多維視角下義務教育擇校問題的探討

張 侃

一、現實的問題：難以禁絕的義務教育階段擇校現象

擇校問題由來已久，一直是中國教育界最具爭議的問題之一。義務教育由于具有強制性、純公益性和普惠性，所以公平一直被認為是義務教育的基本規定性，[1]因此義務教育階段的擇校普遍被認為是對教育公平最大的損害，需要嚴厲禁止。但是從《中華人民共和國義務教育法》確立免試入學、就近入學的原則以來，擇校現象并沒有消失。即使是在全面取消義務教育階段重點學校制度和小升初考試制度之后，每年教育主管部門都三令五申地禁止中小學擇校、嚴格實行就近入學的大背景之下，義務教育階段的擇校現象卻不僅沒有被禁絕，反而還有愈演愈烈之勢。這其中的原因值得深思，需要我們追溯歷史，從產生擇校現象的社會背景和制度源頭去探尋。

(一)擇校現象的歷史背景和制度空隙

1949年到1966年“文革”之前這17年的教育是“新中國教育的原型”[2]，這一時期由于教育資源嚴重匱乏，因此在中小學建立起了重點學校制度，構建起了“城市優先發展、向重點學校傾斜”的初等教育基本格局。這對我國初等教育和后來的義務教育有著深遠的影響，以城鄉差異和重點學校制度為特征的“非均衡發展模式”成為我國義務教育發展的主流，在路徑依賴的作用下，追求效率和非均衡發展成為了我國基礎教育領域揮之不去的基本傾向性。

改革開放之后，民眾對優質教育資源的需求越來越強，反映在教育實踐上就是主動選擇優質學校的學生越來越多。在改革開放初期，這種擇校行為大多是以分擇校的形式展開的，主要表現在小升初的選拔性考試上。但逐漸小學的擇校和初中分數不夠的擇校現象開始出現，以錢擇校的現象開始出現并逐漸泛濫，小學孩子不在這一片區，就通過繳納擇校費來實現擇校；初中由于考試分數不夠，就通過繳納費用來彌補分數的不足。義務教育階段亂收費現象成為全國普遍性的擇校亂象。1992年教育部頒布《關于進一步提高普通中學教育質量的幾點意見》，提出了“初中已經普及和基本普及的地區，要取消小升初考試，初中實行就近入學”[3]。此后，義務教育階段開始全面推行按片劃分、就近入學。這一政策本意是要減輕學生負擔、彰顯教育的公平性。但是學校差異仍然存在，優質教育資源仍然分配不均衡，取消小升初考試只是堵住了以分擇校的途徑，這只能讓以錢擇校、以權擇校的現象更加泛濫。

民辦學校的興起為擇校提供了新的選擇，但也帶來了新的問題。改革開放以后，義務教育為了緩解長期經費短缺的困難，開始積極引入社會資本辦學，改變以往單一的國家投資體制，打造多元投入體制。民辦學校有效彌補了公立學校的不足，緩解了公立義務教育資源缺乏的問題。但是也正是在政府大力鼓勵民辦學校發展的進程中，出現了一種“新式”的學校，即公辦中小學的轉制學校，即所謂“民辦公助”“公辦民助”等形式舉辦的學校，這類學校往往依托于重點公立學校，打著公辦學校的招牌，建立的學校多以公立學校分校的名目出現。這種學校往往與公立本校聯系密切，甚至是同一套領導班子，同樣的教師，然后打著引入社會資本的幌子，占用公立學校的資源，繞開政策的限制，合法地進行考試，大肆收取高額學費、擇校費。很多這樣的轉制學校名為引入社會資本，其實根本都是由學生家長的“資助”實現的。[4]這種學校不僅鉆了政策的空子，更是占用了大量國家優質教育資源來收取高額回報，嚴重擾亂了義務教育的公益性，擠壓了那些沒有公立名校加持的普通民辦學校的發展空間，成為擇校亂象中最嚴重的一種。

