng)營(yíng)者正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)度執(zhí)法行為，防止“一刀切”執(zhí)法，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，合理確定裁量范圍、種類和幅度；在市場(chǎng)主體合法權(quán)益保護(hù)方面，我國(guó)依法有效地保障了各類市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，并注重依法保護(hù)經(jīng)營(yíng)者人身和財(cái)產(chǎn)安全。

3.保障司法效率和公正

我國(guó)通過(guò)簡(jiǎn)化小額訴訟案件審理程序、運(yùn)用電子卷宗以及注重司法解釋，保障司法效率和公正。在小額訴訟案件審理程序簡(jiǎn)化方面，我國(guó)通過(guò)出臺(tái)《民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)方案》，進(jìn)一步簡(jiǎn)化小額訴訟案件的審理方式和裁判文書(shū)，有效降低當(dāng)事人訴訟成本；在電子卷宗實(shí)踐方面，我國(guó)通過(guò)建立互聯(lián)網(wǎng)閱卷平臺(tái)，解決卷宗難以異地查閱、案件進(jìn)度無(wú)法在線管理等問(wèn)題，從而提升司法效率；在司法解釋方面，2019年，最高人民法院發(fā)布相關(guān)司法解釋，明確了延期開(kāi)庭審理次數(shù)和限制情形兜底條款，并適當(dāng)擴(kuò)大了簡(jiǎn)易程序適用范圍，以此達(dá)到簡(jiǎn)化程序、快速審判的效果。

（四）推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境國(guó)際化改革

1.保障外商投資權(quán)益

我國(guó)通過(guò)對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，保障外商投資權(quán)益。2020年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部印發(fā)的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》相較于2019年版進(jìn)一步縮減了外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，并提出在負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，給予內(nèi)外資企業(yè)平等待遇，任何單位不得設(shè)置單獨(dú)針對(duì)外資的準(zhǔn)入限制；2020年施行的外商投資法在總結(jié)“外資三法”實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，規(guī)定對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，明確國(guó)家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策同等適用于外商投資企業(yè)，以此加強(qiáng)對(duì)外資企業(yè)合法權(quán)益的保護(hù)力度。

2.吸引高質(zhì)量外商投資

高質(zhì)量的外商投資有助于促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新能力和供給能力上的提升。為此，我國(guó)出臺(tái)了針對(duì)為外資企業(yè)提供便捷的政務(wù)服務(wù)的政策措施。2018年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》提出，在吸引外資方面要注重綜合改善營(yíng)商環(huán)境，給予內(nèi)外資企業(yè)公平待遇，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而更好地適應(yīng)我國(guó)在高質(zhì)量發(fā)展階段對(duì)外商投資的需求；2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的意見(jiàn)》指出，切實(shí)推進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)“審批不出區(qū)”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和“最多跑一次”改革，創(chuàng)新和完善面向內(nèi)外資企業(yè)的服務(wù)體系，營(yíng)造國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，優(yōu)化外商投資環(huán)境。

3.推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)

通過(guò)推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，我國(guó)試點(diǎn)實(shí)施了更簡(jiǎn)約透明的外貿(mào)規(guī)則，構(gòu)建了與國(guó)際接軌的貿(mào)易制度，形成了可供推廣的高質(zhì)量對(duì)外開(kāi)放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2019年12月1日起，全國(guó)18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)，通過(guò)清單管理實(shí)現(xiàn)對(duì)所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)全覆蓋，清單以外一律不得違規(guī)限制企業(yè)進(jìn)入特定行業(yè)或領(lǐng)域開(kāi)展經(jīng)營(yíng)；2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》指出，加快“單一窗口”功能由口岸通關(guān)執(zhí)法向口岸物流、貿(mào)易服務(wù)等全鏈條拓展，實(shí)現(xiàn)港口、船代、理貨等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)線上公開(kāi)、在線查詢，以標(biāo)準(zhǔn)化透明化促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的國(guó)際接軌。

