新型城鎮化視角下開發性PPP的實施路徑*

張 琦

2012年，黨的十八大強調，“要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，標志著中國城鎮化邁入高質量發展階段。2014 年迅速興起的政府和社會資本合作（PPP）模式在一定程度上緩解了基礎設施和公共服務供給不足的問題，但主要運用于單體項目，難以滿足新型城鎮化協同推進的要求，亟待創新更具效率、更可持續的政府和社會資本合作模式。

一、研究背景與意義

截至2019 年末，中國常住人口城鎮化率60.60%，與發達國家相比，差距較大①。回顧中國40余年的城鎮化歷程，幾乎都是由政府主導，以工業化推動城鎮化為主要特征。隨著政府職能轉變以及可融資空間的變窄，傳統城鎮化發展道路已經不可持續。近年來，地方政府積極開展與社會資本的密切合作，針對部分具有經營性收入及穩定現金流的基礎設施項目，優先采取PPP 模式進行建設運營，所需資金主要來源于“財政性資金+債務性融資+使用者付費”。顯然，PPP模式抓住了項目融資需求這一關鍵環節，并能有效克服政府主導下權責不清、供需錯位、監管缺失等問題，對深化投融資體制改革、實現國家治理體系和治理能力現代化具有積極意義。但在傳統PPP模式下，部分社會資本方出于逐利動機，會對項目“挑肥揀瘦”，導致各自為政、周期錯配以及重建設輕運營等問題。而政府在單體PPP項目上與社會資本形成合作伙伴關系，但在區域發展和社會治理方面仍與社會資本保持行政監管關系，須同時承擔決策主體、監管主體和責任主體三重角色。由于思維固化和行為慣性，政府難以在上述角色之間進行及時、有效地切換，導致權責利邊界不清晰，增大了合作的不確定性，難以實現PPP 倡導的“轉變政府職能，助推國家治理現代化”的初衷。

不同于單體的基礎設施PPP項目，新型城鎮化建設是一項整體性、系統性和協同性工程，需要制訂集多資源、多項目、多服務、多周期于一體的一攬子實施方案。在中國加快推動新型城鎮化和新型工業化的背景下，國內一些地方在PPP具體實踐過程中演繹出了許多中國元素和中國做法，逐步形成了一種富有中國特色的政府和社會資本合作模式，并廣泛運用于城鎮綜合開發類項目。針對這類創新性實踐，國內學者基于不同研究視角和樣本給出了不同定義。何軍（2015）針對固安新城的案例研究，提煉總結出“產業新城PPP”；曹富國（2016）將單體PPP 項目以外的其他類型統一定義為“非典型PPP”；張燎等（2016）基于產業園區開發經驗的總結，提出“園區開發PPP”概念；財政部PPP 中心則將產業園區、特色小鎮、片區開發等綜合類PPP 項目統一界定為“城鎮綜合開發PPP”。以上定義主要考慮此類PPP 項目的“空間開發”屬性。劉尚希（2018）首次提出“開發性PPP”概念并給出明確定義：開發性PPP 是以實現一定區域的可持續發展為目標，政府和社會資本建立長期合作關系，提供以產業開發為核心的基礎設施和城市運營等綜合服務，社會資本承擔主要管理責任和顯著風險，投資回報主要來自地方新增財政收入，并與績效掛鉤，實現激勵相容的政府和社會資本合作形態。

開發性PPP模式，其核心優勢在于實現區域總體規劃下各子項目及資源要素的空間組合（空間開發）和全生命周期的產業服務（產業開發），以促進區域價值的顯著提升。開發性PPP 除依據委托—代理、公共選擇、政府失靈、不完全契約等傳統PPP的理論基礎以外，還融入了激勵相容、多元共治、風險對沖、租值消耗、平臺生態等理論，是經濟學經典理論在中國情境下指導區域綜合開發的有益探索。

