世界級城市群框架下京津冀高等教育協同發展與天津路徑選擇

李 捷，薄 云

隨著經濟全球化與區域一體化的發展，國家、區域之間的競爭越來越集中地表現為具有國際影響力的城市群之間的競爭，世界級城市群，則是一個國家經濟最活躍、一體化程度更高、最重要的區域。目前,我國建設京津冀[1]、長江三角洲[2]、粵港澳大灣區[3]世界級城市群已上升為國家戰略。與長三角和粵港澳相比，京津冀高等教育協同發展在政策導向、發展基礎和發展重點方面呈現出不同特點。通過借鑒兩大城市群發展的實踐經驗，為作為雙核城市之一的天津推進京津冀高等教育協同向縱深發展提供可資參考的路徑選擇。

一、京津冀、長三角、粵港澳高等教育合作發展政策比較

目前，京津冀、長三角、粵港澳三大城市群是我國高等教育總體發展水平較高的三大區域，2019年全國(含港澳)高等院校數量為2，711所，長三角為459所，京津冀為270所，粵港澳為177所，三大城市群共占全國比為33%。[4]三大城市群的高等教育發展水平、發展特色各不相同，對于如何協同發展，區域之間都進行了頂層設計：2018年京津冀三省市研究制定了《京津冀教育協同發展行動計劃(2018—2020年)》；2018年12月，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市在第十屆長三角教育一體化發展會議上共同簽署《長三角地區教育更高質量一體化發展戰略協作框架協議》和《長三角地區教育一體化發展三年行動計劃》；2019年2月18日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，其中包括對教育發展的明確規劃。通過對三大城市群教育發展規劃制定背景及內容的分析，可以看出三大城市群在高等教育協同發展中有以下異同之處。

(一)基礎與發展階段不同

京津冀教育協同起始于2014年《京津冀協同發展規劃綱要》的發布，之前各自為政，合作交流內容少，目前處于初步探索階段。長三角的高等教育合作肇始于2003年，上海、江蘇和浙江兩省一市簽訂了《關于加強滬蘇浙教育合作的意見》，開始探索省際教育協作改革試點，建立跨地區教育協作機制，2009年簽訂的《建立長三角教育協作發展會商機制協議》，使長三角的教育聯動步入規范化、制度化軌道；2012年安徽省加盟長三角教育協作體，三省一市圍繞教育的合作和一體化逐步探索實踐經驗，完善一體化發展機制，目前已步入穩步發展階段。粵港澳的合作也非始于國家戰略的頒布，自20世紀改革開放起，粵港澳就開啟了高校合作辦學，經歷了初步探索、穩步發展，目前三地教育合作的范圍更寬泛，在學校數量、規模和層次上顯著提高，形式靈活多樣，目前正進入穩步與規范發展階段。

(二) 高等教育合作發展的目標不同

京津冀教育協同發展是服務于疏解北京非首都功能根本目標的，是疏解與協同的共進。長三角的教育一體化是推動區域經濟一體化，探討構建區域指標體系，目標是聚焦高質量發展，從更高站位、更寬領域、更高質量、更深協同來創新區域教育一體化發展體制機制，建設全球卓越的區域教育協作典范，支撐長三角地區世界級城市群建設，服務國家創新驅動發展戰略。粵港澳的教育一體化目標是打造粵港澳大灣區國際教育示范區。

(三)高等教育合作發展的重點不同

京津冀由于高等教育資源存在著嚴重的不平衡性，在推進疏解北京非首都功能過程中，更多體現如何超越資源不平衡帶來的差距，進行更深一步的協同發展。長三角高等教育一體化由于在人才的聯合培養、聯合科研、技術轉移等實踐層面擁有10余年發展經驗，因此，在新的階段，一體化的發展是將之前的實踐經驗進一步深化。粵港澳的高校合作起源更早，目前在國家戰略的背景下，不但將合作進一步深化，而且瞄準世界標準，提出了更高的區域發展目標——支持大灣區建設國際教育示范區。

