法治視野下鄉村治理的困境及應對策略研究

蘇慶國，閻露方

法治視野下鄉村治理的困境及應對策略研究

蘇慶國，閻露方

（河北工程大學 馬克思主義學院，河北 邯鄲 056038）

鄉村作為人類的基本聚落，其治理成效如何，直接攸關生產生活秩序能否有序、和諧、穩定。基于法治化框架來推動鄉村治理體系與自治、德治有機對接，是確保農村社會長治久安的關鍵所在。由于在當前的鄉村社會場域之中，法治仍處于邊緣化位置，“知情祛魅”現象又普遍存在，因此鄉村治理的法治化雖有明顯推進，但鄉村治理系統的運轉仍然不夠順暢。為此，需在繼續推動鄉村治理法治化轉型的基礎上，進一步推進其與“自治”“德治”兩種治理范式之間的融合，由此驅動農村社會的穩定、協調、長效發展。

法治化；鄉村治理；自治；德治

黨的十九大報告明確指出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”法治作為現代社會最為突出的基本表征之一，在鄉村治理體系場域之中，被賦予了框架、制度基石的重要意義，成為驅動自治、德治模式良性運轉的關鍵所在。近年以來，在國家相關政策、制度的有力支持與引導下，鄉村治理的法治化推進不斷提速，綜合治理效果大幅度提升，民眾的法治意識也得到了相應提高。但與此同時，也需要看到，由于長期以來積存在鄉村社會的“人治”觀念難以在短期內徹底驅除，“知情祛魅”現象又普遍存在，加之法治管理與既有的“自治”“德治”模式又存在對接上的脫節，并未充分構建起彼此協同、相互助益的治理新體系。因此，鄉村治理仍困難重重，鄉村治理的法治化，仍面臨重重阻力。為此，需在繼續推動鄉村治理法治化轉型的基礎上，進一步推進其與“自治”“德治”兩種治理范式之間的融合，由此驅動農村社會的穩定、協調、長效發展。

一、以法治視野審視鄉村治理問題的依據

（一）以法治視野審視鄉村治理問題的理論依據

近年以來，涌現出了數量客觀的涉及鄉村社會法治化轉型、綜合治理的學術觀點，其普遍基于法治維度解析當下鄉村治理的形態、困境，并提出了可行性的解決方案，為鄉村治理的法治化轉型提供了重要的理論支撐。具體而言，當前國內的鄉村治理法治化理論主要涉及以下向度：

首先，推行“有限自治”模式。這一論點側重于村黨組織作為核心引導去指導村民，通過制定一系列村規民約、道德規范等，實現本村事務的自治。而國家法律主要在于發揮其作為基本法律制度的框架作用，并不直接干預村民自治[1](P13)。而當法律顯現出其滯后性之時，柔性治理方式則開始凸顯其功能。對于并未觸犯相關法律法規的糾紛，村黨組織、村委會等機構即可依照既有的村規民約進行調解處理。這無疑可以在一定程度上增強村民參與法治治理的主動性與能動性。

其次，強調“法律介入村務治理”。這一論點認為村民自治權存在被濫用的可能性，所以應當借助司法、行政等法律手段進行審查，以充分保障村民的合法權益[2](P48)。所以，法律應當在村民自治系統之中占據突出位置，發揮自身作為調解、規制力量的關鍵作用。

再次，“自治”與“法治”的交互推進。該論點主要采取辯證視角解析法治和自治的相互關系，主張構建一種相生、互動的運作形態，使二者能夠盡可能地均衡共處[3](P107)。因為法律施行過程之中需要尊重村民的自治權，而當自治權難以解決村民糾紛之時，則需要將自治、法治進行充分結合，如此方能促成爭端的妥善處理。