四、我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策問(wèn)題與改進(jìn)思路

（一）我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策問(wèn)題分析

1.法律制度滯后，政策作用未能充分發(fā)揮

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境制度建設(shè)的滯后，已成為制約營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步提升的關(guān)鍵問(wèn)題。一是目前尚未制定全國(guó)層面的營(yíng)商環(huán)境相關(guān)法律。目前我國(guó)中央層面出臺(tái)了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，多個(gè)省級(jí)行政區(qū)也相繼出臺(tái)了省級(jí)營(yíng)商環(huán)境地方性法規(guī)，如《上海市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《北京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《山東省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等，但這些條例在性質(zhì)上屬于政府規(guī)章，約束力有限，強(qiáng)制性不足。中央層面權(quán)威性營(yíng)商環(huán)境法律的缺失，使得優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作的推進(jìn)存在一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。二是未能及時(shí)修訂或廢止不適用的政策法規(guī)。現(xiàn)實(shí)中的政策法規(guī)是有限理性的結(jié)果，不存在絕對(duì)完美。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化和新的政策問(wèn)題的大量涌現(xiàn)，使得過(guò)度強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性的政策法規(guī)往往在實(shí)際推行過(guò)程中遭遇阻力和矛盾，這在客觀上對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策法規(guī)的及時(shí)更新提出了更高要求。然而，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境相關(guān)政策法規(guī)仍然存在未及時(shí)修訂、完善或廢止的問(wèn)題，從而影響了政策整體作用的發(fā)揮。

2.部門(mén)條塊分割，政策執(zhí)行協(xié)同性有待進(jìn)一步增強(qiáng)

目前我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策執(zhí)行仍然有改進(jìn)和優(yōu)化的空間，政策執(zhí)行中的問(wèn)題突出表現(xiàn)為條塊分割和信息孤島的干擾。一是條塊分割妨礙政策執(zhí)行。“條”是指縱向的層級(jí)關(guān)系和權(quán)力配置，“塊”是指橫向的各層級(jí)政府機(jī)構(gòu)職能分工。地方政府受條塊的雙重管理，現(xiàn)實(shí)中還存在權(quán)責(zé)不清、共識(shí)不明的問(wèn)題，其間的政策沖突也對(duì)改革政策的執(zhí)行造成了妨礙。對(duì)企業(yè)而言，相互交織形成的權(quán)力縱橫網(wǎng)絡(luò)使審批事項(xiàng)較為混亂。以投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)為例，審批流程涉及發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃等十余個(gè)政府部門(mén)，幾乎每個(gè)部門(mén)都擁有相對(duì)獨(dú)立的審批權(quán)。二是信息孤島導(dǎo)致政策執(zhí)行協(xié)同性不強(qiáng)。政府各職能部門(mén)信息來(lái)源彼此獨(dú)立、信息系統(tǒng)建設(shè)各自為政、數(shù)據(jù)庫(kù)的管理和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及數(shù)據(jù)連接網(wǎng)絡(luò)不暢等問(wèn)題，導(dǎo)致信息壁壘和信息孤島的廣泛存在，致使各部門(mén)在面臨政策問(wèn)題時(shí)各自為政，缺乏相互協(xié)同配合，無(wú)法順利達(dá)成整體政策目標(biāo)[4][5]。

3.政府過(guò)度依賴自我評(píng)估，對(duì)獨(dú)立第三方重視不足

我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策評(píng)估對(duì)政府的過(guò)度依賴，影響了評(píng)估實(shí)效的發(fā)揮。一是目前的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策評(píng)估多為政府主導(dǎo)。我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策相關(guān)評(píng)估多為政府上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估，或是職能部門(mén)對(duì)同級(jí)其他部門(mén)的評(píng)估。政府主導(dǎo)的自我評(píng)估在實(shí)際評(píng)估工作中通常難以對(duì)政策實(shí)施情況作出獨(dú)立客觀的判斷。二是獨(dú)立第三方評(píng)估未能引起足夠的重視。長(zhǎng)期以來(lái)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)因具備專業(yè)理論和技術(shù)被認(rèn)為能得出較客觀的評(píng)估結(jié)果。同時(shí)，不同于委托第三方評(píng)估受利益掣肘從而易誘發(fā)政府尋租的特性，獨(dú)立第三方評(píng)估的評(píng)價(jià)結(jié)果相對(duì)更加公正和客觀。近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革的逐漸深入，已有高校和研究機(jī)構(gòu)相繼開(kāi)展優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策獨(dú)立第三方評(píng)估并發(fā)布結(jié)果，但并未引起政府足夠的重視。

