“十四五”時期生活性服務業發展的戰略需求和基本思路

姜長云

生活性服務業是滿足居民最終消費需求的服務活動。當前中國生活性服務業的發展既有總量問題，又有質量、品類等結構性問題；生活性服務業運行風險加大和競爭力不強的問題也值得高度重視。中國應該面向“十四五”發展生活性服務業的戰略需求，科學選擇其發展目標、任務和重點。

一、“十四五”時期發展生活性服務業的戰略需求

1.深化生活性服務業供給側結構性改革，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要

當前中國生活性服務業的發展既有總量問題，又有結構性問題，二者都值得高度重視；但相對于總量問題，結構性問題占據更加重要的地位，而且結構性問題主要是供給側方面的。通過深化生活性服務業供給側結構性改革，增加生活性服務業多層次多樣化供給能力，促進其更好地適應需求、面向需求，并增強創新供給，引導需求的能力，有利于生活性服務業增加有效供給和中高端供給，減少無效供給和低端供給。這不僅可以更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，還可以更好地推進生活性服務業高質量發展，降低其發展中的成本、風險和資源浪費。2019年12月召開的中央經濟工作會議要求確保全面建成小康社會和“十三五”規劃圓滿收官，得到人民認可，經得起歷史檢驗。能否做到這一點，不僅要看2020 年的實際成效，更要看2020 年之后即“十四五”時期乃至更長時期內能否持續鞏固這一成效。推進生活性服務業供給側結構性改革，有利于夯實鞏固這一成效的基礎。

2019年中國人均GDP超過1萬美元。“十四五”時期，中國人均GDP將處于1萬—2萬美元的區間。從國際經驗來看，這一階段往往是消費結構加快升級，消費需求加速分化，且日益追求服務化的階段①。堅持以人民為中心的發展思想，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，要求通過促進生活性服務業既好又快的發展，更好地滿足人民群眾日益個性化、多樣化、優質化、服務化、品質化的消費需求。借此，為城鄉居民實物消費加快優質化、集成化、個性化、多樣化提供實現載體，為城鄉居民服務消費相對于實物消費的更快增長提供實現渠道，更好地促進消費結構升級。隨著城鄉居民收入增長和消費水平的提高，城鄉居民消費對消費品質和消費體驗的需求，往往呈現更快增長的態勢。這也需要通過生活性服務業深化供給側結構性改革，提升發展品質來適應。

“十四五”時期，發展階段轉變、經濟下行和社會競爭壓力加大，很容易強化對居民心理適應性的挑戰，增加各種精神性疾病的發生概率。城鄉居民消費水平提高，很容易增大各種營養性疾病發生的可能性。這種背景也容易導致城鄉居民的生活性服務業需求，特別是對居民和家庭服務、健康服務、養老服務、旅游服務、體育服務、文化服務等需求迅速擴張，要求推進其“量的合理增長和質的穩步提升”，借此舒緩社會壓力，更好地維護居民身心健康和社會穩定和諧。

2.更好地堅持新型城鎮化與鄉村振興“雙輪驅動”，增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感

推進新型城鎮化和鄉村振興都是當前、“十四五”時期乃至更長時期內，中國必須著力實施的大戰略。2019 年中國城鎮常住人口占總人口的比重已達60.6%，到“十四五”期末，中國城鎮人口占總人口的比重很可能超過65%。2018年，全國農民工總量已達28836萬人，雖然農民工增量較2017年減少297萬人，農民工總量仍較2017年增加184萬人；其中到鄉外就業的外出農民工17266萬人，較2017年增加81 萬人；在外出農民工中，進城農民工達13506 萬人，分別占農民工總數的46.8%和外出農民工總數的78.2%②。相對于“十三五”時期，“十四五”時期中國推進新型城鎮化應該更加重視以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，實現城鎮化由數量型增長向數量與質量并重、更加注重質量的轉變；更加重視以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展，提高中心城市、城市群綜合承載能力和可持續發展水平。為此，必須把推進生活性服務業高質量發展放在更加突出的地位，為增強城市功能和服務品質、增強城市群內部不同城市的功能特色和不同城市之間的有機聯系創造條件。借此，讓生活性服務業發展的“陽光雨露”更多、更好、更廣泛、更公平地惠及城市居民，包括進城農民工，增強其獲得感、幸福感、安全感；更好地解決城市流動人口特別是進城農民工在享受城鎮基本公共服務方面的邊緣化困境。