（二）以法治視野審視鄉村治理問題的政策依據

近年來，鄉村治理問題愈發上升到國家戰略高度，成為新時期體制改革的重要議題。而據相關調查數據顯示，“2005-2011年，我國農村賄選率達15.9%,賄選成功率有20.4%”。十八屆中央紀委七次全會工作報告第五篇也明確指出：“2016年全國共處分鄉科級及以下干部39.4萬人，其中村黨支部書記、村委會主任7.4萬人，比上年增加12%。”這些資料顯示，農村賄選、村官腐敗、土地矛盾等亂象與問題長期未得到有效治理與解決。這無疑在很大程度上擾亂了鄉村治理的法治化轉型。而隨著黨的十九大報告將“實施鄉村振興戰略”“構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”作為新時期農村工作的中心任務，以法治為保障、以村民自治為基礎、以德治為支撐的新型治理模式，開始在國家制度的有力引導之下，成為解決以上積弊的有效手段。而在國家相關制度的不斷完善的背景下，自治、法治以及德治相結合的新型治理體系，又不斷強化了自律、群律以及法律三位一體的行為約束規范，使糾紛、村務得到了更為合理、高效的處理。尤其是隨著村黨組織領導鄉村治理的體制、公共法律服務、監督考核機制、村級組織工作事務得到持續完善，村民議事協商形式趨于豐富，村級事務陽光工程進入全面推廣階段，自治、法治以及德治相結合的新型治理體系，又在整體部署、貫徹落實上，有了更加牢固的制度保障，從而進一步加強了“三治合一”的執行力，能夠真正契合當前鄉村社會所面臨的各類現實困境[4](P226)。

（三）以法治視野審視鄉村治理問題的現實依據

鄉土性構成了中國社會的文化內核，其投射出人們的思維模式、情感偏向、價值取向等，使血緣、親緣、地緣、人情、倫理、宗族觀念、權力秩序等，成為影響社會建構的重要因素。在經濟相對發達的區域中心城市，鄉土性開始漸次被法治觀念所取代，契約精神已經對所謂的講求人情世故的思維產生著消解。而在鄉村社會的法治化轉型過程之中，鄉土意識依舊顯現出強有力的在場性與影響力，在很大程度上對抗著這一現代觀念。這種對抗性，又并非單一的對立，而可以視作是傳統的社群文化、價值，嘗試通過與現代文明之間形成一種相互制衡的關系，由此去維持現有的相對平穩的社會生態。不過隨著城鄉一體化進程的不斷加快、人口跨區域流動的趨勢不可逆轉，鄉村中的大量人口，尤其是青壯勞力開始流入城鎮地區，原有的以鄉土性結構迅速被肢解。其中，鄉村精英作為鄉村治理的主體力量，也在近年來呈現著持續流失的趨勢，這既導致鄉村人力資本結構開始失衡，又嚴重弱化了鄉村社會在政治、文化上的向心力，原有的“鄉賢”體系難以正常、有序運轉，其權威性也不斷被削弱，由此使鄉村社會秩序缺少了一定的自我約束力，一些原本依靠這一精英群體供給的公共物品，也面臨著接續的困境。特別是在村民自治維度上，鄉村政治精英層的持續斷裂，也令這一治理范式實質上轉為了由村委會少數人進行決策，無法真正體現自治的功能、價值。因此，在這一情境下，構建法治化治理體系、推動法治化進程、建立法治化社會，也就成為了凝聚鄉村社會人心、體現農村人民意志、保障群眾切身利益的必由之路[5](7P73)。

