渝東南武陵山區城鎮群生態補償機制構建路徑

■陳真

（中共重慶市酉陽自治縣委黨校，重慶 409800）

一、渝東南武陵山區城鎮群概況

重慶渝東南武陵山區城鎮群，地處渝鄂湘黔四省市接合部，是武陵山連片特困地區、國家重要生態功能區和國家脫貧攻堅主戰場，其范圍包括黔江區、武隆區、秀山縣、酉陽縣、石柱縣、彭水縣，幅員總面積2萬平方公里，占全市總面積的24.2%，2018年常住人口237.1萬人，占全市常住人口的8.9%。渝東南武陵山區城鎮群生態資源優勢突出，森林覆蓋率為60.02%，全年空氣優良天數達350天以上，水體質量全面達標。但同時也面臨資源環境承載力低、生態環境脆弱等挑戰，經濟基礎薄弱、發展水平較低，2019年GDP為1290.49億元，占全市的5.5%，人均GDP僅有全市平均水平的57.5%。生態補償作為一種制度設計與安排，既是踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念的具體體現，也是均衡區域發展、縮小區域差距的有效途徑。新時代下，必須多措并舉構建起與渝東南武陵山區城鎮群及其重慶相適宜的生態補償機制。

二、渝東南武陵山區城鎮群生態補償機制構建的實施路徑

（一）制定出臺渝東南武陵山區城鎮群生態補償的法律依據

任何措施要在實踐中得以長期實施并實現其目標，必須有相關的法律法規，確保有法可依、于法有據。從目前已出臺的法律法規來看，尚未有生態補償方面的專項法律法規，生態補償的內容只是零散在其他的一些相關的法律法規中，在立法上還未形成有關生態補償的立法體系。比如，2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》關于生態補償也只是有所涉及。所以從國家層面來講，需要盡快推動出臺由國家發改委牽頭制定的《生態補償條例》，同時啟動《生態補償法》立法程序。從市級層面來講，建議由重慶市人大常委會結合國家相關規定及重慶和渝東南武陵山區城鎮群的實際，牽頭制定出臺《渝東南武陵山區城鎮群生態補償條例》，將渝東南武陵山區城鎮群生態補償的范圍、對象、形式、標準以及各利益相關主體應承擔的法律責任等進行明確；由重慶市人民政府出臺《渝東南武陵山區城鎮群生態補償機制的實施意見或實施細則》等配套文件，進一步細化生態補償的具體內容，推進渝東南武陵山區城鎮群的生態補償工作走上規范化、法制化軌道。

（二）健全完善渝東南武陵山區城鎮群生態補償財政轉移支付制度

生態環境和生態產品的公共屬性決定了政府的財政投入是生態補償的主要資金來源。一是完善中央政府和重慶市政府的縱向生態補償轉移支付制度。從目前的生態補償情況來看，轉移支付的資金總量在增加，但補償范圍相對較小、補償標準較低，不足以彌補該地區進行生態保護所需資金以及因進行生態保護而喪失的機會成本。這需要上級政府加大對渝東南武陵山區城鎮群的支付規模與比例。同時，大幅度降低甚至取消對渝東南武陵山區城鎮群的資金配套要求。二是建立地方政府間的橫向生態補償轉移支付制度。橫向生態轉移支付補償主要包括重慶市內相關區縣以及市外受益的相關區縣（市州）對渝東南武陵山區城鎮群各區縣的轉移支付。重慶市內的橫向生態轉移支付，建議由重慶市政府在協調市內相關主體的基礎上牽頭組織實施，其資金由市財政按一定比例統一扣繳并歸口專門的生態補償機構后按條件予以補償；因市外受益的相關區縣（市州）與渝東南武陵山區城鎮群分屬不同的省際行政區域，橫向轉移支付難度較大，要注重發揮中央政府的指導和協調作用，由高層推動落實，體現以市場經濟為基礎的供給生態服務的成本與收益對稱規則。通過橫向生態轉移支付可以有效抑制和扭轉區域間發展不平衡的現象，推動區域經濟社會與生態環境協調發展[1]。

（三）拓寬渝東南武陵山區城鎮群生態補償的資金籌集渠道

生態補償資金僅靠政府的財政轉移支付是不夠的，需積極探索吸納其他生態補償主體多方參與，以拓展資金來源渠道，達到內化外部性的效果。一是建立具有廣泛社會性質的渝東南武陵山區城鎮群生態補償專項基金。基金來源包括：政府的投入、市場主體繳納的稅費、包括企業在內的社會組織及個人的捐贈等。二是充分發揮市場作用收取生態補償費。在法律允許的范圍內，通過排污權交易、碳匯交易、水權交易、信用交易、生態建設配額交易等方式實現市場運作，同時提高破壞生態環境資源的收費標準。三是積極鼓勵和引導社會民資進入綠色生態項目（主要是生態保護與環境治理、綠色生態產業發展等）的投資、建設和運營領域。如：浙江長興縣，按照“誰投資、誰建設，誰管理、誰經營”的原則，鼓勵和吸引民營資本進入公用事業領域[2]。此外，還可以通過收取相應企業生態保證金或儲備金、提供低息或無息貸款、探索發行生態環境彩票和綠色環保債券等形式，為渝東南武陵山區城鎮群的生態環境保護與區域發展提供更多的資金。

