改革開放以來中國財政支農政策的演進及啟示

漢 笑

（中共山東省委黨校（山東行政學院），山東 濟南 250014）

改革開放以來，中國的經濟改革重心由農村轉移到城市，城市改革取得了巨大成功，經濟總量迅速增加，中央財政能力也隨之提高，為解決城鄉二元經濟結構問題、建立新型工農關系和城鄉關系提供了經濟基礎。自1978年開始，我國政府圍繞“三農”問題，以財政支農政策為主要手段，確保資源有保障、可持續地流向農業、農村地區，進而實施“工業反哺農業、城市支持農村”的發展戰略，實施鄉村振興戰略，增加農業的生產要素數量和持續發展的可能性，提高農村地區的社會發展水平。這不僅體現了國家全面建成小康社會的決心，更深刻體現了中國特色社會主義制度的優越性。

財政支農政策是支持農業發展、農村富裕、農民增收的一系列財政政策的總稱，是政府提高資源配置效率和促進社會公平的工具。財政支農政策自實施以來，在推動農村地區經濟發展方面成效顯著，農民人均可支配收入由1978年的134元增加至2018年的14617元，財政支農資金對農民人均純收入的貢獻率達91.8%；農業增加值由1978年的1458.8億元增加至2018年的64734億元①參見國家統計局：《關于一九七八年國民經濟計劃執行結果的公報》《2018年國民經濟和社會發展統計公報》。；農村地區道路交通、醫療衛生、教育、社會保障等基礎設施和基本公共服務方面不斷改善。截至2016年末，全國99.3%的村通公路，99.9%的鄉鎮有醫療衛生機構，96.5%的鄉鎮有幼兒園、托兒所，98.0%的鄉鎮有小學，96.8%的鄉鎮有圖書館、文化站，99.7%的村通電，91.3%的鄉鎮集中或部分集中供水，99.5%的農戶擁有自己的住房②參見國家統計局：《第三次全國農業普查主要數據公報（第一號）》。。在改革開放40多年大背景下，在實施鄉村振興戰略的進程中，梳理我國財政支農政策的演進歷程，總結相關的經驗啟示，有助于農民持續增收和農村地區經濟高質量發展，緩解不平衡不充分的發展現象，促進城鄉公共服務均等化。

一、財政支農政策演進的四個階段

以1978年中國共產黨召開第十一屆三中全會為標志，中國經濟改革已經走過了41年；以小崗村包干到戶為標志，中國農村的改革也歷時41年。中國的改革從農村逐漸拉開序幕，財政支農政策也相應地進入了重要的轉折時期。“農業、農村、農民”問題一直是全黨工作的重中之重。改革開放以來，我國政府為促進農村地區經濟和社會發展，出臺一系列財政支農政策，具體可分為以下四個階段：

（一）1979年至1993年：改革開放初期的財政支農政策

改革開放以來，伴隨著經濟的發展，國家逐步加大對“三農”的扶持力度。財政支農政策是“三農”發展的重要財力保障，為促進工農業及城鄉均衡發展，國家主要采取了以下措施：

首先是提高農產品購買價格，開放農產品市場。為提高農民收入、緩解工農業產品價格與價值背離現象，黨的十一屆四中全會明確要求：從1979年夏糧上市起，糧食統購價格將上漲20%，超購部分在這個基礎上再加價50%，逐步提高棉花、油、蔬菜、水果、肉類和糖等農產品的收購價格，同時保持糧食銷價一律不動，其他農產品銷價基本保持穩定，對某些必須提價的商品，給予消費者以適當補貼①參見1978年十一屆三中全會審議的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》。。這一措施使工農業產品價格“剪刀差”現象得到初步緩解，極大地調動了農民的勞動熱情，農業在開放市場政策的激勵下迅速發展。在此基礎上，黨中央、國務院也積極采取各種措施，逐步改革糧食等主要農產品流通體制，開放農村商品市場，促進農村商品經濟的發展。為了進一步增加農民收入，黨中央于1982年第一次正式取消了包產到戶的禁區，且宣布長期不變。同時提出疏通流通領域，把統購統銷納入改革的議程，有步驟地進行價格體系的改革②參見中共中央1982年1月1日批轉的《全國農村工作會議紀要》。。1985年，實行30年的農副產品統購統銷制度被取消。中央一號文件明確提出，“從今年起，除個別品種外，國家不再向農民下達農產品統購派購任務，按照不同情況，分別實行合同定購和市場收購”③參見中共中央1985年1月1日頒發的《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》。。據統計，1993年與1978年相比，農產品收購價格總指數上升了214.7%，年遞增幅度為8.19%，農產品收購與銷售的價格差由國家財政承擔。