二、法治視野下目前鄉村治理面臨的困境

（一）法治制度與自治機制、德治傳統有待進一步整合

黨的十九大報告所提出的要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的新時期任務與目標，清晰指明了自治、法治、德治三者之間的作用關系，即構建一種相互依存、彼此推動、交融共進的運作樣態，借以科學、規范、高效地處理農村的各項事務。在當前鄉村社會治理的場域之中，由于村民自治經過長期以來的以農民為主體進行的實踐，已經具備了較為牢固的群眾基礎、形成了相對完整的管理機制；德治則與鄉村社會的歷史文化緊密聯結，呈現出鮮明的傳統意味；法治無疑需要借助國家力量自上而下地完成推行。而如何使法治有效內嵌至自治、德治之中，使三者形成發展共同體，也就成為了其中的關鍵所在。而現實情境則是，自治、德治既要基于黨的路線政策、國家相關的法律法規，又需立足鄉村社會的發展實際[6](P49)。而需要指出的是，當前不同地區在自治、德治的推行過程之中，仍普遍存在著諸如程序不規范、民主程度偏低、村規民約內容缺乏可操作性等一系列問題，難以與法治模式進行有效對接。這無疑在很大程度上弱化了“三治合一”穩步推進的聯動基礎。

（二）法治仍處邊緣化位置，形式意義大于實際效用

與近年來城鄉一體化進程持續加快、鄉村經濟潛力得到進一步釋放同時出現的，是愈發頻繁的各類亂象與管理弊病，諸如官民沖突、拉票賄選、小官巨貪等等，暴露了鄉村社會在法治化上的巨大缺失。盡管隨著國家不斷加大政策支持力度，制定、施行了旨在推動鄉村社會法治化轉型的法律制度，然而在當前鄉村治理的現實情境中，法治觀念、法治模式仍未居于主流話語的中心位置。行政力量依舊占據著權力意志的主場，對鄉村社會的各項事務產生著關鍵性的影響，“重問題解決”的這種運動式的治理樣式，仍成為處理糾紛的首選。從處理的實效性來看，與法治所采用的程序模式相比，“重問題解決”這一模式的確具有突出優勢，比如工作效率高、執行力度大。然而需要看到的是，這一模式其實已經對權力的規范行使產生了僭越，也難以切實有效地保障農民的基本權力，導致矛盾繼續積存，最終在某個臨界點爆發，引發出更為嚴重的群體沖突[7](P131)。所以，嚴重依賴行政手段、淡化與忽視法治，只能讓鄉村治理的正向效果短期顯現，而難以真正發揮對秩序穩定的持續性增益效應。

（三）“知情祛魅”現象漸次顯現，導致法治方式“失語”

自20世紀80年代以來，普法宣傳、基層法治建設成為國家戰略意義上的重點工作，為法治意識在中國社會的流播、推動法治社會的形成，發揮了基礎性作用。在農村社會，經過長期的法律意識傳播、法治模式的導入，法治的權威性得以確立，也在不少民眾之中產生了影響力，使鄉土觀念之中的“送禮”“走后門”“說情”等觀念開始在糾紛處理之中失去實際意義。然而隨著民眾參與“法治”管理的渠道、方式的多樣化，“知情祛魅”這一現象也開始集中顯現：一方面，在當前的鄉村社會場域之中，行政力量依舊具備某種“壓倒性”的威權色彩，以權壓法、人情執法、司法不公等失范行為并不能在短期內被完全禁止，一些秉公執法、擁護法律的基層干群，往往會遭遇行政力量的打壓，導致其對法治產生質疑，難以建立真正的認同感；另一方面，雖然長期以來固化的鄉土觀念開始被現代意識所消解，不過在某些經濟欠發達的偏遠鄉村，傳統規則依舊可以在某一節點無視法治，甚至僭越法律，令基層干群的合法權益難以得到有效保障。