二、開發性PPP的國內外實踐

從全球范圍來看，通過政府和社會資本合作開展區域整體開發的案例不少。他們在開發方式、合作模式以及獲利機制上各有差異，有些是典型的PPP模式，有些根據項目具體情況和合作雙方意愿稍有調整?？梢钥隙ǖ氖?，開發性PPP模式的推廣運用，對整合政府和社會資本的資源優勢，加快推動城鎮化高質量發展意義重大。

1.開發性PPP的國外實踐

PPP 模式起源于英國，之后在西方國家的基礎設施及公共設施領域得以廣泛運用，但在基本完成城鎮化進程的發達國家，其功能更多的是公共產品的查漏補缺以及局部的提質改造。20世紀初，隨著工業化大生產的推進，大量人口及產業涌入城市，導致城市規模不斷擴大。為緩解日益嚴重的人口膨脹及產業發展壓力，英國政府開始實施“新城運動”，引導社會資本共同推動城市周邊的中小城鎮建設，以承接中心城市的人口流出和產業轉移，試圖構建中心城市和周邊城鎮互聯互通、功能互補、分工協作的城市發展綜合體。例如，英國政府于1967 年將距離倫敦80 公里的密爾頓·凱恩斯規劃為一處新城，占地88.4平方千米，由原來的3座小鎮和13座村莊組成。在誕生之初，政府決定委托開發公司作為規劃、投資和建設主體，采取政府—市場協作方式負責城市的“生產”和運營管理。經過50余年的發展，密爾頓·凱恩斯已經成為英國重要的區域性中心城市，形成了以金融、現代物流、高性能汽車為主導，科研、零售、咨詢、信息等多種業態并重的產業集群，實現了與倫敦以及伯明翰的深度互動。當然，除密爾頓·凱恩斯外，英國運用開發性PPP理念及模式開發的倫敦金絲雀碼頭、道克蘭港口新城等片區項目，均取得了一定的成效。

美國的城鎮發展經驗以及“邊緣城市”模式亦值得借鑒和學習。其中，爾灣生態新城是產業型“邊緣城市”的典型代表，也可視為開發性PPP模式的早期案例。爾灣在1971年建市之前是一片牧場，距洛杉磯市中心64千米，是大洛杉磯地區的邊緣鄉鎮。自1971 年之后，政府和爾灣公司達成合作，以實現爾灣長遠發展為共同目標，對合作區域進行整體性城市開發建設和產業規劃、導入。在合作過程中，爾灣的規劃、投資、建設、運營幾乎都由民營企業負責，結果完全由市場來檢驗。政府作為監督者，只提供政策配套服務。經過近50 年的發展，爾灣逐步發展成為眾多中小科技企業的聚焦地和洛杉磯都市圈的重要組成部分，美國最重要的高科技產業中心和最宜居城市之一，被譽為美國“第二硅谷”。

此外，德國、法國、韓國等國在開發性PPP模式上也進行了一些實踐。整體來看，由于發達國家較早完成城鎮化建設，且大部分國家均實行包括土地在內的財產私有制，導致區域綜合開發類項目在實施過程中難以協調各方利益，存在更大的不確定性。因此，開發性PPP并未作為一類主要模式得以廣泛應用。

2.開發性PPP的國內實踐

自2014 年推廣PPP 模式以來，中國公共基礎設施及公共服務領域的建設步伐明顯加快，極大地調動了社會資本的參與熱情，較好地滿足了社會主義市場經濟發展的需要。特別是針對工業園區、特色小鎮、產業新城等項目的開發性PPP 模式的探索運用，準確把握了中國大力推動新型城鎮化和新型工業化的歷史性契機，迅速成了PPP 行業的“壓艙石”。如果說國外的新城運動屬于開發性PPP的雛形，那么中國開發性PPP模式的運用則更加廣泛、更加成熟，更加富有中國特色。首先，城鎮化和工業化的“兩化”疊加，為開發性PPP的推廣運用提供了肥沃土壤，而發達國家在這方面的運用空間有限、實施動力不足。其次，中國的政治制度、經濟制度和土地制度，為推進開發性PPP 提供了制度基礎。再次，中國地方政府承擔較大的經濟事權，在發展經濟、產業、民生方面具有更高積極性。

