深圳科技創新政策體系的演進歷程與效果分析

周振江，何 悅，劉 毅

（廣東省科學技術情報研究所，廣東廣州 510033）

1 文獻綜述

一個國家和地區要營造良好科技創新環境，離不開行之有效的科技創新政策。科技創新政策具有因地制宜和因時制宜的特點，是個經久不衰的研究話題。近些年來，針對科技創新政策體系的研究主要集中在以下方面：一是對區域科技創新政策現狀提出評價及建議。錢學程等人[1]從科技成果轉化供給政策、需求政策、環境政策等角度構建科技創新實施效果評價指標，結合北京市2009—2015年數據分析后提出相應對策。董建忠等人[2]分析山西省科技創新政策體系及貫徹落實中存在的問題，從強化統籌協調、提高落地時效、完善實施細則等方面提出了優化對策。江書軍等人[3]從研究與試驗發展、規模以上工業企業科技創新、科技創新政策支持等方面構建政策績效評價指標體系，評價河南各地級市科技創新政策績效。二是總結借鑒國內外先進地區的經驗。萬敏等人[4]總結北京海淀區、深圳南山區、杭州濱江區等地創新政策的演進特征，認為優化創新政策應結合當地的資源稟賦、發展階段和企業成長性，并注重政策的系統性、針對性和協同性。廣東省科技創新監測研究中心組織人員分析以色列、日本、瑞典、丹麥、芬蘭等創新型國家的科技創新政策體系，認為借鑒以色列的做法包括建立決策咨詢制度、完善孵化培育政策、擴大海外風險投資、建立軍民融合創新發展機制等；借鑒日本的做法可從構建連續性政策體系、開展高新技術領域基礎研究、形成以政府為推力的產學研協作發展等方面發力；認為北歐主要國家在科技創新國際化、重視創新教育、鼓勵產學研合作等方面值得借鑒[5-7]。三是分析我國或區域科技創新政策體系的演進。薛瀾[8]將改革開放以來我國的科技創新政策體系分為5個階段，對國家創新體系與創新主體定位、自主創新與開放創新、舉國體制與市場模式等理論命題進行了反思和探討。陳強等[9]分析改革開放40年以來上海科技創新制度變遷的動因，分析在制度參數、制度結構和制度過程方面的成績和問題，提出創新性、融合性、前瞻性等對策建議。本文借鑒前人的研究，對深圳科技創新政策體系歷程和效果的進行分析。

2 深圳科技政策體系概況

從20世紀90年代開始，深圳市委市政府頒布鼓勵科技發展和技術創新的政策措施超過100項，形成多層次、多維度的科技創新政策體系，這成為深圳高新技術產業發展壯大的重要支撐。深圳科技創新政策具有四個明顯特點：一是貫徹落實國家科技政策。20世紀90年代中期，國務院提出“企業創新為主體”的戰略部署，深圳按照國家部署發布一系列鼓勵企業開展科技創新的優惠政策。近些年，國家出臺“雙創”“互聯網+”等文件，深圳市積極落實、及時出臺相應文件。二是因地制宜凸顯本地特色。信息產業是深圳的優勢，一直得到政策支持，目前仍有《深圳市關于進一步加快軟件產業和集成電路設計產業發展的若干措施》等政策繼續鼓勵行業發展；在科學技術獎評審和創新人才評價方面，分別制定相關政策，取得良好效果，受到廣泛關注。三是部門協作推動創新。除科技部門外，發改、工業、財政等職能部門也通常配合或牽頭出臺相應科技政策；重大事項實行領導小組制度，即由市領導任組長，相關職能部門負責人作為成員，以加強協調、實現跨部門合作。四是政策出臺體現集體智慧。出臺政策不是拍腦袋決定的，而是通過研究并征求各相關部門、各相關協會及企業代表的意見之后才形成的。征求意見后的創新政策，不僅符合城市發展需要，更能得到市場的積極響應。

3 深圳科技政策體系的演進歷程及特征

3.1 深圳的科技政策發展演變階段

從科技政策出臺的背景、主題、服務對象及實施效果等方面，可將深圳科技政策發展演變分為以下四個階段。

3.1.1 科技政策試行探索期（1980—1995年）

深圳經濟特區建立伊始，積極鼓勵發展來料加工、來料裝配、來樣加工和補償貿易（簡稱“三來一補”）等勞動密集型產業。1984年深圳提出發展技術密集型和資金密集型產業，1985年與中科院共同創辦深圳科技工業園，1987年出臺《關于鼓勵科技人員興辦民間科技企業的暫行規定》及一系列政策法規，1990年提出“以先進工業為基礎、第三產業為支柱”的產業發展戰略，1991年發布《關于依靠科技進步推動經濟發展的決定》，1993年出臺《深圳經濟特區民辦科技企業管理規定》。深圳在這一階段找到科技創新的發力點和主心骨，主要體現在三個方面：一是為民營科技企業打開了一扇大門，為科技企業的孵化、發展、壯大提供政策環境；二是通過加強對電子工業的扶持，找到推動高科技產業發展的突破口；三是20世紀90年代針對“三來一補”產業實行驅趕政策，在原特區內采取“產業替代”的策略為后來的產業發展騰出空間。