三、法治視野下鄉村治理困境的成因

（一）缺乏規范、有效的法律制度供給，治理體系健全度偏低

較長一段時期以來，“重經濟”“輕法治建設”的觀念一直主導著鄉村社會生態，使得鄉村法治轉型大大滯后于城市。而盡管近年以來，國家持續出臺了多部法律法規，用于提升鄉村治理的法治化程度，不過由于其法律制度基礎較為薄弱，不少法律規定又缺乏具體的可操作，因此也在很大程度上導致鄉村治理難以實現“有法可依”。需要指出是，《村民委員會組織法》仍舊是當前鄉村治理在國家法律意義上的主要依據。然而這部法規由于后續并未與鄉村社會的發展形成同步性的修改、完善，因此在規定上普遍存在著指向的籠統性、模糊性，在具體的可操作性上，也缺乏依據。這也使涉及鄉村治理的法律規定難以得到清晰、明確的指引，只能參照這些缺乏實際意義的法規，去嘗試進行處理各類鄉村糾紛。而隨著鄉村社會經濟、文化的多元化演變，單純依靠有限的法律法規，無法真正發揮法治治理有效引導、定紛止爭的作用，進而很難去規范基層干部群眾的行為，從而遮蔽了法治化的主體位置[8](P8)。

（二）治理主體法治素養亟待提升，相關人員依法治理能力不足

鄉村治理主體是推動鄉村社會法治化轉型的核心所在，這一群體是否具備充分的法治意識與過硬的法治處理能力，也成為了個中關鍵。而雖然經歷了長期的基層普法宣傳、政治體制改革，當前鄉村基層干部的整體的法治意識仍比較淡薄。從鄉土社會的文化機理來看，不少基層干部仍傾向于采用“以權息事”的思維與解決方式，試圖通過諸如脅迫、勸導、人情感化等途徑，去以最小成本化解各類矛盾與問題，從而繼續維持既有的社會秩序與既得利益生態。這也導致農村不少基層干部缺乏過硬的法治能力，難以通過法治方式去呼應、滿足鄉村民眾的現實訴求。而同時也需要看到，在廣大農村，基層群眾的法治觀念也頗為淡薄，其往往會將自身自覺定位為“法律的作用對象”“是被法律管的人”，因此也就缺乏抗辯意識。此外，當前鄉村的基層法治隊伍仍存在巨大的人才缺口，不少法務工作站之中，都沒有足量的專業人員，大多由非專業人員為民眾提供法律咨詢，這當然無法真正凸顯法治治理的公正、規范。

（三）治理機制的法治化程度不高，體系、規則需進一步完善

毋庸置疑，完整、高效的治理制度是推動鄉村治理法治化的基礎要素。而缺乏規范性、約束力的治理制度，不僅會嚴重制約公權力的有序運行，而且也難以保障主體的私權利。在當前鄉村社會的治理生態之中，“鄉政村冶”依據占據著主導位置。而由于相關法律法規的不完善，其并未明晰劃定基層政府、村委會各自對應的職權范疇，由此使基層政府責、權、利之間出現了嚴重的失衡。這種對于治理主體權責劃分的模糊性，無疑會導致權責不明、公權私用，進而引發各類潛在矛盾。而同時也需要指出，目前鄉村治理機制也存在明顯的弊端，其并未真正從程序意義上，以現代現代法治觀念取代傳統社會規則，與之對應的責任機制并未真正顯現出約束力，導致諸如利益表達渠道、民主參與途徑、糾紛解決方式等，普遍顯得較為隨意、浮動性偏大，弱化了其正常的功能。而參與、表達、維權載體的缺失與功能失調，也在很大程度上激化了農村民眾的負面情緒，導致其開始對法治治理產生質疑、抵觸甚至排斥心理。