截至2020年1月底，中國共有9459個項目進入PPP項目管理庫，總投資14.4萬億元。其中，有613個屬于城鎮綜合開發項目，投資規模達1.96 萬億元，占比13.6%，在19個統計類別中居第3位，主要集中在產業新城、產業園區和特色小鎮等領域②。從入庫的城鎮綜合開發項目的投資規模來看，總投資金額在10 億元以下的項目占比最高，為40.12%?？偼顿Y金額60 億元以上的項目有70 個，占比13.43%。分析此類項目的一般性特征可知，開發性PPP是一種對整體性、系統性和協同性要求很高的綜合組織開發模式，強調以資本運作為核心，以土地運營為基礎，以產業整合為保障，通過超前規劃引導土地整理、基礎設施建設以及產業投資等行為，進一步提升區域綜合競爭力，從而分享城市資產的增值收益（李川，2017）。近年來，市場上涌現出華夏幸福、中國宏泰、中信建設、太平洋建設等一批開發性PPP 領域的探索者，完成了大量成功案例，積累了較為豐富的實踐經驗。

三、開發性PPP實踐過程中存在的主要問題

開發性PPP 是一類具有“自我造血”功能的片區綜合開發模式，通過明確權責利邊界，將單體項目的外部性（包括風險的外部性、收益的外部性和動力的外部性）內化到區域整體之中，有利于更好地挖掘潛在區域價值，擺脫對地方財政和土地資源的長期依賴。但梳理中國開發性PPP 的實踐情況發現，全國613個城鎮綜合開發類入庫項目中，只有45 個項目入選國家示范項目，占同類項目總數的7.34%，占全部示范項目數的4.70%，兩項占比指標均顯著低于其他主要PPP 領域的占比水平。究其原因，主要緣于開發性PPP在中國的實踐時間不長，相關的制度準備、市場力量和操作策略還不夠成熟。

1.社會資本方較為單一

新型城鎮化強調產業發展和城鎮建設的有機融合，即以城鎮建設為基礎，以產業發展為保障，進一步提升區域價值，形成“以產促城、以城興產、產城融合”的協同發展格局。因此，地方政府在采用開發性PPP 模式時必須遴選出具有較強綜合開發能力的社會資本，既能承擔對合作區域進行土地整理、前期規劃、公共設施和基礎設施建設的責任，又需負責合作期內的城市運營、產業導入、社會治理等公共服務?；仡櫧陙硇袠I發展歷程不難發現，絕大多數地方政府針對開發性PPP 項目缺乏一套有效遴選社會資本方的指標體系，不少城鎮綜合開發項目均是由單一社會資本方負責，主要為大型央企或地方國企，且多數為建筑類企業。在406 個入選國家庫且進入執行階段的城鎮綜合開發項目中，有近280 個項目的社會資本方為央企及地方國企；有過半數項目的社會資本方為建筑類企業。從社會資本方構成來看，城鎮綜合開發類項目仍存在“重國資輕民資”“重建設輕運營”的結構失衡隱患。以施工建筑為主業的社會資本，顯然難以支撐項目后期的產業導入及培育、城市運營等業務，容易導致產業“空心化”和城市“孤島化”。