其次是引導各級政府和金融部門加大對農投入。實行財政包干體制以來，國家財政持續吃緊，地方政府的工作重心主要集中于城市和國企改革上，財政支農資金出現下滑趨勢。政府對農業基礎設施建設的投入下降導致出現農田水利設施老化退化、資源浪費、土壤侵蝕和生態環境惡化等問題。為增加對農投資，國家積極調整對農財政政策，引導多方加大對農投入。一方面開辟新的資金渠道。1987年起開征耕地占用稅，限制非農業建設占用耕地，建立發展農業專項資金，開展對農業的綜合開發。1988年至1993年間，新增和改善灌溉面積累計達12667萬畝，新增主要農產品生產能力398.3億公斤，新增其他農產品產量24.4億公斤④參見國家農業綜合開發辦公室：《農業綜合開發統計數據（1988～2007）》。。另一方面調整對農金融政策。黨的十一屆四中全會通過的《關于加快農業發展若干問題的決定》指出，有必要調整原有的農村金融政策，為農村商品經濟的發展提供更多便利。自1979年以來，國家加快了農村信用社的發展，恢復設立中國農業銀行，全面加強了農村金融工作，根據農業發展情況調整對農金融支持力度。截至1988年末，全國超過80%以上的縣市都設立了農信社的網點，對促進農村地區商品經濟的發展起到了推動作用，但金融的資源導向作用和促進產業發展的作用并未完全發揮。

（二）1994年至2002年：財政支農政策積極變化階段

1994年起，國家開始實行分稅制改革，財政體制日趨規范，財政收入占國內生產總值和中央財政收入占總財政收入的比例均逐漸提高，促進財政支農政策積極變化。在這一階段，財政支農資金迅速增加，1978年財政支農資金合計達150.7億，1994年為533億，1998年破千億大關，到2002年已增至1580.8億⑤參見農業農村部：《新中國農業60年統計資料》。。

這一階段，國家通過發行專項建設國債等多種渠道擴大對農投入。20世紀80年代中后期，國家對農業的財政支持政策進一步加強，農業金融支持規模繼續擴大。1998年，為應對亞洲金融危機，我國實行積極的財政政策，發行專項建設國債，支持重點農田水利工程基礎設施建設。此外，隨著改革開放以來經濟全球化的加快，中國的對外交往也在擴大，為引進外資奠定了良好的基礎。1980年5月15日，中國恢復了在世界銀行的合法席位，中國在國際開發協會和國際金融公司的席位也得到了恢復，利用外資的渠道也在不斷擴大，同時也引入世界銀行報賬制等科學管理辦法。隨著中國金融業的不斷發展和國家對農業投資的高度重視，農業信貸資金規模逐年增加，經濟的發展也帶動了農村信貸政策的不斷完善。