（四）法治推進缺乏充足保障，難以對接現有的自治、德治模式

法治氛圍作為一種情境，能夠在很大程度上消解民眾對于有別于傳統治理方式的新生范式的自我區隔意識，誘導其通過主動接觸、深入了解去建立認同，從而為鄉村社會的法治化轉型奠定堅實的群眾基礎。而毋庸諱言，當前鄉村社會的法治氛圍仍顯得比較淡薄，民眾參與的積極性不高。究其原因，不難得見：一方面，法治思維并未真正介入鄉村社會場域之中，而是被定位為帶有破壞性的“他者”而存在。盡管在現代文明的持續沖洗之下，鄉村社會的鄉土基體開始被瓦解，然而對于中老年群體，其依舊堅守著傳統思維，對外界事物采取觀望事物，且普遍有著從眾心理，使“私了”、鬧訪等鬧劇與亂象普遍存在；另一方面，專業人才、專項經費的長期短缺，也導致鄉村治理的法治化轉型，一直缺少強有力的支持與推動。這其中自然不能回避農村經濟條件較差、對于人才吸引力不足等現實。而在制度層面，基層政府不重視法治建設，不愿意投入經費，也在很大程度上導致公共法律服務供給不足、人員得不到專業培訓，繼而無法通過制度、人力，去加強法治與自治、德治之間的耦合度[9](P124)。

四、法治視野下鄉村治理困境的應對策略

（一）加快專項立法、夯實法治基礎，構建完整、規范的法律制度體系

一是應當加快對于鄉村法治化治理的立法，盡快制定、出臺具體的法律法規。厘清“村兩委”和基層政府之間的交互關系，明確前者的自身定位，依照相關法律法規，去清晰劃定其職權范圍、運作程序，夯實鄉村治理的制度基礎；二是繼續完善現有的村規民約，立足鄉村社會的發展實際，尊重農村民眾的傳統心理、文化習俗以及生活習慣，基于法律法規框架，去科學審視法治管理與上述文化要素之間的作用關系，通過法律制度作為規范性參照，去有效引導基層組織、村民的行為，提高其法治意識與素養；三是打通法治化管理與村規民約之間的聯結渠道，正視、發揮村規民約長期以來在鄉村社會所負載的正向作用，借助其對于村民行為的規范與引導，將現代法治理念合理融入其中，促使農村民眾真正準確、全面地認識法治化觀念，并將之與自治、德治進行正確定位。進一步推動村規民約備案審查機制、民間規則體系以及國家法律法規之間的充分對接，不斷提升整個鄉村社會成員集體的法治意識，構建人人知法、人人懂法的法治化社會氛圍，為構建法治、自治、德治的新型治理模式奠定堅實基礎。

（二）完善法治化治理組織模式、理順管理機制，科學引導權力運作

要在切實鞏固基層黨委領導地位的基礎上，不斷提高其作為鄉村治理核心的組織力，發揮其對于基層政府行政權、村民自治權之間的協調作用，使基層政府依據實際情勢、適度減少行政干預，突出自身在空間規劃、政策引導、資金扶持、監督保障等環節上的職能重點，合理擴大自治空間，促成基層政府、村民自治組織之間的高效互動。同時，也要大力培育基層社會組織，嚴格遵照相關法律法規，劃定其在法律地位、權利義務上的具體范疇，給予、確保其應有的合法性。此外，應持續完善鄉村社會現有的依法決策機制，調整具體的相關規定，對決策的主體、范疇以及程序進行清晰劃定，強調決策失誤責任與追責要求，改進利益表達機制，落實利益補償所要求的公平、公開以及公正等核心理念，完善矛盾糾紛的預警、排查以及調處，逐步使既有的村“兩委”定期接訪、村民信箱、智慧社區、網絡維權平臺以及意見反饋渠道能夠得到充分整合，強化鄉村治理在法治、自治、德治上的對接度[10](P138)。

（三）提升基層干部法治素養、打造高質人才隊伍，推廣公共法律服務

應當在依照相關法律法規的基礎上，進一步加強基層政府在選人、用人上的法治導向，借助群眾訪談、專業考核、監督反饋等方式，真正了解、定位當前基層干部的法治能力。據此有針對性地完善現有的述職、述廉、述法“三位一體”的考核機制，將法治能力考察作為重點，真正實現法治能者上、法治平者讓、法治庸者下。要繼續加大對于法務工作站、法律服務機構等公共組織的支持與管理力度，依照當前鄉村在法律糾紛上出現的各類新情勢，合理設置諸如針對農民工、老年人、流動人口等相對弱勢的社會群體的法律援助專項綠色通道，合理進行審批流程簡化，真正去發揮法律定紛止爭、維護權益的重要效用。考慮到專業性的法治人才的缺失這一短板，也要通過加強與相關院校的交流、合作，以定向、委培的形式共同培養專業人才，相應提高這一群體的待遇標準，吸引其在鄉村本地長期生活、學習、從事法務工作，為鄉村治理的法治、自治、德治相結合，提供充足的人才保障。

