長三角地區政府購買居家養老服務的實踐、問題與對策

■許夢霏

（安徽大學管理學院，安徽 合肥 230000）

隨著社會的發展，養老服務的需求顯著增加，然而養老服務的供給卻相對落后，單純依靠政府提供服務，已經承受不了嚴峻的養老形勢所帶來的巨大壓力，因此政府購買居家養老服務的形式正在被推廣。學術界對此進行了諸多研究，如王震從治理結構的角度對居家社區養老服務供需失衡進行分析[1]。馬貴俠、葉士華通過對合肥市政府的實踐，提出了政府購買居家養老服務的挑戰與展望[2]。但將長三角地區作為分析對象的研究卻相對較少，當前政府購買居家養老服務在我國仍處于試用期，長三角地區是全國經濟最發達的區域之一，其政策文本與實施對在全國的推廣具有借鑒性。因此本文選取長三角地區的南京市、上海市和合肥市作為分析對象，從其實踐中發現存在的問題，進而提出具體對策。

一、長三角地區政府購買居家養老服務的實踐

（一）南京市

1980年，南京市60歲及以上老年人口的比例達到了10%，成為我國早期進入老齡化社會的城市之一[3]。1988年，南京市鼓樓區成立首家民辦非企業組織，由其來提供居家養老服務[4]。政府通過授權形式，委托給具有一定資質的社會組織來提供養老服務。在該模式下，受委托的社會組織具有獨立性，其運作不完全依靠政府提供資金，屬于獨立的決策主體。政府通過該模式能夠綜合考慮各方面因素，選取在質量和規模上合適的社會組織來承接提供服務的工作，一方面能夠提高政府財政運行效率，另一方面能促進社會組織的發展。但因該模式缺乏公開競爭的程序，所以做不到完全的公正客觀，會受到主觀意愿的影響。

（二）上海市

從全國范圍來說，在開展居家養老服務工作的地方政府中，上海市政府扮演著先行者的角色。其中，具有代表性的為上海普陀區，普陀區是上海市老齡化程度較高的區域[5]。普陀區主要通過政府投入資金，成立從事提供居家養老服務的社會組織，具有完全依附于政府的特性，其運作資金由政府提供，不具有獨立決策的權力。該模式下，政府借助社會組織為老年人提供服務，既滿足了老年人的多樣需求，又加快了建設服務型政府的步伐。但該模式中社會組織缺乏獨立性，而且對政府不具有約束力，對于政府的失靈無法做到互補。

（三）合肥市

近年來，合肥市在政府購買居家養老服務的實踐上有了重大進展。合肥市通過面向社會公開招標，各組織公平競爭，選擇中標的社會組織作為提供居家養老工作的主體[6]。該模式下使社會組織的選取更為公平，且能夠保證選取優質的社會組織，從而提高服務供給質量，有利于實現資源利用最大化。同時該模式下的社會組織是獨立的個體，與政府構成伙伴關系，而非隸屬關系，雙方在資源、資金等方面相互協調，能規避可能出現的腐敗隱患。2018年5月，合肥市財政局發布《關于印發合肥市政府購買居家養老服務資金管理暫行辦法的通知》，進一步規范了政府與承接機構之間的職責。

二、長三角地區政府購買居家養老服務存在的問題

（一）養老服務受眾范圍較窄

由于長三角地區城鄉差異、經濟發展水平之間存在不平衡等問題，因此政府購買居家養老服務的受益群眾往往是特定機構或區域的老年群體，存在不公平現象，而且由于老年人的養老需求與提供的服務內容存在不對稱現象，導致受眾范圍較窄。在當前合肥市政府的實踐中，采用“一刀切”的標準對服務對象進行定義和評估，不同年齡的多樣化需求、身體因素和收入條件等沒有考慮，只是按照人數進行補貼或購買，這種策略不僅不能滿足老年人較高的需求，而且容易造成社會資源的浪費，使老年人無法真正受益。

（二）服務內容缺少個性化服務

另一個問題是提供的差異化、特色化服務項目較少。例如，南京市的服務項目多集中于家庭保潔、水電維修等基本生活保障類項目，而對于老年人較為重要的健康服務重視不足，使用互聯網整合服務資源的能力欠缺。從目前的發展情況看，政府購買居家養老服務中對物質生活的關注遠遠超過對精神慰藉的關注，然而隨著社會的發展，精神疾病和精神問題也困擾著老年人群體，政府應關注精神安慰和老年人的心理疏導，消除老年人的孤獨感，使老年人建立一個良好的心態。