(四)深化合作發展的共性問題：體制機制

三大城市群推動高等教育合作進一步深入發展都面臨體制機制的問題。京津冀是疏解與承接的機制；長三角是一體化深化發展的合作機制；粵港澳面臨的是“一國兩制,三關稅區,三種貨幣”的特殊背景下,政治、經濟和法律制度合作運行機制上的障礙。

二、長三角、粵港澳城市群高等教育合作發展的特點與經驗

從區域比較視野出發，在高等教育合作發展方面，長三角、粵港澳大灣區比京津冀時間更久遠、形式更多樣，實踐探索經驗值得借鑒。

(一)吸納國際優質資源

從世界范圍看，以紐約、芝加哥、倫敦、巴黎、東京等為核心的世界級城市群既是金融、貿易、科技和文化的全球中樞，也是高等教育的中心和高地，每個城市群都是國際一流高校云集之地。對標這些世界城市群，長三角和粵港澳立足國際化視角，通過區域聯手吸納國際優質教育資源，進行面向世界的高水平教育合作,努力建設高水平世界一流大學，打造國際高等教育高地，增強高等教育國際競爭力。長三角主要是中外合作辦學模式,三省一市加強與國外高校創辦中外合作辦學機構,各高校在二級學院和項目層面積極引入了大批海外項目，截至2020年5月，長三角地區共有49個合作辦學機構和265個本科以上中外合作辦學項目,[5]形成了中外合作辦學的良好發展局面，實現了引進國際優質教育品牌和本土國際化能力提升。粵港澳地區則通過新建新型大學、中外合辦大學等途徑，快速集聚優質高等教育資源。其中，深圳市最為突出，近些年高起點高標準創辦了南方科技大學、香港中文大學(深圳)、深圳北理莫斯科大學等一批新高校，重點推進了清華—伯克利深圳學院、天津大學—佐治亞理工深圳學院、深圳墨爾本生命健康工程學院等特色學院建設。[6]同時由于香港高校實力雄厚，匯聚了多所世界頂尖高校，粵港澳高校間加強合作，完成近190個本科合作項目，并首批立項建設5家粵港澳聯合實驗室，[7]使區域內國際水平優質資源得到有效利用。

(二)打造國際人才高地

建設世界級城市群需要世界一流的人才支撐，紐約、倫敦、巴黎、東京等各世界級城市群充分利用區位優勢主動參與國際人才競爭，以各種開放性政策吸納全球高端精英人才。借鑒國際經驗，長三角、粵港澳城市群諸城市，非常重視高層次人才引進的“頂層設計”，并取得了顯著的人才虹吸效應。長三角憑借得天獨厚的自然和人文環境、基礎雄厚的產業體系、全國領先的科創環境，大力引進金字塔塔尖人才，各地政府紛紛出臺專門的人才資源引進政策。例如上海市政府頒布實施了《關于進一步深化人才發展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設的實施意見》;江蘇省的“人才新政26條”對頂尖人才實施頂級支持計劃，對引進世界一流的頂尖人才團隊，最高給予1億元項目資助；浙江省的杭州、蘇州、寧波、紹興、無錫等市紛紛出臺高層次人才專項引進計劃，集聚國內外人才資源。為形成人才引進區域合力，2018年以來，滬蘇浙皖共同簽署《三省一市人才服務戰略合作框架協議》《人才服務項目合作協議》《長三角人才一體化發展城市聯盟章程》等協議，協同推進人才發展體制機制改革，確立長三角區域在全球人才競爭中的比較優勢。[8]在粵港澳大灣區建設中，廣東省出臺《關于粵港澳人才合作示范區人才管理改革的若干政策》，將人才政策作為區域吸納人才的推進器，優化吸引和聚集海外高層次人才創新創業的人才發展環境。各城市結合城市定位和主導產業制定差異化人才政策：香港推出“科技人才入境計劃”；澳門積極吸引金融保險、中葡雙語、海洋經濟和創新型人才，優化海外人才回流的政策環境；珠三角九城市各自推出招才引智計劃，共同構建在全國范圍具有領先優勢的多層次人才體系。[9]

