新時代國有企業改革的痛點和主要方向*

梁尚尉 郝宇彪

2008 年全球金融危機以來，貿易保護主義、民粹主義和逆全球化思潮在世界范圍內不斷升溫，世界經濟正經歷大調整與大變革。在國際局勢不斷變幻的背景下，中國積極推動“一帶一路”倡議，建設自由貿易試驗區，貫徹互惠互利、合作共贏的發展思路，踐行人類命運共同體的發展理念。“一帶一路”倡議與自由貿易試驗區是中國應對全球經貿體制變革與深化改革的重要舉措。黨的十八大以來，中國不斷推進市場化改革，取得了一系列重大成就。然而，新時代市場化改革的深化能否順利進行以及能否支撐中國經濟發展方式的重要轉變，其中一個關鍵因素是國有企業改革的思路與成效。

2015年8月，中共中央、國務院發布《關于國有企業改革的指導意見》，從分類改革、現代企業制度、國有資產管理體制、混合所有制等方面對國有企業改革提出了指導性意見。當前，國有企業改革取得了顯著成效。一是確立了“1+N”國有企業改革政策體系。在《關于國有企業改革的指導意見》的基礎上，國家和地方先后出臺了一系列配套政策。二是不斷擴大國有資本投資和運營公司試點企業。從管資產到管資本是國有企業改革的重要措施。2019年，國有資本投資公司試點中央企業擴充至21 家，形成了“國資委—資本運營平臺—實體企業”的三級架構，進一步實現了政企分離、政資分開。三是穩步推進混合所有制改革。目前70%以上的央企已經實施混合所有制改革，并涌現出中國聯通、中國誠通、格力電器等成功案例。除上述改革措施外，中國還積極推進中央企業董事會高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權試點工作以及央企并購重組等改革措施。然而，在取得上述成績的同時，國有企業改革還存在一定問題。2019年12 月，中央經濟工作會議提出，要加快國資國企改革，推動國有資本布局優化調整。因此，在新時代背景下，深化國有企業改革應該遵循什么樣的路徑是需要思考的問題。

一、國有企業改革的背景

當前，世界經濟的不確定性增強、全球價值鏈重構等給中國深化國有企業改革帶來了機遇和挑戰。

1.世界經濟的不確定性增強

2008年全球金融危機以來，世界經濟不確定性成為研究世界經濟增長和經濟風險的熱點話題，也是世界經濟復蘇和穩定預期面臨的重要挑戰。黨的十九大報告明確提出，世界面臨的不穩定性、不確定性突出，人類面臨許多共同挑戰。盡管很多機構和學者認為，當前世界經濟總體呈現向好態勢，世界主要發達經濟體的增長動力比較強勁，新興經濟體也保持著中高速增長或進入復蘇增長，區域經濟一體化呈現較好的發展態勢，但受部分經濟體債務風險加大、地緣政治沖突、環境問題等因素影響，世界貿易總額增長緩慢，主要經濟體的貿易增速持續下降，世界經濟的不確定性增強。可以預見，未來世界經濟的不確定性日益升高將會給全球經濟發展帶來更多不利影響。另外，從中國經濟發展的歷程來看，改革開放40 多年來，中國總體是外向型經濟發展模式，通過嵌入跨國公司的國際供應鏈，提供勞動力、土地等要素，促進經濟快速發展。新時代，中國仍然需要以開放促改革，貫徹互利互惠、合作共贏的發展理念，實現經濟發展方式轉變，而自貿區的全面實施就是中國對外開放政策的標桿，促進多邊經濟合作的實質性舉措。

2.全球價值鏈重構趨勢明顯

在全球保護主義抬頭、中國制造業成本上升、歐美發達國家“重拾”制造業以及新一輪科技革命等背景下，全球價值鏈面臨重構的挑戰。當前全球價值鏈與產業鏈呈現分散化、碎片化以及區域化等“三化”發展態勢。全球價值鏈的“三化”特征對中國外向型經濟發展模式和經濟全球化構成了挑戰。中國已經進入經濟結構重構和增長動力重塑的轉型階段，要培養能夠應對未來國際貿易新趨勢的硬實力，需要解決的關鍵問題是國家內生的發展機制。在全球價值鏈重構的關鍵時期，中國也迎來了新的機遇。中國是世界上唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家，如何調整經濟發展模式以適應當前不斷變動的國際治理格局，提升產業基礎能力和產業鏈水平是關鍵點。由此來看，中國產業鏈轉型的重點是從代工貼牌轉向自主知識產權、品牌和營銷渠道，從勞動力等要素驅動轉向創新驅動，從全球產業鏈低端提升到高端的生態環境、支撐體系和管理體制。應用人工智能、3D打印、物聯網、云計算、大數據等新興功能與技術，提升產業鏈位置以滿足分散化、個性化、本地化的需求。中國產業鏈的轉型需要依靠自貿區政策來推動企業轉型。自中國建立自貿區后，各自貿區都密集發布了促進貿易發展的相關文件，積極引進先進的生產要素，促進產業升級。盡管短期內各個自貿區的貿易取得了較為明顯的成績，但中國仍需從總體上關注貿易發展問題，實現“點—線—面”全方位開放格局。