對農基礎設施建設投資在這一階段顯著增加。根據農業農村部發布的《新中國農業60年統計資料》顯示：1994年，財政支農支出占國家財政支出比重為9.2%。由于20世紀整個80年代農業基本建設投資占全國基建投資比重下降，1994年起政府開始加大對農業基礎設施投資力度。1998年國家發行特別建設國債，投資重要水利工程設施等項目。中央財政投入農業農村基礎設施建設資金3500多億元。1978年支援農村生產支出和農林水利氣象等部門的支出為77億元，1994年增至399.7億元，2002年達到1102.7億元，增長幅度明顯。農村用電量消耗1479.3億千瓦時，農田水利有效灌溉面積48759.1千公頃，農用機械總動力33802.5萬千瓦，分別是1978年的5.82倍、1.08倍、2.88倍①參見農業農村部：《新中國農業60年統計資料》。。

為進一步減輕農民負擔，國家積極開展農業稅費改革試點工作。上世紀90年代，我國社會主義市場經濟正處于起步階段，政府主導經濟發展，干部政績也以GDP為重要考核標準。農民的繳稅負擔沉重，不僅需繳納農業稅、農業特產稅、屠宰稅等多種稅費，還需繳納村級三項提留和五項鄉統籌費用以及各類攤派費用。在稅費改革前期，全國農民直接承擔的稅費負擔總額約為1200億到1500億，其中農業稅收約400億，其余則為各類收費。因此在增加對農投入的同時，為進一步減輕農民稅費負擔，中央政府積極貫徹“多予、少取”的指導思想，通過轉移支付支持試點省份進行稅費改革。安徽率先開展對農稅費改革試點工作，逐步取消“三提五統”等費用并創新建立新的農業稅體制，相關經驗進而于2003年在全國推廣。

（三）2003年至2012年：財政支農政策范圍擴大階段

這一階段，農產品的價格決定權逐步轉交給市場。在“看不見的手”的調解下，我國農業整體水平有了很大的提升。但是由于農業本身的脆弱性及工業的迅速發展對農村用地、資源等方面的擠占，城鄉差距仍在擴大，農村居民生活水平不容樂觀。為促進區域經濟的均衡發展，黨中央在十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”主要論斷，即在工業化初始階段，農業支持工業，為工業提供積累帶有普遍性的趨向；在工業化達到相當程度，工業反哺農業、城市支持農村也帶有普遍性的趨向。農業支持工業產業發展的時代已經過去，到了工業反哺農業發展的階段，實行城鄉統籌發展方略，將“三農”問題作為全黨工作的工作重心。

為增加農民總收入，我國在本世紀初開始實行農業稅費改革，逐步取消和減輕各級農業稅，并給予多項補貼。從2006年起，正式全面取消農業稅，終結了延續2600多年的農民繳納“皇糧國稅”的歷史，每年為農民減輕負擔1300多億元；2009年開始，逐步取消了主產區糧食風險基金的地方配套，每年為主產區減輕負擔近300億元②參見農業農村部：《新中國成立70年來我國糧食生產情況》。。2009年以后，各項補貼持續加大，農民在耕種土地時不僅不需要交稅，每畝土地還可獲得七十多元的政府補貼。為提高農業的科技普及率，黨中央于2004年逐步提高對種子和農業機械的補貼，隔年又針對化肥進行全面補貼。并于2004年以來，全面放開糧食購銷市場，先后出臺最低收購價、臨時收儲、目標價格等收購政策，探索“市場化收購”加“補貼”的新機制，更好地發揮市場作用。

財政支農支出在這一階段更注重農村地區的長效發展，加大對農村基礎設施和改善民生的投入。財政支出重心由過去的單純對農業生產進行補貼向加強農村基礎設施建設、民生等方面轉移，為地區經濟發展提供先決條件。在基礎設施方面，2006年用于農村基本建設支出金額為504.3億元；2008年起突出加強農村地區以農田水利等基礎設施的投入，2008年底農田水利（有效灌溉面積）達58471.7千公頃，鄉村辦水電站達44433個①參見農業農村部：《新中國農業60年統計資料》。；2011年將水利建設提高到戰略位置，提出到2020年基本建成防洪抗旱減災體系。在改善民生方面，2007年起全國農村義務教育階段學生全部免除學雜費，有條件的地方可擴大免、補實施范圍；2009年起開啟新型農村社會養老保險試點；2010年從農民就業創業、教育文化事業、社會保障、農村水電路氣房建設、扶貧開發等方面全面發力，力求全面提高農村地區的發展水平，扎實推進城鄉統籌。