隨著城鎮化和人口流動空間范圍的擴大、人口空間布局的調整，如何通過生活性服務業又好又快的發展，為日益擴大的跨地區轉移人口，特別是進城農業轉移人口提供基本生活保障？如何有效幫助其解決住房難、子女入學難，甚至普惠性、基礎性、兜底性公共服務惠及難的問題，有效化解高房價、低收入、低質量就業和子女入學難、獲得社會保障難等困擾？如何幫助日益龐大的農業轉移人口更好地化解“進入城市易，融入城市難”的困局，順暢跨越從“流入城市艱難謀生”轉向“融入城市安居樂業”的“溝溝坎坎”？這些問題越來越成為發展生活性服務業“抓重點、補短板、強弱項”的核心關切所在。這也是推進城市乃至國家治理體系和治理能力現代化的當務之急。

“十四五”時期是實施鄉村振興戰略的加速啟動期。無論是鞏固全面建設小康社會的成果，還是堅持農業農村優先發展總方針，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，著力推進農業農村現代化，加快城鄉融合進程，都需要把加快農村生活性服務業發展放在突出地位。這樣不僅有利于促進城鄉基本公共服務均等化和城鄉公共服務共建共享，還有利于圍繞農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，加快補齊農村民生短板，增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。實際上，近年來隨著大量農村青壯年勞動力進城，農村自我發展、自我保護能力弱化，加強對農村生活性服務業，特別是農村基本公共服務發展的支持，也有利于熨平農村自我發展、自我保護能力弱化對農業農村發展的負面影響。按照中共十九屆四中全會精神，“鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”，也需要推動貧困地區加快發展生活性服務業，借此有效支撐貧困人口拓展就業增收渠道、增強風險抵御和民生保障能力。

3.培育經濟發展新動能，有效應對經濟下行壓力和國內外風險挑戰

當前經濟增長速度下行壓力較大，一個重要原因是，在部分傳統產業產能嚴重過剩和消費結構加快升級的背景下，面對國內外風險挑戰明顯上升的復雜局面，傳統產業增長速度明顯放緩，新產業、新業態、新模式的增長難以有效彌補傳統產業增速放緩帶來的增長缺口。在此背景下，“十四五”時期積極培育生活性服務業新技術、新業態、新模式，對于有效應對經濟下行壓力、拓寬培育經濟發展新動能的路徑，具有特殊重要的意義。鑒于當前國內發展面臨的體制性、周期性、結構性矛盾在短期內仍難根本緩解，全球經濟增長放緩及其影響仍在發酵，國內經濟下行壓力仍在不斷加大，“十四五”時期中國GDP 增速很可能在5%—7%之間。經濟下行壓力的持續，很容易傳導為企業倒閉、就業萎縮、增收停滯，影響就業困難群體的基本生活，甚至容易形成新的就業困難群體。隨著時間的延續，經濟下行壓力加大和國內外風險挑戰的明顯增加，還容易激化潛在的社會矛盾和社會風險，導致加強基本公共服務的需求明顯增加。在此背景下，大力發展生活性服務業，不僅可以吸收經濟下行帶來的就業增收問題，還可以通過增加多樣化、多層次化的生活性服務供給，舒緩社會矛盾，化解社會風險，更好地發揮生活性服務業作為社會穩定器的作用。

4.推進生活性服務業數字化、信息化、智能化，從戰略和現實的結合上更好地應對人口老齡化

從2000年開始，中國進入人口老齡化社會。近年來，老齡化步伐加快，老年人口占總人口的比重提升幅度加大。到2019 年末，全國總人口（未包括香港、澳門特別行政區和臺灣地區）已經超過14 億人，老年人口（65 周歲及以上）已達17603 萬人，占總人口的比重已達12.6%，③較上年末提高0.64個百分點，2016—2019 年4 年間，全國老年人口占總人口的比重年均提高0.53 個百分點。相比之下，“十一五”（2006—2010 年）、“十二五”（2011—2015 年）期間，全國老年人口占總人口的比重分別年均提高0.24個百分點和0.32個百分點，據此推算，到“十三五”時期末的2020 年底和“十四五”時期末的2025年，全國老年人口占總人口的比重很可能分別超過13%和15.5%，老年人口總數將分別超過1.8億人和2.1 億人。值得注意的是，在中國人口快速老齡化發展的同時，人均預期壽命持續延長。同時，人口出生率斷崖式下降階段出生的獨生子女一代，也即“90 后”早已成為勞動年齡人口并進入生育年齡。這將帶動“十四五”時期人口出生率迅速下降，推動勞動年齡人口減少并快速老化④。在此背景下，“十四五”時期，中國在人口總量繼續增長的同時，老年人口數量的迅速增加和占比的迅速提高，特別是高齡、失能老人的明顯增加，將會增加對養老、家庭服務、健康養生等生活性服務業的需求。同時，隨著人均壽命延長、老年撫養比提高，今后一對中青年甚至一個無偶中青年勞動年齡人口撫養4個以上老年人口的家庭將越來越多，對推進養老服務、家庭服務、健康服務智能化、數字化、信息化的需求將會迅速凸顯。