總而言之，中國正處于經濟結構改革、產業升級的轉型階段。在經濟轉型的過程中，對內深入推進市場化改革、對外建立開放高效的貿易和投資體系是中國未來經濟發展必須跨越的關鍵階段。針對中國經濟發展的需求，全面深化國有企業改革，主動采取改革措施適應國際經貿合作新體系，在貿易與投資自由化、金融服務國際化、市場準入與監管以及行政程序精簡等方面進行改革。

二、國有企業改革的核心原則與要求

當前，中國正處在全面深化改革的關鍵階段，其中國有企業改革是關鍵舉措。因此，分析國有企業改革的核心原則與要求對于深化國有企業改革至關重要。

1.核心原則

新時代國有企業改革的核心原則是競爭中立。關于競爭中立的原則，目前雖無標準定義，但各國對于競爭中立的基本內涵已達成共識，即國有企業與民營企業按照市場競爭原則平等參與競爭，國有企業不應享受額外的政府支持政策。競爭中立概念于1993 年由澳大利亞政府發布的《國家競爭政策》提出，初衷在于強調國有企業不應該因為歸政府所有而享有相對于私營部門競爭對手的凈競爭優勢。目前，競爭中立已成為歐盟、OECD 國家以及部分發展中國家普遍采用的市場準則。OECD 強調，國有企業和私營企業在市場上的地位是相同的，他們享有同樣的外部環境，在市場上公平的競爭。OECD 的研究報告中明確了建立競爭中立框架的目標和運行方式，并形成了規范國有企業運行模式的要求，即實現競爭中立的8大支柱性決定因素。一是精簡的政府運作形式。二是確定特殊職能的直接成本。三是獲得商業回報。四是核算公共服務義務。五是稅收中立。六是監管中立。七是債務中立與直接補貼。八是公共采購。8 大支柱性決定因素可以為中國建立競爭中立制度提供參考。歐盟推動競爭中立原則的主要目的在于維護區域內各類企業公平競爭的環境，提升企業的市場競爭力。歐盟推行競爭中立的總體原則是：公平地對待國有和私營企業、在企業所有權方面實現中立原則，要求公共和私營部門間的責任相同，面臨無歧視的平等競爭環境。歐盟競爭中立原則的措施包括平等對待、透明度審查、政府援助控制等。

在發達國家大力推動競爭中立原則的同時，發展中國家對競爭中立原則的態度莫衷一是。總地來說，國有經濟占比較高的國家對競爭中立原則持消極或者相對中立的態度，中立的原因在于希望競爭中立原則能夠深化國有企業改革，但又擔心削弱本國國有企業的國際競爭力。國有經濟占比較低的國家對競爭中立原則持積極的態度。對于東盟而言，盡管對競爭中立原則持消極態度，但從20 世紀80年代起，多數東盟國家意識到經濟改革的重要性，從而大力創造更為合理的市場經濟體系，促進公平競爭和資源合理利用。東盟推進競爭立法的代表國家主要是印度尼西亞、泰國、新加坡和越南。

從以上分析來看，競爭中立原則已經成為國際經貿規則發展的趨勢。從中國國有企業改革的進程來看，競爭中立原則與中國經濟體制改革的方向也基本一致。經過40多年的改革開放，國有企業已經總體上同市場經濟相融合。改革的思路、改革的目標就是要使國有企業真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體，國有企業和其他所有制企業一樣，依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭，同等受到法律保護，這與競爭中性原則是一致的。