（四）2012年至今：新時代下的財政支農政策

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義進入了新時代。以改革開放為起點，中國人民踏上富起來的小康之路；以十八大為標志，中華民族邁進強起來的新時代。新時代財政支農政策堅持農業農村優先發展理念，在公共財政投入上優先保障，在公共服務上優先安排，補齊農村發展短板。

為補齊發展短板，國家實施精準扶貧、精準脫貧方略，堅決打贏脫貧攻堅戰。精準扶貧作為新時代扶貧開發工作中的精髓，充分體現了黨中央決勝全面建成小康社會進程中“一個也不能落下”的決心與初心。2013年11月，習近平總書記首次提出精準扶貧重要思想。相對于大水漫灌式的低效率粗放扶貧模式，精準扶貧更具針對性和效率。中央財政從建設基礎設施和提高公共服務水平出發，從產業支撐、科技創新多角度入手，繼續加大對貧困地區的轉移支付力度，積極開發扶貧資金新渠道，給予用于易地扶貧搬遷的長期貸款90%的貸款貼息，并根據《財政專項扶貧資金管理辦法》嚴格管理扶貧資金②參見由中共中央、國務院于2015年11月29日頒布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》。。精準扶貧工作取得顯著成效，按現行標準③中國目前貧困線以2011年2300元不變價為基準，2018年貧困標準為年人均純收入低于3535元。，2012年至2018年，全國農村貧困人口由9899萬減少至1600萬，年均脫貧人數1393萬，貧困發生率也由10.2%下降至1.7%④參見國家統計局：《2018年全國農村貧困監測調查報告》。。

習近平總書記在十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略，強調要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，標志著我國財政支農政策又邁上了一個新的臺階。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》提出繼續堅持財政優先保障，確保財政投入與鄉村振興目標任務相適應。全面擴大財政支農范圍，對農業綠色生產、農村人居環境、基本公共服務等重點領域和薄弱環節加大支持。據農業農村部數據顯示，2018年中央財政對農林水支出20786億元，同比增長9.9%，全面加強財政金融共同發力，完善對農金融、保險支持力度。2019年將農村地區的人才建設和鄉村建設作為財政支農的重點。在財政部2019年發布的強農惠農政策中，共涉及農業生產發展與流通、農業資源保護作用、農田建設、農業科技人才支撐、農業防災減災、鄉村建設六個方面，農業農村成為財政優先保障領域。財政支農進入新時代，全面促進城鄉公共服務均等化。

二、中國財政支農政策演進的啟示

（一）解決“三農”問題需財政支持

農業生產具有天然的不穩定性。首先從生產角度看，農產品的供給較大程度上受自然環境影響。其次從市場角度看，農產品的生產周期較長，不能及時地根據市場需求調整供給和生產規模，且農產品的需求彈性較小，豐收時很容易出現“谷賤傷農”的現象，農產品價格和產量的變動呈現出發散的蛛網模型，離均衡點越來越遠。再次中國相對于美國等農業發達的國家，受基礎設施不完善、生產經營規模小、單位產出低、科技應用率低等因素限制，農業生產更具有不穩定性，因此財政必須對農業提供必要支持。最后，財政支農是保證“飯碗牢牢端在自己手里”的重要保障，農產品供給尤其是糧食供給至關重要。我國用不到全球10%的耕地養活世界20%的人口，打破糧食供給的緊平衡狀態需發揮財政“看得見的手”的力量，保障農業的發展。