3.1.2 科技政策穩步發展期（1995—2005年）

國家1995年召開科技大會后，深圳及時出臺《關于推動科學技術進步的決定》，提出將高新技術產業打造為第一支柱產業。1996年，深圳發布高新技術產業“三個一批”戰略、成立全國首家為政府科技決策服務的咨詢機構——深圳市科技顧問委員會，1998年出臺《關于進一步扶持高新技術產業發展的若干規定》（舊22條）、成立深圳市創新投資公司，1999年又發布了“新22條”，2000年成立深圳國際高新技術產權交易所，2001年發布《高新技術產業園區條例》《加快發展高新技術產業的決定》，緊接著頒布了幾項重量級的法規，包括全國首部創投法規《深圳經濟特區創業投資條例》，以及《鼓勵科技企業孵化器發展的若干規定》《關于完善區域創新體系推動高新技術產業持續快速發展的決定》等，同時深交所中小企業板塊開始運作。從1995年以后，深圳高新技術產業進入黃金時代。深圳在這一階段，政府從最初的促進科技成果轉化、鼓勵科技人員創業，走向了系統的科技產業政策設計、整體的創新環境打造。

3.1.3 科技政策轉型跨越期（2006—2015年）

在“自主創新、建設創新型國家”的大背景下，深圳于2006年1月提出建設國家創新型城市的基本框架，隨后制定了20個配套政策，總計340條，從經濟、科技、教育、人才、知識產權、法律、海關、工商稅務等各方面，形成圍繞自主創新戰略的“1+N”政策體系。2008年，深圳市自主創新大會召開，在《關于加強建設國家創新型城市的若干意見》的統領下，先后出臺《深圳國家創新型城市總體規劃（2008—2015）》《關于增強自主創新能力促進高新技術產業發展的若干政策措施》。2009年深圳將著力點聚焦到戰略性新興產業。2011年充分發揮經濟特區立法權的優勢，出臺加快經濟發展方式轉變促進條例，全力推進國家創新型城市建設。深圳在這一階段的經濟總量已穩居中國大陸第四位（僅次于上海、北京、廣州），科技創新在全國嶄露頭角。深圳的科技創新政策圍繞創新型城市大做文章，走出一條深圳特色的創新之路。

3.1.4 科技政策全國領跑期（2016年至今）

深圳成為國家自主創新示范區以后，全面落實創新驅動發展戰略，2016年“三箭齊發”，以《關于促進科技創新的若干措施》《關于支持企業提升競爭力的若干措施》《關于促進人才優先發展的若干措施》三大政策為主體，形成了自己獨特的科技政策體系，進入政策領跑期。現階段深圳科技政策的重點：一是科技管理機制改革探索。包括改革資金管理制度、加大成果轉化力度、構建高效的科研體系、加快建設創新載體等。二是提升企業創新能力。包括促進新技術應用、支持新產業發展、激發國有企業創新活力、全面落實國家稅收優惠政策。三是強化對外合作。包括統籌國內外創新資源、深化深港創新合作、促進軍民創新融合。四是優化創新環境。包括保護知識產權、保障創新型產業用地、發展眾創空間、強化金融支持等。

3.2 深圳科技政策發展的特征

科技創新的發展有其內在規律，制定科技創新的政策必須遵循基本規律[10]。從深圳科技創新政策體系演變總結其發展特征如下：

3.2.1 政策工具從相對單一到不斷豐富

從扶持“三來一補”企業到1987年鼓勵興辦民間科技企業，深圳開始了對科技產業的探索。政策最開始只是試探性地鼓勵，工具也基本局限于行政手段。隨著產業發展壯大，政策工具越來越多，豐富的政策工具為科技企業自主創新提供了廣闊的空間。

3.2.2 政策覆蓋領域不斷擴大和精準

從政策的覆蓋面來看，深圳的科技創新政策從最初扶持某一產業領域擴大到扶持多個產業領域，從純產業政策擴大到人才隊伍、財政金融等配套政策。從政策的深度和針對性而言，政策越來越細化和深入，深度契合產業特點，解決行業痛點難點，政策的針對性越來越強，精準度越來越高。