（四）建立健全渝東南武陵山區城鎮群生態補償的保障體系

一是生態補償監管機制。設置由重慶市級相關部門組成的專門的生態補償管理機構（比如渝東南武陵山區城鎮群生態補償委員會），主要負責生態補償的統籌謀劃、資金的管理與分配、不同主體間的關系協調以及其他日常工作。設置專門性的獨立于管理實施機構之外的生態補償監督機構，對生態建設項目招標、生態補償資金的實際流向及使用效率、生態效益與社會效益情況等進行監督，杜絕生態補償資金被挪用、擠占或截留，避免生態補償成為腐敗工程。二是生態補償激勵與責任追究制度。設置大量的優惠條件吸引相關方的參與，對生態建設與發展做出貢獻的將予以包括產業發展、稅收減免、資金補助等方面的優惠和獎勵，激勵其保護生態的積極性；對于違背主體責任、違反紀律規矩以及破壞生態環境的，要綜合運用經濟、行政以及法律的手段進行嚴厲懲治。三是生態補償考核與績效評估機制。積極踐行生態保護優先的績效評價，提高對生態環境保護（包括大氣和水體質量、石漠化治理、森林覆蓋率等）、農業與旅游發展、生態扶貧類指標的考核權重；將相應主體是否按時足額撥付生態補償金、是否做到專款專用、是否有虛報瞞報弄虛作假等納入政績考核范圍，同時要強化考核結果運用。此外，要積極按照中央的要求，建立健全自然資源產權和用途管理制度以及生態環境損害賠償制度。

（五）探索實施渝東南武陵山區城鎮群多元化的生態補償模式

充分發揮政府主導作用和政府與市場互補優勢，積極探索創新生態補償的有效形式[3]。一是探索生態產品使用權交易的市場化生態補償模式，扶持相關企業發展無污染的生態產業，鼓勵生態經濟發展，增強其生態補償的內生動力和“造血”功能。二是探索施行“異地開發”生態補償方式。比如，酉陽要建設發展具有持久性的重化工業項目就不符合全市產業發展規劃，這就可以考慮采取在市內具有相應產業規劃的區縣區域內劃出一定面積給酉陽發展該項目，其產值和利稅由酉陽縣擁有或按一定的比例劃分。三是深化物質補償和智力補償。比如，可以通過贈送名優樹苗、援建生態環保項目、支持技術創新與專業人才培養、對口及定點支援幫扶等舉措，加大對區域內各區縣的生態補償力度，推動實現生態經濟化、經濟生態化發展。

（六）提高渝東南武陵山區城鎮群群眾對生態補償的認知與參與

生態補償的成功落實，離不開對生態補償各個參與主體的建設與培養，因為人們的知識、認知和意愿都直接或間接影響生態補償的效果。從目前的情況來看，區域內的人們特別是基層群眾對環境保護及生態補償的的認識相對較低。對此，一是加大對公眾生態補償、生態保護等知識及政策的宣傳教育與引導，通過宣傳教育讓公眾意識到生態補償對自身的有利性和對長遠發展的重要性，以增強公眾對生態環境保護的責任意識。二是激發公眾積極參與的自覺性、主動性，通過廣泛征求多方意見，讓公眾參與到生態補償實施的過程中來，實現信息透明化、公開化，確保生態補償實施的科學性和民主性。三是組建代表生態補償各利益相關方的協會組織，充分吸納相關專業及領域的專家學者、基層群眾、企業等社會組織代表，不斷提高公眾的社會參與度，推動形成綠色的生產方式與生活方式。

三、結語

生態補償是馬克思主義政治經濟學在生態環保護領域取得的新成果，是新時代中國特色社會主義生態環保理論和生態文明建設的重要組成部分[4]。生態文明新時代，實施生態補償對于推進形成綠色生產方式和生活方式，促進經濟社會發展和生態文明建設有著極其重要的意義。渝東南武陵山區城鎮群作為集國家重要生態功能區、生態環境敏感脆弱、區域貧困落后等為一體的民族地區，構建渝東南武陵山區城鎮群生態補償機制成為新時代下促進渝東南武陵山區城鎮群區域綠色發展的必然。對此，必須堅持新理念和高質量發展要求，以生態資源的優化配置與有償使用為導向，圍繞渝東南武陵山區城鎮群生態功能定位和經濟社會發展及脫貧攻堅工作等的實際，努力構建生態補償的制度體系和政策措施，以促進渝東南武陵山區城鎮群生態環境保護與經濟社會協調可持續發展。