2.改革的要求

競爭中立原則作為改善市場環境、維持國有企業和私有企業公平競爭的規則體系，對于正在實施全面深化改革的中國來說具有重要意義。中國國有企業改革的要求包括以下4個方面。

第一，國有企業經營的獨立性。國有企業應該實現政企分開、政資分開。要實現政企分開，一是必須加快國有企業分類改革，明確不同類型企業的發展定位，將公益性職能從商業競爭類企業中剝離出來。二是進一步完善國有資產經營體制，完善相關政策，組建國有資本投資、運營公司，構建國有資本投資、運營主體。

第二，經營主體地位的平等性。在OECD看來，國有企業因為具備私營企業所不具備的市場準入、政府補貼、稅收減免和返還、貸款、產業政策與信息披露等方面的競爭優勢，所以在與私營企業共同競爭時享有更強的競爭力，從而擠壓了民營企業的生存空間，造成市場扭曲，也不利于國有企業自身競爭力的提高。中國國有企業改革要破除行政壟斷，將行政壟斷納入《反壟斷法》范疇，根據不同行業的特點形成不同的反行政壟斷措施，在放開競爭性業務、推進公共資源配置市場化方面采取有效措施，從而創造公平的市場競爭環境，消除造成不平等競爭的機制性扭曲，削減政府給予國有企業的不合理競爭優勢，維護國有企業和私營企業之間的公平競爭，增強市場發展活力。

第三，國有企業制度的現代性。按照《OECD國有企業公司治理指引》的指導意見，國有企業應按照現代企業治理模式建立充分有效的約束機制和激勵機制，構建以董事會為核心的經營管理體系。中國國有企業建立現代企業制度的核心在于國家（政府）作為股東應該如何行使自己的責任與權利，主要包括3個層面的內容。一是國家作為股權所有者的職責范圍如何界定。二是允許國有企業擁有完全的經營自主權，例如有些國家（如挪威）規定，不允許政府官員進入國有企業董事會，其目的是杜絕政府直接干預國有企業經營管理的可能性。三是國家（政府）所有權人應以透明和問責的方式行使所有權。

第四，國有資本的流動性。國有企業改革的目標在于完善中國特色社會主義市場經濟體系，實現資源的有效配置。這需要明確國有企業的功能與定位，實現國有資本合理的產業布局與資產優化，向經濟發展的制高點集中。因此，國有資本的流動性至關重要。從實際情況來看，通過何種產權交易方式既能夠實現國有產權的有效流動，又能避免國有資產流失是國有資產管理亟待解決的難點。

三、國有企業改革的痛點

國有企業改革的痛點包括以下4個方面。

1.現代企業制度尚不健全

近年來，國家相繼出臺了一系列政策措施深化國有企業改革，但國有企業在產權交易、并購重組、董事會組建、經營層選聘、薪酬激勵等方面仍存在諸多問題，未能真正實現自主經營管理。激勵機制和約束機制不健全，市場化薪酬分配制度未能有效建立，股權激勵較難實施，導致國有企業引人難、留人難等問題突出，領軍型人才、核心研發人員、高級技術工人流失嚴重。重點領域和行業的改革缺少靈活的激勵機制和約束機制，這些問題的出現削弱了企業管理者對國有資產保值增值的履職能力。

2.風險控制體系仍不完善

國有企業總體資產負債率依然較高，債務結構不合理，帶息債務負擔沉重，間接融資比重過高，財務成本居高不下，部分地區國有企業平均負債率超過70%。部分國有企業在戰略發展、重大投資、債務融資等過程中，對風險防控工作的重要性認識不足，缺乏相應的風險管理和內控體系，導致風險控制問題仍較為突出。

3.競爭力和盈利能力有待提升

大部分國有企業從事的是傳統產業，而傳統產業附加值低，再加上生產技術落后、原材料價格上升、環保要求等因素影響，導致企業盈利能力和核心競爭力不強。在深化國有企業改革的進程中，企業還需要承擔去產能和解決遺留人員安置工作等產生的巨額負擔，但從這些問題的成因來講，這并非全是企業自身運營的結果。如何將這部分巨額負擔與核心競爭性產業發展成本相剝離是目前需要應對的重要問題。

4.結構性矛盾依然存在

國有企業經營業務普遍存在同質化嚴重、同區域競爭激烈的問題。與此同時，大部分國有企業還存在大量低效資產、無效資產、低端產品過剩以及營業收入過度依賴貿易等問題。這些結構性矛盾嚴重制約著國有企業的高質量發展，其主要原因在于，企業管理者缺乏科學合理的指導理念，導致其對國有資本的產業布局調整不夠充分。

