淺談自然保護地整合優化

巫奕奕 鄧濟川 陳凱燕

（清遠市銀盞林場，廣東 清遠 511542）

0 引言

經過40 多年的努力，清遠市已建立71 個不同類型的自然保護地，無論是保護地總面積還是保護地數量均位于廣東省前列。清遠市已成為廣東省堅實的生態屏障，在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境和維護國家生態安全等方面發揮了重要作用。但受制于技術力量不強、管理水平不高、政策制度落實不夠等因素，存在自然保護地區劃不科學、范圍交叉重疊、多頭管理、邊界不清、權責不明等歷史遺留問題和保護與發展矛盾。

1 主要目標

（1）根據國家、省、市的總體要求，整合優化后各類保護區功能分區要完成“三區”向“兩區”轉變。通過整合優化，已將各級保護區原核心區、原緩沖區轉換為核心保護區，原實驗區轉換為一般控制區；各類公園調整為自然公園，功能分區均轉換為一般控制區。

（2）解決現階段多個自然保護地區域交叉、空間重疊問題，不同類型保護地之間交叉重疊，導致保護地的功能定位混亂，無法實現對自然保護地的科學管理。對生態過程聯系緊密、自然資源產權相同的相鄰或相連的多個自然保護地，應打破因行政區域、資源分類設置造成的條塊割裂狀況，歸并為一個自然保護地，同一類相鄰、相連的自然保護地應優先歸并，保持重要生態空間的生態過程完整、物種棲息地連通，實現統一保護管理。如清遠這次整合優化，擬解決了全市26020.97hm2交叉重疊問題，解決了多頭管理、責權不清的問題，進一步優化了全市自然保護地分布格局，明確自然保護地唯一類型定位。

（3）解決自然保護地邊界不清晰，范圍和功能區界線未實地落界問題。通過自然保護地整合優化工作，明確每個自然保護地矢量范圍，并落界到自然保護地矢量一張圖。解決自然保護地邊界與城鎮開發界線一致、在自然保護地范圍內存在著不符合自然保護地主體功能的設施問題。將自然保護地內部城鎮開發區域、不符合自然保護地主體功能的設施調出自然保護地范圍，同時通過科學考察評估，調入不少于調出面積、保護價值較高的區域。

（4）解決自然保護地內連片分布的人工商品林問題。結合前期摸底調查結果，通過數據分析，據統計，全市各類保護地內成片集體人工商品林面積約119595.00hm2，社區對人工商品林采伐的需求與保護之間的矛盾日益尖銳。如：清遠滑水山市級自然保護區，境內人工商品林面積高達積達37159.85hm2，占滑水山市級自然保護區總面積的73.36%，目前該保護區人工商品林的矛盾已上升為不可調和的矛盾，上訴、上訪事件時有發生。調出自然保護地內連片分布的人工商品林地，同時調入不少于調出面積的生態公益林地。

（5）保護地與城鎮建成區交叉重疊。

將自然保護地內分布的合法退出礦山區域調出自然保護地范圍，同時調入面積不少于調出面積的生態公益林地。根據國土現狀及調查結果，結合前期摸底調查數據，將自然保護地范圍內分布的城鎮建設用地、村鎮建設用地調出自然保護地范圍，同時保證占補平衡。解決不符合相關要求或已被撤銷、降級的自然保護地仍在省自然保護地備案系統問題。根據國土三調數據、城市發展規劃數據和實地調查統計，全市各類保護地中有城鎮建成區面積約1166.67hm2，這主要是部分保護地成立之初未對其范圍開展科學論證導致的邊界錯誤，給城鎮發展帶了諸多限制。

（6）永久基本農田與保護地交叉重疊，生產、生態空間亟需優化。

解決自然保護地范圍內零星塊狀或帶狀分布有基本農田問題。結合基本農田數據，將自然保護地范圍內分布的基本農田調出自然保護地范圍，同時調入面積不少于調出面積的生態公益林地。據統計，全市各自然保護地內永久基本農田面積為9372.56hm2，社區居民生產空間受到限制，保護與生產的矛盾日益變大；同時保護紅線與永久基本農田紅線也存在重疊，不利于“三條控制線”管理。整合優化將進一步優化了生產、生活、生態空間布局，解決保護與發展的矛盾。

（7）進一步理順保護地管理體制。

目前，全市自然保護地已經實現了由原農業、環保、住建等多部門管理往林草部門管理的轉變。但由于長期的多頭管理，自然保護地的管理形式、管理成效等參差不齊。通過整合，明確了管理機構、管理級別和管理形式，落實自然保護地管理機構對自然保護地管理的實際管理權限，解決了多頭管理的問題，構建了符合全市自然保護地發展的自然保護地管理體系。