(二)擇校現象的治理歷程

對擇校的治理也由來已久，從擇校現象開始泛濫并引發政府和社會關注的時候就開始了。具體說來可以分為三個階段：

第一階段治理開始于20世紀90年代中期，擇校熱引發的義務教育階段亂收費現象嚴重，引發了中央的關注，政府以治理教育亂收費為切入口，正式開始著手應對擇校問題。[5]政府先后出臺了一系列政策來嚴厲整治亂收費現象。[注]這些政策主要包括：1993年國家教委《關于堅決糾正中小學亂收費的通知》、國務院辦公廳《關于加強中小學收費管理工作的通知》，1995年國家教委《關于治理中小學亂收費工作的實施意見》，1996年國家教委、國務院糾風辦《關于1996年在全國開展治理中小學亂收費工作的實施意見》，1997年國家教委《關于規范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》等。在嚴厲打擊亂收費現象的同時，這一時期政府也開始從制度上進行改革，一是強調落實義務教育階段的就近入學原則，取消小升初考試，嚴禁擇校生；二是取消義務教育階段重點學校制度，淡化義務教育階段的精英教育色彩；[注]1997年國家教委頒布的《關于規范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》中就明確提出了義務教育階段不設重點校、重點班。三是推進薄弱學校建設，提高薄弱學校的整體實力，縮小學校之間的差距。這一時期對擇校問題的治理，只能說治標不治本，取消了以分擇校，但卻難以取消以錢擇校和以權擇校，重點學校的名頭取消了但是其實質尚在，學校之間的分層和差距并沒有消失，優質教育資源的不均衡和稀缺并沒有消失，擇校只是從明面上轉入了地下。[6]

第二階段是21世紀的前10年，義務教育均衡發展成為這一時期義務教育發展的主基調，政府試圖通過推進義務教育均衡發展在根本上化解擇校問題。[7]所以這一時期治理擇校問題的大方向就是消除差距、推進均衡。2005年教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》中指出，通過重點投入、優質公辦學校帶動等方式來改造、減少薄弱學校；堅持義務教育階段免試就近入學，不得舉辦重點校、重點班；優質公辦學校不得改制為民辦校，不得亂收費。2010年教育部《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》中強調，要推動義務教育高位均衡發展，通過校長教師合理流動和改造薄弱學校等舉措來推動義務教育學校辦學水平的均等化，緩解擇校問題。但這一時期的治理未能真正解決擇校問題，學生家長的擇校需求仍舊強烈，只是在政策的限制下，讓擇校手段更加隱蔽和多樣化。比如由于嚴格實施就近入學的限制政策，于是“學區房”的概念開始出現，有經濟實力的家長開始通過購買優質學校的學區房來變相擇校。同時轉制學校通過名校辦民校的方式又泛濫起來，名牌公立學校通過舉辦民辦分校的方式來繞過限制政策，一方面向自己的民辦分校輸送師資和優質教育資源來增加吸引力，另一方面則收取高價學費和通過篩選考試汲取優質生源，這使得公立名校的民辦分校很快崛起，造成了新的不均衡發展，同時也讓擇校中的腐敗、權力尋租現象愈演愈烈。在2010年一項關于“小升初”情況的網絡調研中，62%的受訪者認為其居住的城市“小升初”不公平的情況“非常嚴重”。[8]由此也可以看出擇校問題依然難以解決。

第三階段是2010年至今，這一時期治理的重點就是“綜合改革”。教育部通過資源均衡配置、規范招生秩序、薄弱學校改造、支持發展民辦教育、擴充優質資源、加大督導問責、引導社會輿論等十大舉措，以組合拳的方式對擇校問題進行綜合治理。[9]2014年教育部頒布《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》，提出了包括規范劃片招生、推進均衡發展、對口入學、學區管理等在內的10項要求。可見，這一時期治理擇校的政策綜合性和力度都在不斷加強。但是從政策實施的具體實效方面來看，各地的擇校熱潮仍未退去，學區房被爆炒的報道仍不斷見諸媒體；名校辦民校泛濫，公立名校舉辦民辦分校繞過政策限制，一方面通過考試“掐尖”招生，另一方面通過高價學費和對分數不夠的學生收取高價擇校費來獲得資金，將公立本校的教師挖到分校進行授課，從而造成民辦分校好于公辦本校的現象，不僅嚴重擠壓了單純的民辦學校，而且榨取了公立學校的資源，對義務教育的公益性、公平性都帶來了巨大的損害。正如有媒體對北京小升初擇校的報道所言，政策在“公平”的名義下出臺，最終在實踐中被扭曲，“淪為‘拼孩子’和‘拼爹’的兩難選擇”[10]。