4.社會(huì)主體缺乏，政策監(jiān)督手段亟需現(xiàn)代化

我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策在監(jiān)督主體和監(jiān)督手段上仍有待優(yōu)化。一是政策監(jiān)督社會(huì)主體缺乏。我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的監(jiān)督主體多為上級(jí)政府有關(guān)部門(mén)和同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，雖然部分地方政府通過(guò)設(shè)置營(yíng)商環(huán)境監(jiān)督員制度，聘請(qǐng)人大代表、專家學(xué)者和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者等參與政策監(jiān)督，但影響力有限。總體而言，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策監(jiān)督行為主要局限在政府內(nèi)部，監(jiān)督者和執(zhí)行者之間存在利益聯(lián)系，無(wú)法保證政策監(jiān)督的公正性與客觀性，從而在一定程度上降低了政策監(jiān)督效能。二是政策監(jiān)督手段亟需現(xiàn)代化。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的密集出臺(tái)使監(jiān)督工作日益繁重，亟需高效的現(xiàn)代化監(jiān)督手段。遠(yuǎn)程監(jiān)督、移動(dòng)監(jiān)督等非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督能延伸政策監(jiān)督的范圍；信息化手段能提升政策監(jiān)督信息的歸集共享和關(guān)聯(lián)整合能力；基于數(shù)據(jù)挖掘的預(yù)測(cè)手段能及早識(shí)別政策實(shí)施中可能存在的偏差。然而目前我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的監(jiān)督手段仍較為傳統(tǒng)，對(duì)新型信息技術(shù)手段應(yīng)用程度不足，無(wú)法適應(yīng)數(shù)字治理時(shí)代的發(fā)展新需求。

5.政府能力存異，營(yíng)商環(huán)境區(qū)域發(fā)展不均衡

我國(guó)各區(qū)域政府行政能力與發(fā)展環(huán)境的差異導(dǎo)致了“放管服”改革推進(jìn)成效的差別，造成了營(yíng)商環(huán)境區(qū)域發(fā)展的不均衡。一是區(qū)域間政府行政能力存在差異。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣絻A向于通過(guò)提升行政能力的方式增強(qiáng)“放管服”改革的成效；而在一些相對(duì)落后地區(qū)，地方政府改革意識(shí)相對(duì)滯后，行政人員更容易存在懶政、怠政和庸政的問(wèn)題，行政能力亟須進(jìn)一步提升。二是營(yíng)商環(huán)境區(qū)域發(fā)展不均衡。改革開(kāi)放初期，我國(guó)在資源有限的情況下將發(fā)展重心優(yōu)先放在沿海地區(qū)。雖然從“九五”計(jì)劃開(kāi)始，我國(guó)就把縮小區(qū)域差異、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為戰(zhàn)略目標(biāo)，但我國(guó)區(qū)域之間人口、資源、環(huán)境等要素存在顯著差異，加之欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱，“放管服”改革和營(yíng)商環(huán)境政策作用無(wú)法充分發(fā)揮，導(dǎo)致企業(yè)辦事更容易面臨手續(xù)雜、流程多和時(shí)限長(zhǎng)的困境。

（二）我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策改進(jìn)思路

1.完善法規(guī)體系，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境法治建設(shè)

通過(guò)制定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)法律以及修正清理政策法規(guī)中不適用的條款，逐步完善我國(guó)營(yíng)商環(huán)境法規(guī)體系，有助于發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)推進(jìn)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展水平走向世界前列。一是在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)法律。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境涉及的領(lǐng)域多、范圍廣，觸及多方利益。為了更好地規(guī)范政府和市場(chǎng)主體的行為，既需要強(qiáng)調(diào)可行為性的政策，也需要強(qiáng)調(diào)可訴訟性的法律。在全國(guó)層面制定統(tǒng)一、權(quán)威的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境法律，有助于鞏固落實(shí)改革經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)制度成熟定型，把中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，為構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的營(yíng)商環(huán)境提供支撐。二是及時(shí)修訂完善已過(guò)時(shí)的政策法規(guī)。國(guó)內(nèi)外環(huán)境的迅速變化，導(dǎo)致我國(guó)營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域中社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀態(tài)和期望狀態(tài)不斷產(chǎn)生新矛盾，需要通過(guò)及時(shí)修訂不符合新情況、不能解決新問(wèn)題的條款，發(fā)揮政策法規(guī)資源配置的整體作用。例如，修改以實(shí)體商業(yè)為基礎(chǔ)制定的現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》，跟上數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的稅源管理；修改《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》，擴(kuò)大破產(chǎn)法的適用范圍。三是加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境法治建設(shè)。對(duì)此需要結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情，以問(wèn)題為導(dǎo)向，逐步構(gòu)建有針對(duì)性的、科學(xué)完備的營(yíng)商環(huán)境法律體系，為破除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的體制機(jī)制性障礙、打造全球范圍內(nèi)的一流營(yíng)商環(huán)境經(jīng)濟(jì)體提供法治保障。