近年來，中國東北等部分地區已經出現人口數量減少的“收縮”效應，帶動城市人口密度下降。到“十四五”時期，這種現象很可能有所加劇。這不僅會增加生活性服務業的供給成本，為推進生活性服務業“機器換人”和數字化、信息化、智能化提供便利；還會影響生活性服務業規模經濟、范圍經濟的實現，容易加大生活性服務業高質量可持續發展面臨的障礙。考慮到新中國成立以來中國經歷的前兩個生育高峰分別是1949—1957 年、1962—1970 年，這兩個生育高峰期的人口出生率都在35%上下。到“十四五”時期，第一個生育高峰的人口將全部進入老年階段（65周歲及以上）。“十五五”期間，第二個生育高峰的人口也將陸續進入老年階段。因此，“十四五”時期，不僅要通過生活性服務業的發展，更好地滿足城鄉居民特別是老年人口對養老、家政、健康等生活性服務的需求，還要通過支持生活性服務業基礎設施和服務能力建設，為“十五五”時期乃至更長時期生活性服務業的發展提供基礎和能力儲備。這也是提高中青年乃至青少年人口生活質量的需要。

二、“十四五”時期發展生活性服務業的發展思路和需要處理的幾對關系

1.發展思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，牢固堅持新發展理念和以人民為中心的發展思想，按照高質量發展要求，順應發展階段轉變和社會主要矛盾變化，以增進民生福祉，滿足人民日益增長的美好生活需要為目標，以推進生活性服務業供給側結構性改革為主線，以推進開放—改革—創新互動提升為支撐，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為切入點，堅持以人為本、功能優先、品牌引領原則，堅持市場化、產業化、社會化方向，夯實政府戰略引導和保基本功能，著力增強多層次、多樣化供給能力，統籌推進生活性服務業增加有效供給，提升服務質量，優化空間布局，增強創新供給引導需求能力，優先提升生活性服務業便捷化、精細化、品質化和網絡化水平，創新完善生活性服務業治理體系，統籌發揮生活性服務業穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險、保穩定的作用，著力構建優質高效、競爭力強、親民實惠、便捷體驗的生活性服務業體系，為持續鞏固全面建成小康社會成果，加快建設現代化經濟體系提供強勁支撐，為更好地應對人口快速老齡化挑戰，增進人民群眾獲得感、幸福感、安全感提供堅實保障，扎實開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。

2.需要科學處理的幾個關系

第一，科學處理堅持以人民為中心的發展思想與推進生活性服務業轉型升級的關系。“十四五”時期，堅持以人民為中心的發展思想，應該是推進生活性服務業高質量發展的根本遵循。要樹立生活性服務業發展的整體觀、系統觀和協調觀，把增強生活性服務業整體功能，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，作為發展生活性服務業的首要原則，以穩定而不損害中低端有效供給能力為底線，著力提升生活性服務業民生保障能力和品質品位，切實增進人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。推進生活性服務業高質量發展，既要解決有效供給不足問題，又要把推進生活性服務業轉型升級和質量提升放在突出地位。要高度重視居民收入差距進而生活性服務需求日益分化的趨勢，有效促進生活性服務業分層發展，分類發展，在順應高收入居民消費結構升級趨勢積極推進生活性服務業轉型升級的同時，穩健有序地把握推進轉型升級的節奏和力度，防止顧此失彼，削弱甚至“誤傷”中低收入群體的基本生活保障。

第二，科學處理政府、市場、社會作用的關系。“十四五”時期生活性服務業的發展向何處去？從根本上說，要靠發揮市場對資源配置的決定性作用，鼓勵企業更好地適應市場，面向市場，增強創新供給引導需求，凝聚需求的能力。同時，更好地發揮政府作用，加強對生活性服務業發展的統籌規劃和戰略引導，優化其空間布局也是重要的。這對于更好地應對人口快速老齡化的挑戰，推進國家治理體系和治理能力現代化也有重要的戰略意義。在發展生活性服務業的過程中，更好地發揮政府作用，還需要把發揮政府保基本作用放在突出位置，強化基本公共服務普惠性、基礎性、兜底性作用。要借鑒國際經驗，把完善商會、行業協會、產業聯盟等行業性組織和非營利組織成長機制放在突出地位，鼓勵其培育參與服務業行業治理，推進行業轉型升級的能力。