2 整合優化方法要求

2.1 整合優化原則

自然保護地整合優化以“保護面積不減少，保護強度不降低，保護性質不改變”的總體要求，利用對于生態體系完整性的保護作為相應準則，進行科學評估的基礎之上，對于相連相鄰、范圍交叉以及地區重疊自然保護地進行相應歸并整合處理，進而構成了完整自然保護系統與空間，其中關鍵規則能夠考慮下述幾個方面：

（1）空間上重疊交叉的自然保護地需要依據山水湖草林田完整區域進行整合，而且把周圍生態體系完整、保護價值較高的地區納入進去，整合為自然保護地。在不能整合成自然保護地的時候，能夠整合成多自然保護區域，不過在保護強度以及資源稟賦方面應當有著突出差異，其邊界的范圍不可以是重疊交叉的。

（2）對于同一個自然區域、種類屬性相同以及生態進程密切關聯的相連或是相鄰保護地，應當將由于資源分類以及行政區劃帶來條塊割裂問題打破并歸類重組合并，尤其同種自然保護地方面應當優先進行歸并，與湖泊、山體以及水系自然保護需要歸并起來。

（3）依據省級、國家級自然保護地優先，相同級別優先保護、保護級別不同從高級至低級準則選取保留自然保護區種類，其他的自然保護取整合之后應當取消。

（4）同一個生態地區內部確實不能進行歸并整合的自然保護區間，應當規劃設立相應的生態廊道。

2.2 區劃優化原則

自然保護區功能分區是實施精細科學化管理、用途管制的基礎。依據相關單位的指導需要，自然保護地區和國家公園應分成一般控制地區和核心保護地區，而自然公園在原則上是依據一般控制地區進行控制的，自然保護地區的功能分區應當利用國家相關單位出臺文件當做依據，關鍵原則能夠考慮下述幾方面：

（1）把自然保護地區的原核心區與緩沖區轉變成核心保護地區，而實驗區轉換成一般控制地區，還有原實驗地區里沒有人為活動并且有著關鍵保護價值地區也需要轉換成核心保護地區。

（2）原核心地區與緩沖區能夠適當進行調節，并設立原始存有一定保護價值且和核心保護地區控制需要相沖突地區。

（3）與國家相關單位出臺最新分區管控需要相結合對于功能分區進行優化。

2.3 調入或者新設原則

調進原有自然保護區范圍或者是新建一個自然保護區能夠優先選取下述地區。

（1）自然保護區周圍保護價值較高、生態體系保持完善以及具有豐富的生物多樣性的地區。

（2）評估成重要生態體系、自然遺跡以及野生動植物原生地棲息地、自然景觀還有天然林區、禁牧區與公益林等方面，現在還沒有相應保護的地區。

（3）已經列進世界自然與世界文化遺產區域、最佳管理區域、國際范圍重要濕地、世界級地質公園、世界文化遺產、生物圈保護地區以及全球范圍農業文化遺產等名錄，不過并沒有得到完全覆蓋的保護地區。

（4）其他已經劃進保護紅線的方案，不過還沒有相應保護型式的地區。

3 自然保護地整合優化的意義

（1）建立起國家公園、自然保護區、自然公園三個類型為主體自然保護地體系。

自然保護地整合優化工作對于維護清遠市自然生態安全、完善清遠市自然保護地布局具有重大意義。

（2）對于自然保護地與國土空間規劃、生態保護紅線關系進行協調的重要途徑。

自然保護地整合優化是統一調整因歷史原因劃入自然保護地的城鎮建設用地、基本農田、重要基礎設施用地、大面積連片人工商品林以及其他不具備保護價值區域的重要措施。通過自然保護地整合優化工作可以協調好自然保護地與國土空間規劃、生態保護紅線的關系。

（3）對于本市現有自然保護地矛盾進行解決的重要舉措。

通過自然保護地整合優化工作，可以有效解決自然保護地交叉重疊問題，連通分割破碎保護地，調整矛盾沖突保護地，優化保護地邊界區劃，有序解決保護地歷史遺留問題與資源權屬問題。本次自然保護地整合優化工作完成后將為清遠市自然保護地日后的保護、建設和管理工作帶來極大的便利。

4 結束語

推動自然保護區優化整合，一定要始終堅持著應保盡保、生態優先以及科學管理評估等準則，而且期間將會不可避免涉及某種自然保護區由于現實矛盾的解決需局部范圍縮小、面積減少，以及調節功能分區等，應當將其他有一定保護意義生態空間歸進自然保護區，維持自然保護區域總面積不減少這個目標。

對于自然保護區進行整合優化之后，應當強化自然保護區的分區控制、分類保護以及分級管理，成立專門管理機構，還有科技、團隊以及資金等方面支撐制度建設。而且，需要對于自然資源的資產價值以及資源應用生態風險進行科學合理評估，全面實施自然資源運用清單的管理以及有償應用機制。除此之外，應當依法對于各種自然資源的資產權利以及義務進行界定，對于原住居民的權益做到有效保護，使得各個產權主體資源收益的共享得到實現。