四、國有企業改革的主要方向

國有企業改革的主要方向包括以下5個方面。

1.強化混合所有制改革，實現地位平等

國有經濟在經濟發展中占主導地位與市場在資源配置中發揮主導作用相結合是中國特色社會主義市場經濟的典型特征。混合所有制改革是兩者能夠有效結合的重要機制。混合所有制改革包括兩個層面：一是宏觀層面的混合所有制經濟；二是微觀層面的混合所有制企業。1997 年黨的十五大首次提出混合所有制經濟，其含義是在宏觀經濟成分構成中，積極發展民營企業、集體控股企業以及外資企業等多元化經濟主體。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，在宏觀層面和微觀層面積極發展混合所有制經濟。從宏觀層面來看，混合所有制改革依然是保持國有經濟的主導地位，大力發展其他所有制形式企業。從中微觀層面來看，在堅持分類改革的指導思想下，將民營資本引入國有經濟的運行中，實現不同資本之間的優勢互補。促使國有企業真正走向市場，成為平等的市場競爭主體，提升資產運營效率、增強創新能力，實現放大國有資本功能、提升國有經濟市場競爭力的目的。

2.完善稅收體系改革，實現稅收中立

稅收中立是競爭中立的子系統，即同一市場中的企業不因稅收待遇差異而造成競爭優勢或劣勢。然而，稅收減免條款往往比較隱蔽，要真正落實到制度上，需要經過漫長的改革過程。一些國家會采用直接稅和間接稅代替補償制度，例如，歐盟增值稅指令規定，如果某些稅收政策可能對國有企業有利，稅務部門應該考慮將相同的待遇擴展到私營企業。有的學者明確提出，可以效仿澳大利亞的做法，建立等效稅收機制。在具體實施方面，OECD發布的競爭評估工具原則中針對稅收中立列出了問題清單：一是國有企業職能是否能明確劃分；二是國有企業的商業性職能與公益性職能能否獨立核算運營成本；三是國有企業的商業活動是否獲得與可比較企業相似的回報率；四是國有企業是否得到了某種稅收減免或接受監管時的豁免；五是國有企業是否獲取了及時、全面的稅收信息。從中國的實際情況來看，國有企業享有稅收優惠政策的情況依然存在，從而導致資源配置不合理，影響經濟運行效率。

3.深化金融體系改革，實現融資中立

融資中立指國有企業在債務或股權融資時，不應享有對民營企業造成不公平競爭優勢的融資政策。然而，從中國的實際情況來看，要實現這一中立原則比較困難。由于國有企業在融資過程中享有政府提供的顯性擔保或隱性擔保，從而被認定為違約風險較低，更容易獲得融資。因此，政府部門應該采取有效措施，深化金融體系改革。第一，通過實施差別化的貨幣政策、加大直接融資支持力度、提高金融機構服務實體經濟能力等政策，提升對民營企業金融服務的有效性。第二，從信息服務平臺、增信體系、股權融資平臺等方面強化融資服務基礎設施建設，破解民營企業在融資過程中的信息不對稱與信用不充分問題。第三，通過完善商業銀行體系的績效考核與激勵機制，疏通民營企業融資堵點。第四，從風險救助、債務清償、政策實施監督等機制方面，化解民營企業的流動性風險。此外，還需要繼續深化金融改革，完善金融服務體系，發展多層次資本市場，構建多層次金融服務體系，有序推動金融體系開放。

4.推進會計制度改革，實現分賬管理

傳統國有企業是具有公益性與商業性雙重職能的特殊經濟組織，分類改革的目的在于區分國有企業的類型，將公益性職能剝離商業類國有企業。然而，在很多情況下，國有企業的主營業務兼具商業性和公益性。公益型業務旨在代替政府承擔一定的社會服務職能，具有一定的正外部性，導致企業的政策性負擔較重，應當享受一定的財稅補貼等政策優惠。但如果國有企業的商業性活動和公益性活動共同分擔成本，那么將會導致商業活動的成本低于實際水平，從而給國有企業帶來不合理的競爭優勢。面對這種情況，許多國家采取的措施是要求國有企業將商業活動和非商業活動的賬目分開設立。經濟合作與發展組織先后發布了一系列政府服務外包和成本核算指引，要求分擔的成本既應包括所有共同承擔的財務（管理費用）及非財務成本（資本貶值等），還應包括職工安置費用、工資福利及養老金。在具體運作方面，一是要確保政府與企業之間的資金往來賬目透明。二是要確保政府的優惠政策與扶持資金投入特定的公益性活動。