第三，科學處理堅持創新發展與普惠公平、賦能發展的關系。培育新產業新業態新模式，打造產業發展新動能，是推進生活性服務業供給側結構性改革的重要路徑，有利于打造新的經濟增長點。但培育新技術、新業態、新模式，應該按照功能導向、普惠公平、技術賦能、創新優先原則，積極穩健推進，防止以下兩種傾向：一是片面追求標新立異，推動政策支持過度向新技術、新業態、新模式傾斜，形成對傳統技術、業態、模式的變相歧視，導致生活性服務業整體發展的“滑坡”和發展風險的增加；二是片面追求形式上的“顛覆”和“迭代”，鼓勵“為創新而創新”，甚至變相縱容大量假創新、偽創新，影響生活性服務業整體功能和結構升級。總之，鼓勵生活性服務業創新發展，應在不妨礙公平競爭的前提下，以增進生活性服務業的便利化、精細化、品質化為導向，同等優先地加強對賦能型創新的支持。

第四，科學處理當前效果與長遠影響的關系。有些生活性服務業屬于當前的民生短板，應該作為惠民生的當務之急。如農民工子女入學難、城鄉居民看病難等問題。有些則屬于惠民生的長遠需求，如通過發展生活性服務業促進進城農民更好地融入城市，需要循序漸進，一步一個腳印地加以解決。在發展生活性服務業的過程中，要有效辨識哪些是當務之急，哪些是長遠需求，分類施策。在培育生活性服務業新技術、新業態、新模式的過程中，更要注意當前效果和長遠影響的關系，按照適時、適度原則，統籌考慮當前提質增效與長遠防范風險的平衡。

三、“十四五”時期發展生活性服務業的主要任務與主要目標

1.主要任務

第一，引導生活性服務業增加有效供給。引導各類市場主體順應消費需求擴張和消費結構升級趨勢，優先面向人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，增加和創新生活性服務業有效供給，著力解決生活性服務供給短缺和低端供給過剩，中高端供給不足的問題，鼓勵依托企業建立新興消費體驗中心，增強配套服務供給能力。統籌推進生活性服務業抓重點、補短板、強弱項，增強基本公共服務保基本功能。引導非基本公共服務更好地利用市場機制，增強生活性服務業多層次、多樣化供給能力，提升生活性服務業品質化，安全化供給能力。支持城鄉生活性服務業基礎設施和消費環境建設，培育親民體驗，經濟適用的生活性服務業消費環境。

第二，鼓勵生活性服務業提升服務質量。推進生活性服務業規范化、標準化、品牌化建設，鼓勵生活性服務業創新商業模式和組織方式，推進連鎖化、綠色化、網絡化、集成化供給能力建設。鼓勵商會、行業協會、產業聯盟和標桿企業在推進服務業標準化、品牌化建設中發揮帶動作用，制定高于國家標準的行業標準、企業標準。鼓勵服務業優勢行業、優勢企業推進服務標準與國際標準接軌，鼓勵新興服務業推進標準研制。加強對生活性服務業標準化、品牌化服務體系建設的支持，增強標準化、品牌化系列服務能力。鼓勵地方打造富有特色的生活性服務業區域品牌，支持富有競爭力的中國服務品牌“走出去”。

第三，優化生活性服務業空間布局。尊重產業特性和分布規律，順應人口結構、人口空間布局演變趨勢，推進生活性服務業產業融合、產城融合、城鄉融合和跨界融合，優化空間布局，增強對改善民生、吸納就業的支撐能力。按照構建更加有效的區域協調發展新機制的戰略要求，鼓勵結合京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大區域戰略的實施，打造各具特色和競爭力的國際（區域）消費中心、品質消費高地，夯實生活性服務業發展基礎，提高中心城市和城市群綜合承載力。發揮平臺經濟對生活性服務業提質增效升級的引領作用，著力提升生活性服務業便利化水平和網絡化供給能力。推進生活性服務業集聚發展、集群發展、集約發展，完善區域競爭和合作機制。

第四，增強生活性服務業創新供給引導需求能力。鼓勵發展“互聯網+生活性服務業”，推進生活性服務業賦能發展和創新治理，鼓勵生活性服務業創新技術業態和商業模式，增強引導、凝聚需求和激發潛在需求能力。引導各類生活性服務業平臺型企業公平競爭，合作共贏，可持續發展。鼓勵依托大數據和現代信息技術，推進生活性服務業生產、服務、消費融合提升，促進數字化、智能化、信息化和網絡化。鼓勵使用微信、抖音、快手等社交媒體平臺進行生活性服務業品牌推廣和個性化展示，改善消費體驗。

