新時期綜合檔案館法人治理作用探析

李 威

（開封文化藝術職業學院，河南 開封 475004）

一、研究背景

為推動公益事業更好更快發展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求，2011 年3 月23 日，中共中央、國務院以中發〔2011〕5 號印發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》。該意見包括改革的重要性和緊迫性，改革的指導思想、基本原則和總體目標，科學劃分事業單位類別，推進承擔行政職能事業單位改革，推進從事生產經營活動事業單位改革，推進從事公益服務事業單位改革，構建公益服務新格局，完善支持公益事業發展的財政政策，認真做好組織實施工作等9 部分。其中第6 部分推進從事公益服務事業單位改革部分明確提出建立健全法人治理結構：“面向社會提供公益服務的事業單位，應探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高運行效率，確保公益目標實現。而不宜建立法人治理結構的事業單位，要繼續完善現行管理模式?！?/p>

法人治理又稱法人治理結構。不同性質機構法人治理有著相似的內容，比如：“公立醫院法人治理是指為實現公立醫院出資者的目的，平衡所有者、經營者以及利益相關者的若干制度安排?！?再比如：“大學的法人治理結構是指為維護某個利益主體以及社會公共利益，保證大學正常有效的發展，由法律和大學章程規定的有關組織結構間權力分配與制衡的制度體系。”“公共圖書館的法人治理是指與圖書館的利益相關者，如館員、讀者、政府部門代表、社會人士等共同治理的模式，有利于實現‘政事分開、管辦分離’?！保?］

“文化事業單位法人治理結構是指公共圖書館、博物館、文化館等公益性文化事業單位，以實現公共利益最大化為目標，通過所有權與管理權分離，吸納社會力量參與，形成各利益相關方共同參與治理，使決策層、執行層、監督層之間形成權力分配與制衡的組織架構和運行機制。”［2］

歸納起來，法人治理結構 “是指法人組織為達到治理的目的而形成的組織架構和制度安排”，即“事業單位為了獨立行使決策權力、管理職能和承擔責任，而依法建立的一整套組織機構和管理體制”［3］。綜合檔案館在本次機構改革中劃屬公益一類事業單位，是《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱 “《檔案法》”）明文規定的 “文化事業單位”，屬于《關于分類推進事業單位改革的指導意見》中第6 部分所指的 “從事公益服務事業單位”，應當 “建立健全法人治理結構”。在此背景下，機構改革后作為公益一類事業單位的國家綜合檔案館，應當并且有必要開展與探索法人治理問題。

二、國家綜合檔案館的演進及現狀

檔案館是保存和提供利用檔案的專門機構。《檔案法》第8 條規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。” 列入《全國檔案事業統計年報制度》的檔案館有國家綜合檔案館、專門檔案館、部門檔案館、企業檔案館、文化事業檔案館、科技事業檔案館6 類。

我國近代檔案館的建立始于20 世紀20 年代。1925 年10 月，清室善后委員會利用清宮舊址建立起故宮博物院，設立文獻部集中保存清宮檔案文獻。1927 年文獻部更名為掌故部，1928 年擴大為文獻館。

從檔案館實體數量上看，中華人民共和國成立之后，真正具有現代意義的檔案館和國家檔案館事業才得以建立和發展起來。1956 年4 月16 日國務院頒發的《關于加強國家檔案工作的決定》中指出：“國家檔案局應該全面規劃，逐步地在首都和各省區建立中央的和地方的國家檔案館?！?從1956 年至1960年初，全國建立了15 個省級檔案館，106 個地（市）級檔案館，1 509個縣級檔案館，共計1 630個檔案館?；旧闲纬闪艘粋€從中央到全國各省、地（市）、縣的初具規模的各級綜合檔案館網絡體系。

1978 年，黨的十一屆三中全會以后，檔案館事業得到了恢復和健康發展。1983 年國家檔案局頒布了專門的檔案館工作規則——《檔案館工作通則》。到1984 年底，綜合檔案館發展到2 751 個，形成了我國檔案事業的主體。1985 年全國檔案館工作會議又提出：“當前我國的檔案館事業，不僅已經成為我國整個檔案事業建設的主體和重點，而且更重要的是它作為我國社會科學文化事業發展的一個重要標志，在我國國民經濟和社會發展的各個領域中，愈來愈顯示出它的重要地位和作用?！?檔案館事業進入一個新的發展階段。到2018 年，全國共有各級各類檔案館4 136個。其中，國家綜合檔案館3 315個，國家專門檔案館211 個，部門檔案館143 個，企業檔案館158 個，省、部屬事業單位檔案館309 個。

從檔案館由來及管理體制上看，國家各級綜合檔案館多數是由各級地方黨委、政府機關內設的檔案室、檔案科發展而來。曾經兼有管理所在地方和部門檔案行政事務的職能，具有明顯的行政管理基因。1993 年機構改革，實行 “局館合一” 體制后，檔案館不再具有獨立法人屬性。2018 年機構改革，局館分工，綜合檔案館成為獨立法人機構。