（四）創新法律糾紛化解手段，以德治與自治挖掘傳統文化、保障人民權利

首先，要科學利用調解、司法以及仲裁等法治資源去處理各類鄉村矛盾問題。逐步構建縣、鄉(鎮)、村三級式的法律服務體系，重點在農村地區設置法律援助聯絡點、專業的法律顧問人員，推動多元化、全過程的糾紛解決機制的落地，使法律咨詢、人民調解以及法律援助能夠緊密結合、相互推動；其次，要明確村黨支部在治理系統之中的絕對核心地位，引導村委會依法執行職能，明確各自的權利、義務以及職責，形成分工合理、有機高效的新型“村兩委”體系；再次，要大力發展鄉村群眾組織，將發展鄉賢參事會、村落理事會等作為重點，積極推動鄉村治理的民主化監督；最后，要構建新時代的鄉賢文化、保障人民行使權利。基層政府、村民自治組織要積極引導鄉村能人建立鄉賢組織，營造民主協商的文化氛圍。規范鄉賢組織的內部管理機制，發揮鄉賢群體與鄉村優秀傳統文化對于構建法治、自治、德治“三位一體”式的新型治理體系的感召、帶動效用。

[1]陳于后，張發平.新時代鄉村“自治、法治、德治”融合治理體系研究[J].云南行政學院學報,2019,(06)：13-21.

[2]李營.鄉村治理法治化轉型困境及破解之策[J].領導科學,2019,(22)：48-51.

[3]陳濤，李華胤.“箱式治理”:自治、法治與德治的作用邊界與實踐效應——以湖北省京山市鄉村振興探索為例[J].探索,2019,(05)：107-115.

[4]黃君錄，何云庵.新時代鄉村治理體系建構的邏輯、模式與路徑——基于自治、法治、德治相結合的視角[J].江海學刊，2019,(04)：226-232.

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[10]汪鑫，李渡.反思法視角下鄉村治理的自治與法治之維[J].江西財經大學學報，2019,(01)：132-139.

Research on the predicament of rural governance and its countermeasures from the perspective of rule of law

SU Qing-guo, YAN Lu-fang

( School of Marxism, Hebei University of Engineering, Handan 056038, China )

As the basic settlement of human beings, the governance effect of rural areas is directly related to the order of production and life. The key to ensuring the long-term stability of rural society is to promote the integration of rural governance system with autonomy and rule of virtue based on the framework of rule by law. In the current rural social field, the rule of law is still marginalized, and the phenomenon of "disenchantment with knowledge" is widespread. Therefore, although the rule of law of rural governance has been significantly promoted, the operation of rural governance system is still not smooth enough. Therefore, on the basis of continuing to promote the transformation of rural governance under the rule of law, it is necessary to further promote the integration of rural governance with "autonomy" and "rule by virtue", so as to drive the stable, coordinated and long-term development of rural society.

rule of law; rural governance; autonomy; virtue

2020-01-03

河北省社會科學發展研究項目的研究成果（編號：20190303010110）；河北省高等學校人文社會科學研究項目的階段性研究成果（編號：SD191003）

蘇慶國（1970-），男，河北永年人，副教授，碩士，研究方向：法律。

10.3969/j.issn.1673-9477.2020.01.010

D63

A

1673-9477(2020)01-051-05

[責任編輯 王云江]