3.2.3 政策著力點切合產業發展導向

每隔一定時間修訂的《深圳市產業結構調整優化和產業導向目錄》不僅是產業發展的指揮棒，也是政府制定相關產業政策的晴雨表。科技創新政策緊扣產業發展需求，瞄準各個時期的“鼓勵發展類”產業目錄集中發力。

3.2.4 政策主題與城市發展階段相匹配

以市場為導向是深圳高新技術發展的法寶，深圳科技政策也遵循這個規律，出臺的政策緊盯市場，把握時代發展脈搏。從深圳果斷拋棄“三來一補”，到邁進自主創新階段，政策一直緊貼服務產業的需求和城市的發展階段，既不落后也不搶跑。

3.2.5 逐漸形成完整的政策體系

近年來，通過充分發揮政府和市場作用，深圳不斷增強新常態下創新發展的政策供給，前瞻性地出臺創新政策，形成總體布局合理、功能定位清晰的科技政策體系。

4 深圳科技政策出臺的效果分析

4.1 實證分析

本文選取近15年《深圳統計年鑒》《深圳科技年鑒》以及統計公報等資料的相關數指標，基于多元線性回歸方程進行實證分析。發明專利申請量是一個地區或一個行業技術創新能力的重要體現，必要的研發投入是技術創新的支撐，而科研人員是地區科學技術發展的基礎。其中，高新技術產業產值、發明專利申請數量、研發投入和科研人員人數分別用tec、pat、rd、per來表示。因此，通過對指標進行ADF單位根檢驗后發現，這四個指標都存在單位根，而相應的一階差分變量都是平穩變量，這符合謝正分析的條件。因此，我們可以得到協整方程：

lntec=0.737lnpat+0.041lnrd+0.125lnper

模型結果表明，以發明專利為代表的技術創新對高新技術產業產值增長的彈性系數為0.737，這表示技術創新對科技產業的發展有重要的促進作用，研發投入和科研人員的數量對高新技術產業的發展都有重要的影響，但發明專利對高技術產業產出的正向影響效應更為顯著。

4.2 經濟效益分析

4.2.1 高新技術產業發展迅速

建市近40年來，深圳高新技術產業已經具備相當規模，成為深圳最大的支柱產業，形成產業集群。2018年，深圳全市高新技術產業產值23 871.71億元，同比增長11.66%；高新技術產業增加值8 296.63億元，同比增長12.73%[11]。

4.2.2 企業研發投入不斷提升

2018年深圳全社會研發投入占GDP比重為4.2%；深圳制造業上市企業研發支出占當年營業收入的比例達5.9%，顯著高于全國制造業4.6%的平均水平[12]。作為深圳最具創新力的代表企業，華為近十年研發投入近2 000億元，每年研發投入資金超過了美國蘋果公司，占到銷售額的15%左右。

4.2.3 國高企業數量居全國第二

深圳國高企業數量截至2018年12月累計達1.44萬家，總量僅次于北京。培育出了華為、中興、騰訊、比亞迪、大疆、華大基因、光啟等一大批各領域的高新技術龍頭企業。

4.2.4 知識產權產出大幅增長

深圳市知識產權多項核心指標居全國前列。截至2018年12月，深圳累計有效發明專利11.9萬件，同比增長11%；有效發明專利五年以上維持率85.6%，居全國大中城市之首；PCT國際專利申請量1.8萬件，連續15年居全國之首，其中華為PCT國際專利申請量超過五千件，居全球企業第一[13]。

4.3 社會效益分析

4.3.1 科技創新市場導向明顯

深圳高新技術的發展充分發揮了市場對創新驅動的決定性作用，探索出了一條以企業為主導的科技創新發展路徑，構建了以市場為導向、企業為主體、產學研相結合的技術創新體系[14]。深圳以市場需求為導向，高科技企業緊盯市場，以最快的速度、最短的時間、最直接的路徑產生經濟社會效益。

4.3.2 民企成為科技創新主體

深圳民企是科技創新的主體和先鋒。民營企業不僅在電子、通信、互聯網、生物制藥等領域出現了一大批龍頭，而且越來越多的民營科技企業通過自力更生，逐漸擺脫了過分依賴國外技術支撐的局面，一定程度上打破了技術壟斷，使深圳成為國家同行業的高新技術領跑者。