通過對改革開放以來治理擇校政策的梳理我們可以知道，雖說政府對義務教育擇校治理的力度越來越大，政策工具的使用也越來越多樣，但是在實際中并未完全達到治理初衷。不僅擇校現象始終難以禁絕，而且由于一些教育內外部因素，導致了一系列的“意外后果”，讓擇校問題越來越復雜，比如為了增加優質教育資源、拓寬義務教育資金投入渠道，推行的公辦中小學轉制改革，最后卻導致“假轉制”“假民辦”泛濫，名校辦民校盛行，反而阻礙了真正社會力量辦學，加劇了學校之間的差距，影響了教育公平。[11]這不由得讓我們反思，到底為什么會這樣？其實在全球范圍內來看，擇校都是一個普遍存在的現象，而且在大多歐美教育發達國家，雖說具體的實現形式不同，但義務教育階段的擇校都是被允許的。[12]本文認為，義務教育擇校的產生有其深刻的歷史背景和制度空隙，其屢禁不絕也顯示出其具有廣泛的社會需求和現實基礎，不能簡單地對其否定和禁止。這其中有兩個問題需要我們思考，其一，擇校是不是有其合理性，所以是可以良性存在的？其二，如果擇校是無法避免并可以良性存在的話，我們如何能夠將利發揮到最大而將弊降低到最小？下文將基于這兩個問題，分別展開論述。

二、必然的選擇：多維視角下義務教育擇校合理性分析

義務教育階段擇校之所以會產生極大的爭議，是因為我們一般都會認為義務教育階段是需要保證其完全的公益性和公平性的，而擇校行為就會打破這種公平性，帶來教育入口的不公平。但這種觀點其實是把公平的問題過于簡單化了。首先，不擇校的就近入學可能不一定就能帶來公平，反而會帶來更大的不公平，因為教育本身不是均質的。其次，公平與效率是相輔相成的關系，沒有效率的公平和沒有公平的效率都是難以持續的，這其中的度要把握好，以往政策中簡單地推行硬性的就近入學，其實是不講效率的低質均等化，當然這也只是政策指向上的名義均等化，因為學校之間的差異是難以克服的，這對優質教育需求越來越大的學生和家長來說，是難以接受的。義務教育是教育的基礎，義務教育公平是社會公平的前提，義務教育的影響和牽涉的因素已經超越了教育本身而具有復雜的社會性，所以我們對其的審視也不能只就教育談教育，需要用多學科、動態的視角對其進行多元化的審視。下面主要從經濟學、社會學和教育學的視角對義務教育擇校的合理性進行深入的分析。

(一)經濟學視域下的審視：義務教育的雙重屬性與公平效率博弈下的租值耗散

從經濟學的視角來審視，我們能夠發現義務教育相較于其他層級教育的特殊性，這就是義務教育同時具有純公共品屬性和準公共品屬性。從嚴格技術界定層面來講，義務教育應該算是準公共產品，因為其仍具有消費的競爭性或供給的排他性特征。但是由于在現代社會義務教育的基礎性和對社會巨大的正外部性，所以我們從制度安排上對全體國民實施強制性的義務教育，從而使之具有消費上的非競爭性、供給上的不易排他性和廣泛的無法分割的社會效益，所以從制度層面上講，我們認為義務教育是純公共產品。[13]更確切地說，義務教育相對于其他層級的教育來說，其獨特性體現在具有純公共產品屬性和準公共產品屬性這雙重屬性上。這種雙重屬性最終確立于義務教育制度的規定性和強制性。我們可以看到，這是一個人為的、歷史的過程。這一方面是由義務教育這一基礎教育自身所具有的正外部性所決定的，另一方面是由經濟社會發展到一定程度的客觀需要所決定的。我們可以說，義務教育所具有的準公共產品屬性是其固有的，是因為義務教育自身仍具有消費上的競爭性和效用的可分割性；義務教育所具有的純公共產品屬性則是制度層面上的，是因為國家確立了強制實施的義務教育制度。