農村基礎設施建設具有公共物品屬性。與私人物品不同，道路、水利等基礎設施屬于公共物品，具有非競爭性和非排他性的特點。基礎設施若由私人提供，生產者將很難通過市場來獲得收益，使得私人收益小于社會收益、私人成本大于社會成本，因此理性的生產者不會選擇提供公共物品。農村基礎設施建設必須由政府主導，利用財政資金來完善，以提高農村地區的生活水平。

財政支農對農民增收有積極意義。財政減免稅收及各項費用等措施直接減輕了農民負擔，財政支農支出則直接或間接地增加農民收入。基于1978年至2012年的財政支農支出和農民人均純收入的數據測算，財政支農支出對農民人均純收入的貢獻率為77.48%。在各項財政支農支出中，四項補貼轉變為農民的轉移性收入，對農民增收起直接作用；支援農業農村發展的固定投資對農民從事生產經營活動增收起間接作用；農村社會事業方面的支出對農民持續增收的作用需在較長周期內發揮，如教育支出作為人力資本投資，有助于減少摩擦性失業和結構性失業、增加農民收入，但是教育轉化為農民自身的能力還需一段時間。

（二）我國財政支農政策的變遷體現了國家經濟發展的階段性特征

在第一個“多取、少予”的階段中，國家從調動農民生產積極性的角度入手，開始逐步提高農產品價格、放開農產品市場，緩解了長期以來工農業產品價格“剪刀差”現象。雖然在全國范圍內增加了農信社等農村金融機構，但因當時人們金融觀念的落后，農信社基本成為農民存取款的地方，這在一定程度上導致了農村地區金融資本的流出。在第二個“多予、少取”的階段中，財政支農政策積極擴大，在保留原有財政支持的條件下從農村地區基礎設施的建設上入手，并通過發行國債和國際貸款，多渠道地從金融方面給予支持，改善農業發展條件，提高農村地區的生活水平。在第三個“多予、少取、放活”的階段中，隨著農業稅免征以及各項補貼的不斷完善，國家開始重視對農村地區的文化建設，從提高人民思想認知的角度出發，大力發展農村教育事業。在第四個“只予、不取、放活”的階段中，財政支農政策全面進入新時代，財政支農從經濟、文化、生態等角度全面發力。黨中央對農村地區工作部署不斷完善，確保城鄉公共服務均等化。從國家歷年財政支農政策的變遷中我們可以看出，國家財政對農村地區支持的力度和廣度在不斷加強，從流通領域的財政補貼到對農直接補貼，從收稅到減稅再到免稅，從財政直接投資到財政主導增加社會資本，從單純的給予資金補貼到各類調動農村生產積極性政策的實行，支農方式的變化體現了我國經濟發展的階段性特征，即隨著國內經濟發展水平的提高，財政支農的方式也在不斷升級、范圍也在不斷擴大。

（三）未來財政支農資金應更多的發揮對資本等各類生產要素向農村流動的導向作用

中國財政支農政策體系的演變反映了工農關系和城鄉關系的轉變，從農業支持工業、農村支持城市到農業產業培育、城市對農村的支持。在農業現代化的過程中，財政資金應發揮其最大的效用，即財政支農資金應更多的起到對資本等生產要素向農村地區流動的導向作用。首先，在地區農業產業化的過程中，必然將增加大型農業器械的使用率，財政應加大對農用機械相關產業的補貼程度。其次，農村產業發展是鄉村振興的關鍵，而人才是農業產業發展的關鍵，可利用財政資金聘請農業領域的專業人才來引導農業的規模化和產業化，促進農業農村的全面現代化；最后，2013年施行的《農業法》規定，中央及縣級以上的地方財政每年對農投入應高于其財政經常性收入的增長幅度。我國財政支農的資金總量雖不斷增加，但仍難以滿足農村發展需要。因此可通過減免部分農用貸款的利息或減少向農村地區提供借貸的銀行或金融保險機構的稅收等，逐步引導私人資本向農村過渡，完善農村地區的金融體系，改變單純政府直接投資的局面，發揮私人資本在農業中的主動性。