4.3.3 對科技人才吸引力較強

人才驅動是科技創新的核心要素，深圳平均年齡33歲，足見深圳對人才的吸引力。深圳建市之初只有兩個工程師，現在認定海內外高層次人才近1.3萬人，累計引進海內外留學人員十萬余人、引進海外創新科研團隊100多個；各類技能人才總量超過300萬人，其中高技能人才占比1/4；各類人才總量超過500萬人，占全市常住人口的4成以上[15]。

4.3.4 創新載體不斷涌現

40年前的深圳還是“無高等院校、無科研院所、無創新載體”的小漁村，如今的深圳是全國首個以城市為基本單元的國家自主創新示范區。基礎研究長期以來是深圳的短板，但近些年來深圳市加緊布局，推動諾獎實驗室、廣東省實驗室等基礎研究機構落地，累計建成各類創新載體2 000余家。

4.4 產生上述效益的原因

4.4.1 科技政策連貫性和企業獨立性

從政府角度看，對高新技術產業的重視不受政府換屆的影響，政策具有超強的連貫性，形成接力賽的特點；行政體系不同部門之間既分工協作，又存在一定的政績競爭關系，共同促進高新技術產業的發展。從企業角度看，企業家精神旗幟鮮明，企業家與工程師之間形成共生關系，對技術創新的追求已形成強大共識，沉淀為這個城市的一種文化特質。以市場經濟規律為基本準則是深圳科技創新領域政商關系的突出特點，政企雙方各守其分、各出其力，共同成功打造了深圳區域創新體系。

4.4.2 科技扶持資金到位率

在扶持資金撥付方面，無論是對產業的扶持，還是對創新人才的補貼，深圳都履行君子承諾。每年分產業、分領域制定產業扶持計劃，尤其在以戰略性新興產業和未來產業為代表的高新技術產業的扶持方面，更是“揮金如土”。據統計，市級財政專項扶持資金不僅從2013年的103.85億增加到2018年的259.16億，而且做到按時足額撥付企業使用。針對深圳市扶持產業發展資金、安全生產資金等重點領域、重點項目的資金支付申請，市財政部門開辟“綠色通道”，確保重大項目資金安全及時撥付到位。

4.4.3 知識產權保護對營商環境的支撐

市場經濟越發達的地方，對知識產權的保護越到位，這體現了知識產業與自由經濟之間相互促進、相輔相成的關系。深圳在改善企業的營商環境過程中尤其重視對知識產權的保護：出臺了《深圳市知識產權運營服務體系建設方案》，中國（南方）知識產權運營中心在深圳揭牌運行；完善知識產權質押融資風險補償體系，2018年全市專利權質押金額占全省總額的一半以上；積極發展知識產權市場，推動專利等知識產權技術轉化實施[16]。

4.4.4 改善投融資環境對創新發展的促進

深圳金融業發達，是全國金融創新最活躍的城市之一。深圳的投融資環境良好，政府出臺了大量的政策改善投融資環境，使得整個市場對中小微企業和初創型企業創業發展給予了極大的包容，形成巨大的推動力。深圳設立了150億元規模的扶持中小微企業發展的專項基金，撬動了大量的社會資本參與股權投資，為“雙創”企業注入新鮮活力。其中，“深投控”作為深圳最大的國有資本運營公司，重點為科技創新和產業培育提供孵化、加速、并購的資本支持。

5 深圳科技創新政策體系演進的啟示

發展至今，深圳已經成為中國最具創新力的城市，在全球創新體系中站穩了腳跟，擁有了自己的一席之地，高新技術產業發展成為全國的一面旗幟。深圳的發展實踐表明：一方面，科技政策對創新系統起著其他因素不能替代的關鍵作用；另一方面，政策又給予企業在市場上足夠的自由發展空間。因為，高效的創新活動離不開創新的市場主體，再好的政策也需要在市場經濟中找到發力點；相反，僅僅企業自娛自樂，沒有創新的環境及政策，科技創新也就不可能成功。

總之，深圳科技創新政策體系演進的啟示主要有三點：一是建立完善法制，保護產權，確保法律的獨立性和嚴肅性，讓所有參與競爭的市場主體自覺形成尊重法制思維和行為方式，盡量降低科技創新活動的交易成本，形成穩定的預期。二是建立完善的市場經濟體制，創新活動要以市場為導向，鼓勵自由競爭，實現優勝劣汰，最大限度地調動作為創新主體的企業的積極性和創造力。三是努力營造有利于民營企業生存和發展的環境，加大知識產權保護力度，確保民營企業獲得平等分享創新政策的機會，解決民營企業創新的痛點難點問題，充分激發民營企業的創新活力。