(三)錯位發展優勢互補

城市群高質量發展不僅需要憑借地緣關系獲得集群發展優勢，更需要內部形成合理的定位和分工，推動提升城市群發展效益。從區域整體發展生態來看，長三角和粵港澳城市群的各個城市正在逐步明確區域高校服務產業創新方向，調整學科專業設置，實現優勢互補。近年來，上海生物醫藥產業增速最快，江蘇在新材料和智能裝備制造領域形成優勢，浙江信息服務行業發展迅猛，安徽則在裝備制造、新能源等工業領域后發趕上。[10]各城市在優勢學科上根據產業布局形成了分工,努力形成錯位發展格局，根據教育部的一流學科建設布局和優勢學科評估結果(A+評級),上海優勢學科分布在生物學、船舶與海洋學、化學、數學、醫學、藥學、環境學等,南京分布在天文學、大氣科學、地質地理學、建筑學、農學、水利學等,而杭州為計算機科學與技術、光學、園藝學等,合肥為計算機科學與技術、物理學、化學、核科學等。[11]粵港澳大灣區內香港商業金融發達，澳門酒店和文化娛樂產業占優勢，珠三角九城市產業各具特色，擁有全中國乃至亞洲最完善的產業配套體系。[12]與產業結構錯位發展一致，三地高等教育優勢互補：香港高校呈卓越化、多元化、國際化，實力雄厚；澳門高校特色明顯，旅游教育等學科專業水平位居亞洲及全球前列；廣東高校類型多樣，產學關系緊密。城市群框架下長三角、粵港澳各城市高等教育在發展重點和層次定位上的合理分工、一定互補和有序競爭，促進了各高校在辦學層次和辦學特色上找到自己合適的位置，更加促進城市群的整體發展。

(四)理順協同發展機制

建設世界級城市群，良好的協同發展機制是根本保障，為提高城市群高等教育協同發展的層次和水平，需要以系統、整體、開放的思維來謀劃、統籌和推進。長三角、粵港澳的高等教育協同發展多年來已由基層對話狀態向制度化狀態轉變，由單一動力向多主體、多維度合力演進，雖然體制機制依然是協同發展需要破解的重點難題，但在實踐層面已有很大突破。長三角在宏觀層面上有國家政策的制度保障，在中觀層面上有區域內高校、研究機構、社會團體、第三方機構等多主體參與，在微觀層面上實行了高校合作聯盟、交換生計劃、名師資源共享、互認學分等多形式的合作，初步形成了互通、共享、互訪、聯動的局面。[13]粵港澳三地雖然在政治制度、社會文化基礎以及教育的學制安排等方面存在差異，但在建設國際教育示范區的戰略定位下，在開放、包容、多元的文化引領下，正在從單向輸出逐步向協同發展轉變，在三地政府的引導和支持下，高等教育發展在整體性上表現得日益明顯，達成多項合作辦高水平大學協議，同時在粵港澳高校聯盟的推進下，三地高校通過聯盟成員互相認可的制度設計、方式途徑，密切開展實質性的交流合作，積極開展相互招生、合作辦學、合作科研、學術交流、建立校際交流關系及簽訂合作協議等。[14]

三、天津推進京津冀高等教育協同發展的現實挑戰

推進高等教育協同發展是建設京津冀世界級城市群的內在要求，天津作為雙核城市之一和疏解承接地，高等教育具有一定的基礎與特色，但面臨著許多現實挑戰。

(一)三省市尚未建立起有效的協同發展機制

與長三角和粵港澳城市群合作發展基礎不同，京津冀高等教育協同發展從合作伊始就主要依靠行政手段。由于存在行政區劃壁壘、政府部門職能界限、教育管理及評價體系的不同，目前尚未建立能有效推動三方共贏的行動和三方都能接受的協同發展機制。首先，由于沒有統一的主管部門，協同各方在管理體制上仍然是條塊分割，對于三方推進協同發展工作的職能部門來說，只負責簽署各項協議，但對于跨省市的合作項目，還停留在合作框架或戰略層面。其次，由于缺乏一個多層次、多維度、多元參與評價的監管和評估體系，使協同協議缺乏約束力、執行力，缺乏及時的跟進和反饋。最后，協同發展工作中沒有明確激勵機制，國家層面協同發展領導部門的主要精力集中在編制京津冀協同發展規劃方面，缺乏一個涉及各部門、各地區的激勵機制制定小組，也未明確誰來監督激勵機制的實施。