對于義務教育來說，一方面其具有的準公共產品屬性，讓追求效率是其內生的發展傾向，這種對效率的追求不僅體現在對優質教育資源最大化的汲取上，也體現在對學生的競爭性篩選等方面；而另一方面，其具有的純公共產品屬性，讓追求公平成為制度對其的外在規定性，全面覆蓋、無差別地供給每一個適齡兒童是義務教育的核心價值訴求。義務教育的雙重屬性使得其在發展的過程中始終面對著公平與效率的博弈，其內生的驅動讓追求效率實現效益最大化成為其基本的發展趨向，但其外在的制度規定性讓消解差異、追求均衡和公平也成為其必須的發展路徑。這種博弈矛盾反映在義務教育發展實踐之中的典型表現就是政策規定的就近入學、取消考試、均衡化發展和義務教育學校實質上的差異化發展、擇校泛濫、名校辦民校。

從經濟學的角度來看，這其實就是一個租值耗散產生和消解的過程。所謂租值耗散，是指在沒有約束的競爭下，競爭的人夠多，有價值的資源或物品會因為競爭的費用或成本的提升，或因為資源或物品得不到善用，其價值會因為競爭而下降，原則上可以下降為零。[14]由于義務教育的準公共產品屬性，所以追求效率最大化是其內生的驅動性，這種情況下重點學校通過考試選拔來取得優質生源、通過以錢擇校來獲取最大收益、通過建立民辦分校來規避政策獲取收益都成為其必然選擇；但是由于義務教育制度的外在強制性，讓追求公平成為義務教育必須實行的外在規定性，所以政策治理就一直在杜絕擇校和學校差異，力求均等化和公平性。這種政策治理對于普通學校或者薄弱學校來說是沒有問題的，但是對于重點學校或者說具有更優質教育資源的學校來說，這種行政調控替代市場機制配置資源犧牲了效率，讓這些學校本來可以獲取的收益因為外部行政干預而無法獲取，也由此產生了租值耗散，即行政對擇校的治理帶來了租值耗散。[15]相關研究又指出，在既定制度環境下，由于理性經濟人的逐利性，租值總是趨于耗散最小化。[16]這就涉及租值分割的概念，即在現實中租值一般不會全部純粹耗散掉，有部分租值會被市場參與主體所分割，理性的利益相關者會通過各種手段讓交易雙方都分割到部分租值，從而大大降低租值純粹耗散程度，達到約束條件下的最小化。[17]在義務教育領域，由于行政政策對擇校行為的治理，讓更有競爭力的學生——成績更好或更具有經濟社會資本——對優質教育資源的獲取不具有優勢，讓優質學校難以獲取利益的最大化——獲取優質生源和獲取更多的收益，所以校方和家長方就嘗試通過其他方式來對這部分耗散的租值進行分割，這樣以錢擇校、以權擇校、購置學區房、名校辦民校等行為就成為了租值分割的手段，以實現對效率最大化的追求。

(二)社會學視域下的審視：階層固化、向上流動與階層焦慮的加劇

從社會學角度來看，義務教育擇校行為的屢禁不止其最大的根源就來自于對優質義務教育資源巨大的需求，而巨大的需求則來自于學生家長對于孩子未來發展的希望和焦慮。中國社會現在正處于全面深化改革時期，社會結構一方面具有逐漸趨于穩定、成熟的趨向，另一方面也具有更深的變革性。這就產生了兩種趨勢，即一方面社會階層固化不斷加強，下層人群向上流動越來越難；另一方面則是在經濟發展進入“新常態”、社會各方面改革不斷深化之下，社會的上層和中層也都處于變動之中，具有很強的不確定性，也由此帶來了這兩個階層對自身地位維護的焦慮。而教育作為階層流動最主要的渠道，在這樣的大環境下，就成為各階層都極為重視的領域，上層需要通過教育來排斥其他階層，中層需要通過教育來維護自身的階層地位消解中產焦慮，下層更需要通過教育來實現向上的流動。可以說，擇校行為，背后反映出的正是在深刻的社會變革之下各階層的社會焦慮和現實需求。