2.重視技術(shù)賦能，強(qiáng)化營(yíng)商環(huán)境政策協(xié)同性

營(yíng)商環(huán)境政策的最終目的是為各類市場(chǎng)主體營(yíng)造良好的投資興業(yè)環(huán)境。新形勢(shì)下，需要運(yùn)用新型信息技術(shù)破解條塊分割和信息孤島問(wèn)題，促進(jìn)信息的無(wú)損交互，提升政策執(zhí)行協(xié)同性。一是技術(shù)賦能破解條塊分割。基于整體政府理念，善用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等新型信息技術(shù)，基于國(guó)家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開(kāi)放平臺(tái)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)接口，解構(gòu)、融合各行業(yè)各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)集，形成各職能部門(mén)共享的公共數(shù)據(jù)交換池，打破條塊分割。二是促進(jìn)信息在政府組織中的跨層級(jí)交流。信息的無(wú)損流通是政策協(xié)調(diào)執(zhí)行的前提。傳統(tǒng)政府是龐大的科層組織，信息在上傳下達(dá)的過(guò)程中往往會(huì)產(chǎn)生變形，而新型信息技術(shù)將通過(guò)直接連接政府決策層和執(zhí)行層，有效緩解組織上下溝通效率低下的難題。三是打通信息孤島提升政策協(xié)同性。運(yùn)用新型信息技術(shù)，完善數(shù)據(jù)共享機(jī)制，構(gòu)建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，改善各政府部門(mén)間信息堵塞與信息壁壘現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)政策數(shù)據(jù)資源在各部門(mén)間的互聯(lián)互通與有序共享，從而解決營(yíng)商環(huán)境政策在跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)之間的沖突與壁壘問(wèn)題，提升中央與各級(jí)地方政府間政策的連貫性、一致性與協(xié)同性。

3.引入第三方評(píng)估，提升營(yíng)商環(huán)境政策效能

提升營(yíng)商環(huán)境政策效能，需重視獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的力量，提升獨(dú)立第三方評(píng)估的公信力，營(yíng)造評(píng)估機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。一是引入獨(dú)立的第三方評(píng)估。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策評(píng)估過(guò)程中應(yīng)更多引入獨(dú)立第三方評(píng)估，并明晰獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人資格，使其能對(duì)評(píng)估結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任，以此加強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，從而充分發(fā)揮獨(dú)立第三方評(píng)估專業(yè)、客觀和公正的優(yōu)勢(shì)，對(duì)政策執(zhí)行者起到更好的外部制衡作用。二是增強(qiáng)獨(dú)立第三方評(píng)估的公信力。受政府直接委托的、依賴政府資源支持的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策第三方評(píng)估，較易成為政府壟斷評(píng)估的變相行為，有損第三方評(píng)估的公信力。而通過(guò)支持獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)公平參與行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾和新聞媒體參與對(duì)獨(dú)立第三方評(píng)估過(guò)程的監(jiān)督，能提升獨(dú)立第三方評(píng)估的透明度，有效促進(jìn)獨(dú)立第三方評(píng)估公信力的提高。三是提升營(yíng)商環(huán)境政策效能。政策效能是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，投入產(chǎn)出比是政策效能的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)政策過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行客觀科學(xué)的評(píng)估，將推動(dòng)實(shí)現(xiàn)以評(píng)促建、以評(píng)促優(yōu)，最終達(dá)到提升營(yíng)商環(huán)境政策效能的目的。