(二)引進優質高等教育資源的力度不強

建設世界級城市群,高校的數量和質量至關重要，如果缺乏有競爭力的優質高等教育資源，產業發展欠缺基礎，城市的發展將失去可持續性。京津冀教育協同發展的目標是縮小教育發展水平差距，構建穩定的協同發展體系，《天津市教育設施布局規劃(2017—2035年)》中也提到在濱海新區、大港高校聚集區和臨港校企合作示范園區、寧河京津合作示范區、武清新城西北部預留土地用于承接首都優質教育資源，但規劃只定位在“主動承接首都教育資源轉移”[15]。對于天津而言，高水平的大學不多，距北京有一定差距，作為承接平地，天津與河北省的地位是相同的，目前在很大程度上，北京的資源與河北的需求吻合度更高，互動性更強，尤其是雄安新區作為協同高地，北京市正全力支持央屬高校向雄安新區疏解。若天津只局限于眼前格局，等待疏解，被動承接，會錯失許多高等教育發展的良好機遇。隨著我國各項區域發展戰略的推進，各省市積極調整高等教育結構，優化布局，競相成為國際優質教育資源輸入地，與長三角、粵港澳諸多城市不惜物力和財力，積極爭奪世界一流高校相比，天津引進優質高等教育資源的主動性不足,力度不夠。因此，除了依托北京的引領和疏解，更要做好自身的快速發展才能縮小差距，只有做強大學，才能避免自身人才的流失，只有做好自身的快速發展，才能更好地服務國家發展戰略。

(三)天津高校的人才吸引力不足

世界級城市群通常是高端及國際人才的集聚地，核心城市的高校應成為吸引高端創新型人才的高地，但目前天津高校整體尚缺乏強大的國際人才吸引力。天津市雖擁有豐富的高等教育資源，在新一輪高校建設競爭中，有5所高校入選“雙一流”，但是卻沒有C9聯盟、“華五”那樣的頂尖高校，在現有人才數量、教育經費投入、科研經費投入等方面與教育強市之間存在很大差距，而優秀人才流動存在著“馬太效應”，越來越多的國內外高層次人才不斷集聚知名高校，造成天津在人才吸引方面與北京、上海、深圳等世界級城市的差距越來越大。同時，在當前我國高校人才搶奪的激戰中，各省市的高層次人才引進政策大同小異，引進人才的標準、方式等均呈同質化，天津市的引才政策亦是如此，在法律體系、優惠政策、配套服務、社會環境創新、福利待遇制度等方面缺乏突出的吸引力和特色。

(四)學科專業建設與服務天津定位有差距

京津冀城市群高等教育協同發展, 需要與三地產業轉型升級深度融合。對天津而言，高等教育應瞄準國家重大發展戰略和區域經濟社會發展，服務經濟結構調整與產業的升級換代，實現教育與地方發展、行業產業發展的深度融合，但目前天津高校學科專業建設對“一基地三區”城市定位的支撐度有待提升。首先，天津高校“雙一流”學科數少，整體覆蓋面偏小，一流學科的總數不及北京頂尖高校一個高校的半數，惠及領域有限；其次，按照“五個現代化天津”的產業布局，天津要大力發展金融、航運、貿易等行業，加快發展戰略新興產業，但是目前天津高校的學科、專業與行業、產業間，主動對接、共謀發展、相互支持的意識不強，學科專業特色、優勢與產業結構布局的契合度小。