2.開發導向存在偏差

PPP模式涉及的基礎設施及公共設施領域通常隸屬于不同行業主管部門，在中國現行的行政管理體制下，需要由不同部門作為項目發起單位。加之行政區劃形成的市場分割，也不利于區域間要素流動與資源整合。因此，在開發性PPP模式的應用過程中，社會資本方必須和地方政府及有關職能部門開展大量的溝通協調，極大地增加談判成本、降低實施效率。因此，一些地方在采用開發性PPP模式時，實際上僅是多個同類基建項目打包或是相關項目的組合，并非真正意義上的區域綜合開發。在此背景下，地方政府和社會資本方推動發展仍主要以項目開發為導向，強調對項目的投資、建設、運營和退出，缺乏對整體區域的統籌規劃和對外協同，更未考慮區域間的協調發展。這種“偽開發性PPP”模式不僅會導致社會資本對項目“挑肥揀瘦”以及道德風險的出現，還可能進一步加劇財政收支矛盾、項目重建設輕運營、區域發展失衡等問題。為更好地發揮投資建設的協同效應，地方政府必須從單體項目開發的行為導向轉變為著眼于發展全局的區域整體開發，通過對一定區域內不同類型項目的重組優化，促進各類要素的合理流動和高效集聚，加快構建分工明確、優勢互補的區域協同發展格局。

3.操作存在不規范現象

當前，開發性PPP在中國仍完全沿用傳統單體PPP的操作規范和監管政策，存在與現行規定不協調的問題。對此，一些社會資本方通過與地方政府之間的協商，試圖設計一些變通策略，以規避政策監管。比如，一般公共預算支出10%的紅線約束、PPP項目主體不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作、政府性基金不能用于PPP 項目運營補貼、政府付費需完全與項目產出績效掛鉤等硬性約束，業內均出現了相應的應對策略。而監管部門針對上述行為也大多采取默許態度。然而，正是由于相對寬松的監管環境，滋生了一些操作不規范的現象，甚至出現了違規行為。比如，一些地方仍存在政府主導項目規劃、設計和產業導入，僅借用PPP 名義獲取基礎設施建設所需資金及建設服務等；有個別項目為規避財政部PPP項目入庫的規范性要求，存在簽署陰陽合同、抽屜合同等違規行為。

為推廣運用開發性PPP模式，更好地發揮其在新型城鎮化高質量發展中的重要抓手功能，有必要對開發性PPP 在運用過程中的路徑選擇進行科學設計和規范指引。

四、開發性PPP推動新型城鎮化發展的路徑選擇

“城市是人民的城市，人民城市為人民。無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心”③。為更好地體現“以人為本”理念，防范和化解項目實施過程中各類風險和不確定性，在開發性PPP模式的具體實踐過程中必須注重對重點機制、關鍵環節的策略選擇，構架與新型城鎮化高質量發展要求相契合的實施路徑。

1.基于產城融合理念設計區域主體功能

區域規劃的長遠性和統籌性決定了區域發展的穩健性和可持續性。一些地區因未能協同推進城鎮化和工業化，出現了資源錯配、功能重疊、時間錯位等問題，給新型城鎮化發展帶來了諸多不確定性。比如，在部分城市，工業化超前于城鎮化進程，出現基礎設施落后、人力資源短缺、公共服務缺位以及生態環境污染等問題，導致“有產業、無市民，有就業人口、無城市生活”的局面。而在一些新興區域，城鎮化又過度超前于工業化進程，導致城市“空心化”，尤其在中西部一些新興城市，由于缺乏產業導入與項目支撐，“造城”運動不但未能帶動區域經濟發展，反而透支了存量資源，加重了政府債務。究其原因，以政府為主導，以資金、土地及勞動力低效率供給為特征的傳統城市開發治理方式已經難以滿足工業化與城鎮化協同推進的要求，也不符合新型城鎮化和現代城市發展的一般規律。