4.鼓勵(lì)多元參與，強(qiáng)化營(yíng)商環(huán)境政策監(jiān)督

政策監(jiān)督是政策過(guò)程的保障環(huán)節(jié)。通過(guò)廣泛吸納社會(huì)力量參與、創(chuàng)新監(jiān)督模式，更好地發(fā)揮政策監(jiān)督檢查、控制、督促和矯正作用，實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境政策合法高效地推進(jìn)。一是吸引社會(huì)力量廣泛參與政策監(jiān)督。大多數(shù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都較分散，即使不斷加大查處力度，也始終會(huì)有缺漏，吸引社會(huì)力量以多種形式參與政策監(jiān)督，能夠分?jǐn)傉O(jiān)督成本，掃清政府監(jiān)督“死角”，提升監(jiān)督工作的效率和改善監(jiān)督效果。二是推進(jìn)線上線下相融合的政策監(jiān)督模式。監(jiān)察部門(mén)采取“線上+線下”的監(jiān)督模式，一方面將行政審批、減費(fèi)降稅和工程建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查納入日常工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策過(guò)程中的問(wèn)題，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等新型信息技術(shù)手段，依托國(guó)家統(tǒng)一的在線監(jiān)管平臺(tái)，推行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，挖掘監(jiān)督信息，及早預(yù)測(cè)可能存在的政策偏誤，確保出臺(tái)的營(yíng)商環(huán)境政策取得實(shí)效。

5.推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)制定，實(shí)現(xiàn)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境政策協(xié)調(diào)發(fā)展

通過(guò)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)各地區(qū)行政合作，可有效推進(jìn)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。一是推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。按照減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)限以及平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體的要求，國(guó)家應(yīng)及早制定國(guó)家層面的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)地方政府也應(yīng)根據(jù)各地風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定地方標(biāo)準(zhǔn)，以此推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，壓縮地方政府自由裁量權(quán)，推進(jìn)同一事項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)無(wú)差別受理和同標(biāo)準(zhǔn)辦理。二是加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府合作。推進(jìn)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝等區(qū)域一體化進(jìn)程，以一體化的思維強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和政策引導(dǎo)的作用，建立完善協(xié)商合作機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各行政機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)配合，逐步消除區(qū)域行政壁壘，實(shí)現(xiàn)合理分工，形成更有效的區(qū)域治理合力。三是推動(dòng)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境政策協(xié)調(diào)發(fā)展。中國(guó)區(qū)域發(fā)展不均衡是要素錯(cuò)配的結(jié)果[6]。通過(guò)推動(dòng)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境政策協(xié)調(diào)發(fā)展，助推實(shí)現(xiàn)各省市政府部門(mén)在制定落實(shí)營(yíng)商環(huán)境政策過(guò)程中橫向空間、縱向時(shí)間維度上的整合，跨區(qū)域、跨省域的要素自主有序流動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化欠發(fā)達(dá)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.開(kāi)放合作命運(yùn)與共[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-11-06（3）.

[2]李洪雷.營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的行政法治保障[J].重慶社會(huì)科學(xué)，2019（2）.

[3]劉泉紅.“十四五”時(shí)期我國(guó)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)思路和關(guān)鍵舉措[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2020（5）.

[4]陳文.政務(wù)服務(wù)“信息孤島”現(xiàn)象的成因與消解[J].中國(guó)行政管理，2016（7）.

[5]李水金，歐陽(yáng)蕾.十八大以來(lái)我國(guó)“放管服”改革的動(dòng)因、成效、困境及推進(jìn)策略[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020，22（2）.

[6]林毅夫，劉培林.中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與地區(qū)收入差距[J].經(jīng)濟(jì)研究，2003（3）.

責(zé)任編輯：鐘雪

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“地方政府質(zhì)量改進(jìn)與實(shí)現(xiàn)路徑研究”（19BZZ089）。

作者單位：胡稅根，浙江大學(xué)公共服務(wù)與績(jī)效評(píng)估研究中心，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院；浙江杭州310058；Email：hushuigen@126.com。吳逍弛，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院；浙江杭州310058；Email：wu_xiaochi@zju.edu.cn。李超，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院；浙江杭州310058；Email：11922046@zju.edu.cn。