四、天津推進京津冀高等教育協同發展的路徑選擇

建設世界級城市群的國家戰略，為京津冀高等教育協同發展提出了目標與方向，建議天津在推進京津冀高等教育協同向縱深發展中可選擇以下路徑。

(一)推動成立協同發展監管評估機構

從京津冀教育協同發展規劃實施的經驗來看，推動區域發展體制機制改革，破解制約協同發展的深層次矛盾和問題，需要政府層面進行機構的常態化設置和剛性政策的強力推動。建議成立中央層面的教育協同發展工作的監控部門，對京津冀教育協同進展情況進行監管和評估。職能包括：制定教育協同發展工作績效評估體系，對各級政府有關部門進行績效目標考核，該考核可作為重要指標納入政府部門考核體系；督促各項協同協議的落實，并對進一步深化發展予以指導、引領；在加強督促監管的同時，將三地教育主管部門、高校的相關需求和信息及時反饋。

(二)對標先進提升天津高等教育的有效供給

天津在推進京津冀協同發展、建設世界級城市群中的重要任務是服務疏解北京非首都核心功能，但協同是途徑，在競爭中發展才是目的，因此打破自身在思想、制度和行動上的封鎖，參與高等教育資源的爭奪，提升高等教育有效供給勢在必行。建議在天津教育的“十四五”規劃中，對標長三角、粵港澳城市群的諸多城市，打開國際視野，聚焦高端平臺，引進大學、分校和科研院所，打造高等教育發展新引擎，通過以下途徑豐富天津高等教育的供給體系：一是努力引進國家“雙一流”建設大學、全球排名前100位的世界一流大學、國家重點實驗室、工程中心、重大攻關項目、科技成果轉化基地等研究機構；二是主動積極對接北京的教育規劃，吸引北京優質高等學校進入天津，充分利用預留土地，或者整體搬遷，或者在天津開辦分校，讓北京的科技、教育、文化等資源外溢到天津；三是鼓勵在津高校開展中外合作辦學項目，把先進的國際教育理念和優質的國際教育資源引進來。

(三)創新人才引進渠道，精準聚才

高層次人才在城市與區域發展中有著難以替代的作用，作為京津冀城市群的雙核城市之一的天津，應創新人才引進渠道，吸引具有創新精神與國際視野的專業人才和領軍人才。首先，應借力京津冀人才協同政策，落實《京津冀人才一體化發展規劃(2017—2030年)》，推動重大任務、重點工程落地，共同推動建立打造“世界高端人才聚集區”。其次，依托學科特色精準聚才。天津市高校數量眾多，層次不一，特色各異，對高層次人才的引進應明確高校的類型和定位，學科專業的分布、層次以及建設目標，依托各自的優勢和特點，精準聚才。對于天津市“一流大學和一流學科”建設和高水平特色大學建設，應重點引進活躍在學術前沿、滿足重大戰略需求的一流科學家、學科領軍人才和創新團隊、高層次青年人才；對于眾多定位于應用型院校的市屬高校而言，不能僅以“學術頭銜”作為唯一衡量標準，應注重引進高水平的“雙師雙能”型人才。同時，在人才引進過程中，探索更多的柔性引智方式，允許在不改變人事、檔案、戶籍、社保等關系的前提下，通過建立“院士專家工作站”“重點實驗室”等形式，采取項目引進、專項資助引進等方式，在受聘高校工作或領銜組建科研團隊。

(四)圍繞城市定位建設特色學科專業

為提升城市高等教育競爭力，促進內涵發展，天津應站在協同發展的視角，契合天津城市發展定位與目標，優化學科專業設置。一是全力推進一流學科建設，推動國家一流學科與世界接軌，充分融入全球化發展；推動醫科大學、中醫藥大學、工業大學及市級一流學科高校建設天津高原學科。二是傾力打造一批特色學科，或多個相近學科互為輔助、互相支撐、服務我市主導產業的特色學科群，提升與航空航天、材料科學、生物制藥、信息技術、節能環保等產業的關聯度。三是推動學科專業結構的動態調整和持續優化，推進學科專業一體化建設，凝聚學科發展特色，優化學科建設和專業設置，建立基于經濟社會發展需求變化的專業設置動態調整機制。