相比以土地出讓和地產開發為抓手的傳統城鎮化建設，新型城鎮化更加注重產業的導入和培育。而開發性PPP 區別于傳統PPP 的最大特征也是在于前者對產業的重視，強調產業是支撐區域發展的持續動力。因此，開發性PPP與新型城鎮化發展具有良好的契合度，更有助于科學設計區域的主體功能。在具體操作過程中，社會資本需要與政府密切合作，積極完善和落實主體功能區戰略，細化主體功能區劃分，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局。一方面，著重突出和強化“產城融合”的核心理念，強調產業特性、人口特征和城鎮特色的融合互補，對合作區域的資源、特質、政策環境以及自身的產業資源、運營經驗、項目規劃等因素進行綜合權衡，配合地方政府制定科學的新型城鎮化發展整體規劃。另一方面，需加強發展總體規劃與“十四五”規劃、國家戰略性新興產業發展規劃等重大規劃以及國土空間規劃、社會發展規劃、人口規劃等專項規劃的有效協同，以期實現主體功能合理布局和人口的職居平衡。

2.基于平臺生態視角遴選合格社會資本

平臺生態系統的發展依賴利益相關者共創價值和共同演化，需要多方利益相關者的共同治理。回顧中國40余年城鎮化發展之路，更多的是政府主導的單方面推動，強調土地的城鎮化以及道路、廠房、環境、具體項目的提質升級，卻忽視了產業導入和人的城鎮化，導致項目科技含量低、建設運營低效、產業發展滯后等問題。在開發性PPP 模式下，政府讓渡部分行政職能，并基于平臺生態思維來遴選社會資本方，以實現激勵相容、合作共贏。也就是說，政府選擇社會資本方不再僅局限于對投資能力、項目運營能力等因素的考量，而是從區域整體利益的高度，評估社會資本方構建平臺生態的能力和資源。具體來講，社會資本方應該具備以下三個條件。一是具有雄厚的資金實力。新型城鎮化或片區綜合開發項目動輒投資幾十億上百億元，且投資周期長、投資回報慢。在BT、EPC 以及PPP 等傳統模式下，政府雖能延期支付施工費用，但仍承擔投資主體責任。而開發性PPP 模式要求社會資本承擔項目幾乎所有投融資責任，必然要求其具備充足的資金實力，能夠承受片區綜合開發面臨的流動性風險。二是具有豐富的產業資源。在開發性PPP模式下，社會資本方必須轉變過去依靠政府采購或政府購買服務等方式從地方存量財力中獲取收益的思路，而是圍繞“產城融合”的主旨，著力提升產業規劃、產業孵化、產業導入和產業服務能力。三是具有專業的城市運營能力。城市運營具有明顯的公共屬性，在傳統觀念中應屬于政府職能。通過市場化手段推動城市運營在中國的探索時間不長，相關的理論準備、制度體系和市場力量還不夠成熟。在開發性PPP模式下，社會資本方需承擔一部分政府職能，并以城市運營服務商為定位，推動區域內“生產、生態、生活”融合發展，實現政府、市民、企業三大主體的共同利益。

從平臺生態的視角來看，社會資本方需要在開發性PPP 項目中扮演“平臺”角色，通過對項目、資金、人才等資源要素的有效整合，降低各參與方的資源匹配成本，為合作區域的規劃、投資、運營、管理提供一體化解決方案。對于具有上述能力的社會資本方，我們稱之為合格社會資本或高能社會資本④。

3.基于多元共治主張構建項目運行機制

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生根本性轉變。人民對美好生活的向往，已經不再局限于物質文化生活的需求，而是在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面產生了日益增長的多元訴求，這使得社會治理呈現跨界性、關聯性、復雜性特征。黨的十九屆四中全會通過《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，體現了黨領導下“多方參與、共同治理”的科學主張，這是社會治理理念的重大突破，也是順應社會治理新形勢、新任務、新挑戰的必然要求，為破解中國社會治理難題提供了新思路。在推動新型城鎮化發展的過程中，中國亟待進一步完善群眾參與社會治理的制度化渠道，最大限度地調動人民群眾的積極性、主動性和創造性，實現政府治理和社會調節、居民自治之間的良性互動。