教育競爭加劇來源于社會競爭的加劇。中國的社會是一個典型的文憑社會，在某種程度上擁有高文憑是未來進入社會職場獲取豐厚經濟資本、文化資本、社會資本和符號資本的前提和基礎，這對于社會上層、中層和下層流動都具有十分重大的意義。而教育內部的競爭也具有傳導性，即你如果想要上一個985、211的重點大學，那么你在中學就需要上一個重點中學，在小學就需要上一個優質小學，這樣你才有更大概率上到好的大學。這種競爭的傳導使得義務教育階段上一個好學校成為家長們的追求，而優質教育資源總是相對稀缺的，所以義務教育階段擇校現象的出現也就成為了一個必然。

(三)教育學視域下的審視：數量稀缺到質量稀缺下教育競爭的加劇

從教育學角度來看，我們可以發現改革開放之后義務教育發展的一個基本趨勢，即從數量稀缺逐步轉變為質量稀缺。到2000年，中共十四大確定的基本普及九年義務教育的目標如期完成。全國實現“普九”的人口地區達到80%，青壯年非文盲率達到95%，小學入學率達到99.1%，升學率達到94.9%，初中毛入學率達到88.6%。[18]義務教育的基本普及，標志著我國義務教育已不再具有數量上的稀缺性，同時質量上的稀缺成為義務教育資源配置中的主要問題。

其實不僅是在義務教育領域，在高等教育領域也是如此。1999年開始的高等教育擴招，讓高考錄取率在短時期內飛速提升，這一方面增加了中國大學生的絕對數量，但在另一方面其實也就降低了大學生的質量。同時，由于一定時期內社會能夠吸納大學生的數量是有限的，所以大量的大學畢業生涌入社會的一個必然后果就是供大于求，這種情境下就會導致重點大學的畢業生更容易找到較好的工作，社會對重點大學畢業生的相對需求增加。社會的需求傳導到教育領域，就出現了上文所說到的教育內部競爭的傳導，對高質量的需求在由高校向下層層傳導，直到小學，于是對優質教育資源、重點學校的需求成為了全民式的教育需求，大家都想上好學校、重點學校，而普通學校則無人問津，擇校行為也由此愈演愈烈。在數量已經不再稀缺，質量成為最大稀缺的時代，單純從制度上來強制性限制大家對高質量教育資源的追求，最終不僅不能禁止這種需求，反而會因此衍生出更多的追求優質稀缺資源的亂象，這也是擇校亂象頻出、屢禁不止的一個根本性原因。

三、公平效率的融合與分置：對化解義務教育擇校問題的一些思考

義務教育階段的擇校有其合理性和必然性，因此，宜疏不宜堵。我們對其治理的重點應該放在如何制止擇校亂象，在充分保證公平性的前提下發揮效率，讓義務教育的公益性得到充分的彰顯，讓義務教育的正外部性得到最大的發揮，讓義務教育對社會的總福利達到最大化。具體的做法是做到公平與效率既融合又分置，所謂融合是指要高效率地推進義務教育高位均衡發展，通過大力發展優質公立義務教育來縮小學校之間的差距，讓優質學校相對于普通學校的相對價值不再巨大，由此也就不再有租值耗散和租值分割的問題，從而讓擇校在學校差異的逐步縮小中逐步化解；所謂分置，是指要對公立學校和私立學校嚴格區隔，堅決杜絕所謂名校辦民校、優質公立學校舉辦私立分校這樣的行為，讓公立的歸公立，私立的歸私立，兩者不再混淆。[注]這方面的問題已經得到了國家的關注，在2018年8月的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》中就已經明確規定：“公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經主管部門批準，并不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校教學活動，不得以品牌輸出方式獲得收益。”同時將擇校的權限開放給真正的民辦學校，將民辦學校作為公立學校的補充，滿足學生的多元化需求，給學生以自主選擇的權利。但在具體的實施中，還是要注意維護義務教育的公益性和公平性，防止出現優質教育資源單向向私立學校流動，要保證公立和私立學校之間有對等的地位和公平的待遇，二者的差距不能被拉大，從而造成新的教育不公平。[注]這方面的問題也已經得到國家的關注，相關改革正在展開，在2019年6月23日頒布的《中共中央 國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》中規定“民辦義務教育學校招生納入審批地統一管理，與公辦學校同步招生；對報名人數超過招生計劃的，實行電腦隨機錄取”。這既是國家層面對義務教育階段民辦學校擇校的認可，也對其進行了合理的限制和規范，具體的實施效果值得期待。因此，在具體舉措上可以從以下兩個方面展開。