（三）監督考核機制不健全

首先，雖然政府在購買居家養老服務之前，都與社會組織簽訂了協議，但由于養老服務屬于公共產品，服務內容的標準難以定量化，決定其監管存在難度。其次，委托人和代理人追求的利益有所不同，委托人追求優質的服務內容，代理人追求更高的利潤，因此需要建立第三方作為監督主體，但在實踐過程中并不完善。例如，合肥市目前主要由政府部門或服務機構進行自我監管和評估，而且缺乏必要的專業評估技術，評估質量難以保證，行政色彩濃厚。

（四）政府責任較為模糊

從長三角地區的實踐來看，由于缺乏統一的標準和條件，社會組織提供的服務項目存在差異。例如，上海市服務內容多用于日托護理服務、餐飲服務和康復服務，很少提供心理服務。此外，政府仍將經濟增長作為衡量領導能力和績效評估的主要指標，忽略了事后監督和評估工作，缺乏對社會養老服務的有效評估，實施相關的評估工作也常常是表面上的，沒有實際的結果，政府的責任較為模糊。

（五）社會組織承接能力弱

現今的社會組織大多是為了承接政府的養老服務而由政府扶持成立的，有些社會組織的現任領導人直接是由政府部門的退休領導擔任，這樣的社會組織表面上是獨立的民間力量，事實上早已是政府權力的延伸。此外,該行業缺乏專業化人才,而且招聘門檻較低，提供服務的質量有待考量。目前，合肥市在該行業的工作者大多是下崗失業人員和志愿者，在服務工作中主要依靠生活經驗，專業化程度不高。

三、完善政府購買居家養老服務的建議

（一）擴大政府購買居家養老服務的受眾范圍

政府在發放財政補貼時，應該考慮到不同地區、不同機構的經濟水平、基礎設施等條件，可以適當增加落后地區的財政撥款，實現政府購買居家養老服務的公平性和公正性。此外，作為居家養老服務的主要執行者，社會組織在提供服務的過程中也應該公正地對待所有人，更加注重老人的人文關懷，使老年人真正成為政府購買居家養老服務的受益者，力爭使居家養老服務的覆蓋范圍更廣。

（二）豐富政府購買居家養老服務的內容

政府在購買居家養老服務的內容選擇上，除了日常護理之外，應更加注意老人的心理健康。政府應鼓勵居家養老服務機構的工作人員與老年人積極溝通，并實施心理服務，如心理輔導和日常聊天等。政府還可以組織志愿者定期開展愛心活動，讓老人感到溫暖，幫助老人進行心理調整。此外，還可以提供醫療服務的內容，與醫療服務機構合作，開展老年人定期進行健康檢查活動，并定期對醫學知識進行宣傳教育。

（三）完善居家養老服務工作的管理和監督機制

為了推動養老工作的完善，必須構建多元的綜合監督網絡體系。首先，政府作為購買方，應對代理方實施監管，包括簽訂合同前對社會組織資質的調查、服務標準的定量化，在履行合同的過程中對服務質量的監督檢查等；其次，如果客戶對服務不滿意，那么商家必定是不合格的，因此要鼓勵老人參與監督工作中。但由于客戶涉及自身利益，所以老年人監督同樣需要量化標準，這樣才能使監管結果成為一個重要標準；最后，積極引入第三方作為監管主體，這是獨立于服務提供者和享有者的主體，在監督評估工作中較為中立，有利于實現政府購買居家養老工作的公平公正。

（四）明晰政府職責

政府在購買居家養老服務的工作中，扮演著重要的角色。作為居家養老服務的購買方，政府首先需要對居家養老服務的對象進行詳細界定，并結合當前的物價生活水平、經濟能力、居民收入等因素來落實養老政策規定的標準；其次，政府必須規范操作程序，在工作過程中做到公平、公正。規定由民主部門提出申請程序，財政部門組織實施，監察部門和審計部門監督，形成一條完整的工作鏈。最后，政府還需要設立獨立的監管部門，以便形成一個相互制約的監督制衡機制。

（五）提高社會組織自身能力

首先，政府要通過提供資金、場地和政策支持等方式來鼓勵社會組織的發展，但不得以行政手段干預其發展，推動其轉向生活照料和精神慰藉服務并重，鼓勵民間資本參與養老服務，擴大資金的供給渠道，使政府的財政壓力由政府、企業、個人三方共同承擔，減輕政府自身壓力，同時提高社會組織的自身發展能力；其次，政府應加強對居家養老工作者的專業知識和技能培訓，使他們掌握社區服務的熟練技術，建立職業資格和職稱評定制度，為居家養老工作者建立正常的工資增長點，鼓勵社會工作者參與老年人事業的發展。

“生老病死，生生不息”是一部自然法則，沒有人可以違背。養老問題不再是簡單的經濟和社會問題，相反，它融入了更多的情感。越來越多的政府領導人親自參與其中，走進老人生活社區，并向老年人提供政府的密切關懷。在當今老齡化趨勢日益明顯的社會中，政府購買居家養老服務，為中國未來養老事業的發展提供了一條可行路徑。