從本質來說，開發性PPP 是一種組織模式創新，通過引入多元共治理念重塑政府與市場的關系，并賦予社會資本方在土地、政策、產業等方面更多的決策自主權，在一定程度上增強了契約的穩定性，提高了多元共治的有效性。在開發性PPP項目運行機制的設計上，需在充分尊重各參與主體利益訴求的前提下遵循三個原則：一是責權利對等原則。在開發性PPP模式下，社會資本全面負責合作區域的融資、投資、建設、運營，承擔全部市場風險；以約定區域內的新增財政收入、GDP、就業、生態等作為高質量發展績效綜合指標，而不是僅僅考慮如何完成財政收入和GDP 目標。而政府職能主要集中在優化營商環境、提升管理和服務水平、開展日常監督和績效評價等方面。另外，政府和社會資本之間應對風險的策略是風險對沖，旨在減少風險的危害程度和發生概率，加之政府“不投資、不負債、不擔保、不兜底”的底線設置以及政府性債務期滿自動豁免的約定，從運行機制上對項目風險實現了“鎖定”和“隔離”。二是長期均衡原則。在傳統的基礎設施建設領域，項目投資周期一般為3—5 年，單體PPP項目的投資回收期通常為10—20年，而基礎設施的使用期限在50年以上。因此，不論采取政府直接投資方式，還是傳統PPP 模式，現階段都會給地方政府帶來財政壓力，直接表現為對其他公共產品供給的“擠出效應”，影響公眾的獲得感和滿意度。而開發性PPP 項目從開始投入到協議終止的時間跨度長達20年、30年甚至50年，要求參與各方遵循長期均衡原則設計項目的組織運行機制，更有利于實現“代際公平”。三是深度合作原則。針對項目立項、規劃、征地、建設、運營、納稅等環節，必須不斷完善政府和社會資本之間密切聯動的工作機制，協同行政審批與特許經營，推動開發性PPP項目的有序建設和高效運營，以激勵社會資本方妥善處理長期與短期、局部與整體、商業與公益之間的矛盾，更好地實現優勢互補、合作共贏?？梢哉f，開發性PPP模式下的多元共治理念和運行機制，很好地契合了治理體系和治理能力現代化的要求，為新型城鎮化高質量發展提供了一套行之有效的治理方案。

4.基于區域價值理念完善區域協調發展機制

近年來，專項債、城投債、傳統PPP等新型融資工具的廣泛應用，在一定程度上解決了傳統財政投入不足的問題，但也帶來了政府債務激增、民間資本受到擠壓等弊病。從本質上看，這些新型融資方式仍是以項目開發為導向，忽視了空間開發的維度，缺乏對整體區域的統籌規劃和各類資源的有效整合，因而難以適應區域協調發展的現實需要。開發性PPP模式主要從兩個方面助力區域協調發展：一方面，推動產業快速發展，提升區域的商業價值；另一方面，完善生產生活配套，實現區域的公共價值。其中，商業價值主要體現為優質產業的培育、土地價值的提升，吸引更多投資者和資源要素的集聚；公共價值主要體現為生態環境改善、生活水平提高、基礎設施更加便利，公共服務供給更加充分等方面。上述目標又可統一概括為“區域價值”的有效提升。