(一)效率與公平的分置：推動公立學校和私立學校的區隔化良性發展

公立義務教育學校是純公共產品屬性，是強制性、全免費的教育，其主要職責就是保障所有適齡兒童都能接受義務教育，公平性是核心屬性，均衡化發展是其根本方向，其是普適性的大眾教育；而私立義務教育學校則是準公共產品屬性，具有選擇性，是收費教育，其主要作用是滿足一部分人對孩子多元化教育的需求，效率優先是其核心屬性，競爭性發展是其根本方向。公立義務教育學校依靠財政撥款運作，教師的工資也是財政撥付的，有些具有一定知名度的公立學校也是長期在政府財政支持下發展的結果，所以這都屬于公有資源，這些都應該恪守義務教育法的相關規定和各地政府的具體政策來進行運行，把公益性放在第一位，不能為了追求效率和效益而損害公益性，因此公立學校的資源，包括有形的和無形的資源，不能以任何形式輸送給私立學校，成為私立學校謀取私利的工具，哪怕在謀取私利的過程中會帶來一定程度的正外部效應，比如很多地方搞的通過名校辦私立分校來實現優質教育資源倍增的目標。這其實都是一種對公平性的損害。因此，實現公平與效率的分置，推動公立和私立學校的區隔化發展就顯得很重要和必要。一方面，在公立學校方面要繼續深化推進其高位均衡化發展，以更好地發揮公立義務教育純公共產品的屬性；另一方面，在私立學校方面要側重于義務教育資源更高效率的實現，更好地進行多樣化發展，滿足一部分人更多元的教育需求，讓私立學校成為有益的補充。要阻斷公立和私立之間的聯系，嚴厲打擊所謂的打著優質教育資源倍增名號的通過社會資源建立公立學校名頭的私立學校、以公立學校牽頭舉辦的私立性質的教育集團等公私不分、有損公立義務教育公益性的諸種亂象。

(二)效率與公平的融合：大力推進公立義務教育學校標準化建設促進均衡發展

擇校的根源來自于教育資源配置的非均衡化，而義務教育均衡化發展最大的阻力是化解由于歷史上重點學校制度而導致的民眾主觀思想上和客觀實質上所存在的優質學校與普通學校的差別。只有真正實現了學校之間的基本無差別，才能推動義務教育均衡化的實現從而最終化解擇校問題。

目前推進公立義務教育均衡化發展最重要的就是要實現學校之間的均衡化發展，消除學校之間的差別。在學校硬件方面通過標準化建設來實現所有學校硬件設施的均衡化無差別；在學校軟件方面則是需要努力做到師資和教學水平的均等化，具體可以通過學區內教師、校長的定期輪崗來實現；在生源方面就是通過嚴格實行劃片入學、嚴禁以各種方式擇校、嚴禁通過選拔性考試進行“掐尖”招生，最終實現生源的均衡化。這樣，隨著公立義務教育高位均衡的逐步實現，普通民眾的擇校意愿和熱情也會自然減弱和淡化。而對于一些有著多樣化教育需求的家庭，則將其擇校意愿引導向私立學校，從而真正化解掉義務教育階段的擇校亂象，也由此真正讓義務教育的公益性、公平性和效率實現有機的統一。