第五，加強生活性服務業風險防控和可持續發展能力建設。“十四五”時期很可能是生活性服務業發展風險的增發期。“十四五”時期，中國仍處于經濟社會加速轉型期，新科技革命和產業變革容易引發各種灰犀牛、黑天鵝事件，形成人們習以為常但可以預見的大概率高風險事件和難以預料的小概率高風險突發事件交織疊加的復雜局面。經濟下行壓力加大、國內外風險挑戰明顯上升時間的延續，很容易激發生活性服務業潛在風險的顯性化。“十三五”時期，部分生活性服務業新技術、新業態、新模式非理性增長的“后遺癥”，以及地方政府對這些新技術、新業態、新模式拔苗助長，部分生活性服務業假創新、偽創新甚至“龐氏騙局”種下的惡果，都可能演變為“十四五”時期生活性服務業發展的“雷區”。因此，在“十四五”期間，如何加強和創新生活性服務業治理方式，幫助其熨平和消化發展中的風險，舒緩風險的連鎖影響，減少其社會危害面，應該是“十四五”時期生活性服務業發展面臨的重要任務。

2.重點領域

從人民群眾最關心、最直接、最現實的問題入手，鼓勵優先發展供給短板突出、需求潛力大、行業帶動性強、促進就業和惠及民生作用顯著的生活性服務業。著力推進旅游、文化、體育、健康、養老、教育培訓等幸福型服務業轉型升級，協調增加服務供給、提升服務品質、推進可持續發展能力建設。堅持就業促進、產業優先、服務為重原則，積極發展居民和家庭服務業，促進其專業化、規模化、網絡化發展，提升個性化、特色化、集成化服務能力。積極發展惠及流動人口特別是進城農民工家庭的生活性服務業，引導其更好地融入城市安居樂業。結合城鎮老舊小區改造和新城新區發展，增強批發零售、住宿餐飲等系列化生活性服務業供給能力，夯實普惠性、基礎性、兜底性服務保障能力。順應推進生活方式向發展型、現代型、服務型轉變和推進產業結構轉型升級的需求，加快推進法律服務、教育培訓服務供給側結構性改革，培育跨越式發展能力。推進從業人員專業化、職業化發展。鼓勵發展“文化+生活性服務業”“互聯網+生活性服務業”，推進生活性服務業融合發展。鼓勵生活性服務業瞄準細分市場和特殊消費人群，加強產品開發、市場營銷、品牌推廣和服務質量監測，助力生活性服務業改善消費體驗，促進線上線下融合互動。鼓勵通過大數據等推廣應用和對接平臺型企業、供應鏈組織，增強金融對生活性服務企業提供差異化、個性化服務能力，以及金融機構對生活性服務企業的風險防控和管理能力。

3.主要目標

到2025 年，生活性服務業規模持續擴大，新舊動能穩健轉換取得突破性進展，便利化、多元化和規范化、標準化、品牌化水平大幅提升，質量、效益、競爭力顯著提升，消費對經濟增長的基礎性作用進一步夯實；生活性服務業基礎設施和發展環境明顯優化，數字化、智能化、信息化水平大幅度提高，平臺型企業的引領能力顯著增強。生活性服務業空間布局明顯優化，城市群、都市圈內部生活性服務業分工協作、融合互動、網絡聯動格局穩定形成，以城帶鄉、城鄉融合、產業融合、產城融合格局穩定形成，人力資本質量大幅提升，顧客滿意度和服務體驗顯著改善。

注釋

①王微、王青、劉濤等（2017）的研究顯示，達到中等收入水平以后，服務消費比重隨人均GDP增長持續上升，服務業發展是居民消費結構升級特別是服務消費增長的重要基石，不斷壯大的中等收入群體是推動服務消費增長的主導力量，發展型、享受型服務消費的增長是推動服務消費增長的主動力，服務消費升級與服務業創新轉型呈現良好的互促共進關系。②國家統計局：《2018年農民工監測調查報告》，www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html.③張毅：《人口總量增速放緩，城鎮化水平繼續提升》，www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202001/t20200109_1723767.html.④這從近年來農民工隊伍老化的現象中，也可以看得非常清楚。2018 年，農民工平均年齡40.2 歲，較2015 年提高1.6 歲。40歲及以下農民工占52.1%，較2015 年下降3.1 個百分點；50歲以上農民工占22.4%，較2015年提高4.5個百分點。源自國家統計局：《2018 年農民工監測調查報告》，www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html.