需強調的是，開發性PPP模式在新型城鎮化發展中的運用，其目的并非打造封閉運行、自我循環的“孤島”，而是搭建中心城市與農村地區之間的橋梁紐帶，形成協調發展的城鄉一體化格局。區域價值理念的導入，為我們加快推動區域協調發展的體制機制創新打開了一扇窗，也給新型城鎮化發展提供了一個新選擇。事實上，區域價值是區域開發的結果，而區域開發就是對一定空間內不同要素加以重組，實現優化配置的過程。根據系統論原理，相同要素進行不同組合會產生不同的功能。我們運用開發性PPP模式的過程中，可對體制機制和要素組合方式進行優化，進一步提升全要素生產率，實現區域價值的顯著提升。在具體實踐中，可從三個方面構建更加科學的協調發展機制，為開發性PPP模式的成功運用提供堅實保障。一是構建基礎設施共建共享機制。基礎設施互聯互通是區域協調發展的基本前提，有助于發達地區發揮輻射帶動作用，后發地區構建承接輻射的有效“通道”。因此，必須高度重視合作區域與中心城市以及農村地區的基礎設施實現互聯互通與共建共享。特別是5G網絡、人工智能、大數據、物聯網等新型基礎設施，應與中心城市同步規劃、同步布局、同步建設，為區域協調發展提供有力的硬件支撐。由于大部分新型基礎設施具有一定的市場屬性，能產生穩定的經營收益，納入開發性PPP 項目的投資范疇，既能緩解財政支出壓力，又有利于提升公共產品的供給效率。二是構建區域間利益分配機制。區域經濟協調發展需要資本要素的自由流動，而資本所有者的利益動機和利益分配方案又是影響資本要素流動的重要因素。為形成更有利于資源要素合理流動的統一市場，可在各地區之間構建基于“共商共享”原則、與空間布局及產業規劃相適應的利益分配機制，切實發揮市場在資源配置中的決定性作用。比如，在招商引資過程中引入“飛地經濟”模式⑤，為產業梯度轉移和空間優化消除障礙，進一步提升合作區域的產業承接能力和區域空間價值。另外，探索建立常態化、多元化的橫向生態補償和財政轉移支付制度。在開發性PPP 模式下，社會資本主要采取市場化方式開展區域的運營管理，具有更大的靈活性，更有利于推動區域間利益分享機制的建立健全。三是打造區域間產業協同發展機制。在產業開發過程中，可依托中心城市的產業基礎和資源優勢，發展配套產業，實現產業鏈的有效延伸。根據開發性PPP 合同的一般性約定，產業的大規模導入和持續繁榮不僅是社會資本獲取超額收益的主要來源，也是開發性PPP模式成功實施的關鍵所在。

五、結語

開發性PPP 模式是中國新型城鎮化和工業化快速推動、相互融合背景下催生的具有中國特色與時代特征的政府和社會資本合作模式。近年來的實踐表明，開發性PPP 在區域功能定位、社會資本遴選、項目運行機制設計、區域間協同發展等方面的創新做法，很好地吻合了新型城鎮化的內在要求和發展規律，已成為提升區域價值、推動城鄉一體化發展的重要抓手。當然，由于該模式在國內發展時間不長，相關政策制度的實施時間更短，一些具體做法與現行的財政承受能力評價、政府支出平滑性要求以及政策性基金支出范圍等規定還存在不相協調的情形。我們應以改革創新的思維推動現有政策的優化調整，更好地發揮開發性PPP模式在緩解地方財政壓力、優化開發組織模式、提升區域整體價值等方面的比較優勢，將其打造成為推動新型城鎮化高質量發展的有力抓手。

注釋

①截至2018 年年末，中國常住人口城鎮化率59.58%，戶籍人口城鎮化率43.37%，遠低于西方發達國家平均80%以上的城鎮化率。②數據來源：財政部政府和社會資本合作中心“全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2020年1月報”。③摘自《人民日報》2019 年11 月4 日第一版《深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，提高社會主義現代化國際大都市治理能力和水平》。④文中“高能社會資本”的表述引用于中國財政科學研究院院長劉尚希在“第四屆中國PPP投資論壇”上的主旨演講，泛指在城市開發建設、產業導入服務、城市運營管理等方面具有豐富的資源稟賦和較強的整合協調能力的社會資本方。⑤根據美國城市經濟學家Gallagher（1992）的定義，“飛地經濟”（Enclaves Economy）是指兩個相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區通過跨空間的行政管理和經濟開發，打破原有行政區劃限制，實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式。2017 年6 月，國家發展和改革委員會等八部委聯合發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，提出要創新區域合作機制，通過發展“飛地經濟”、共建園區等合作平臺，建立互利共贏、共同發展的互助機制，吸引社會資本參與園區開發和運營管理，探索政府引導、企業參與、園區共建、利益共享的合作模式。