從檔案館相關研究上看，1953 年，《中國人民大學檔案館暫行工作條例》在《檔案工作》上發表，可以視為檔案館研究的首個成果。從研究文獻的數量上看，60 多年來，檔案館研究在整個檔案研究中的占比一直不高，平均只有4.36%，最高時不過13.06%。從時間節點上看，整個研究在一定程度上與機構改革存在正相關關系。從研究文獻的關鍵詞分布看，對國家檔案館事業主體綜合檔案館（186篇）的研究，遠不及籠統的檔案館（1 510 篇），也不及數字檔案館（873 篇）、高校檔案館（276 篇）、公共檔案館（271 篇）的研究，只略高于檔案界對圖書館（148 篇）的研究。無論是規模與數量、內容與體系，都與綜合檔案館所處重要位置、承擔責任、發揮作用不相匹配。

三、國家綜合檔案館法人治理面臨的主要問題

隨著本輪以推進國家治理體系和治理能力現代化為目的的黨和國家機構改革的基本完成，在綜合檔案館與同級檔案局分設落定的情況下，綜合檔案館面臨著一系列急需系統性研究與著力解決的問題。比如，新體制下綜合檔案館定位、性質、職能問題，綜合檔案館相關法律、法規、標準、規范建設問題，綜合檔案館與同級檔案局、檔案室、其他專業專門檔案館和下級綜合檔案館之間相互關系問題，作為獨立法人的綜合檔案館運營、內部機構協調、業務開展、運行管理、安全保障問題，失去 “局館合一” 便利的綜合檔案館檔案資源建設問題，綜合檔案館檔案資源開發、開放、共享問題，綜合檔案館信息化建設問題，綜合檔案館宣傳、展覽問題，綜合檔案館從業者職業發展問題，等等。

除此之外，還需要面對思想認識不到位、缺乏法律規章政策支撐、相關配套制度改革滯后以及與現行綜合檔案館干部、職稱管理體制難以有效銜接等現實問題，必須正確處理好政府部門與事業單位、黨的領導與法人治理兩個關系，等等。必須通過推進人事、職業發展、分配、保障等制度改革，建立健全多方協作監管體制，從而改進和完善新時期綜合檔案館法人治理工作。

四、國家綜合檔案館法人治理研究方法、目標及其價值

（一）研究方法

從界定綜合檔案館法人治理的基本概念入手，通過辨析研究主體、客體、環境、條件對綜合檔案館法人治理產生的影響。運用理論聯系實際、定性與定量相結合的方法，在調查研究的基礎上，通過實證驗證理論假設。所在綜合檔案館法人治理的專業優勢和曾經的 “局館合一” 實踐優勢，研究的實施具有較高可行性。

（二）研究創新

本研究是綜合檔案成為獨立法人后首次提出綜合檔案館法人治理問題，筆者認為擺脫“局館合一” 體制下形成的思維定式與思維慣性是綜合檔案館成為獨立法人的觀念基礎。本研究提出如下觀點：局館分設，就是分灶；界定成為獨立法人后的綜合檔案館與同級檔案行政管理機構的權利和義務關系是綜合檔案館成為獨立法人的關鍵；綜合檔案館等具有獨立法人資格檔案館與不具獨立法人資格的檔案機構不是同類機構，不可同日而語；在法人治理趨勢下，綜合檔案館應當有且必須實施法人治理；等等。

（三）研究的主要目標及重點、難點

構建局館分設環境下綜合檔案館法人治理結構體系是本研究的主要目標。局館分設環境下綜合檔案館法人治理的必要性、可行性，存在的主要困難，需要界定的范圍、處理的關系，制度與監督體系建設是研究的重點；沒有可供借鑒的范本與參考是研究的難點。

（四）研究的意義與價值

首次提出局館分設環境下綜合檔案館法人治理問題，對探究局館分設環境下綜合檔案館面對機構改革后所處的現實狀況，推動基層綜合檔案館法人治理實踐，推進綜合檔案館實行不同于非法人檔案館的管理模式，推動基層檔案館向法人治理體制轉變，創新檔案學、檔案館學理論與實踐，提升基層檔案館以獨立法人身份的生存與發展能力，具有較高的理論價值。

在實踐上，由于各級綜合檔案館是向基層人民群眾提供檔案及檔案信息服務的主要渠道，承擔重要的歷史與現實使命，是國家檔案事業的主體，與國家的檔案事業發展密切相關，進行局館分設下各級綜合檔案館法人治理研究，不僅有利于檔案學、檔案館學理論的發展，而且可為局館分設后的各級綜合檔案館以獨立法人身份參與國家治理現代化建設提供機會，具有顯著的社會價值和應用價值。